新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究范文
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摘要：
人地掛鉤就是實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的規(guī)模與其吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤；城市化建設(shè)用地增加的規(guī)模與其吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤，達(dá)到以人定地，地隨人走的效果。
關(guān)鍵詞：
人地掛鉤；城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
1）建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)別化。考慮到城鎮(zhèn)整體空間體積等等各方面因素，目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地小于100平方米的城鎮(zhèn)，以每人100平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地來(lái)安排新進(jìn)城落戶人口；目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地在100-150平方米之間的城鎮(zhèn)，以每人80平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地；目前平均到每人的城鎮(zhèn)建筑建設(shè)用地大于150平方米的城鎮(zhèn)，以每人50平方米的新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃安置新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。對(duì)于超大和特大城市里的比如北京上海廣州的中心城區(qū)，原則上不應(yīng)安排新增建設(shè)用地來(lái)吸納新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
2）在總體上對(duì)計(jì)劃實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)一的管控。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域性發(fā)展水平，國(guó)家土地的整體利用狀況，節(jié)約用地的要求以及我國(guó)人口規(guī)模等各方面因素都是制約我國(guó)進(jìn)行土地利用整體規(guī)劃，城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃安排和修訂的非常重要的因素。尤其是新進(jìn)城需要落戶人口的流量和方向，城鎮(zhèn)新增加的建設(shè)用的規(guī)模的安排。在這基礎(chǔ)上如果原來(lái)的規(guī)模還是無(wú)法滿足新進(jìn)城人口落戶的土地需求的，可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
3）對(duì)城鎮(zhèn)用地的計(jì)劃進(jìn)行重新的安排或改進(jìn)。跟據(jù)我國(guó)的規(guī)劃要求，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)每年新進(jìn)城需要落戶的人口數(shù)量的考慮和規(guī)劃，對(duì)每年的用地規(guī)劃進(jìn)行合理安排，在用地需求方面要充分保障新進(jìn)城需要落戶人口的用地權(quán)益。前一年的各省市的新進(jìn)城需要落戶的人口規(guī)模以及計(jì)劃指標(biāo)的科學(xué)分解，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的考慮并給出指導(dǎo)性政策以及意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)對(duì)上一年的所管轄市以及縣的新進(jìn)城需要落戶的人口規(guī)模的審核和分析，各省市應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)的指標(biāo)用于規(guī)劃。各縣組織自己的城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，要合理安排優(yōu)先吸納新進(jìn)城落戶人口的城鎮(zhèn)用地。
4）對(duì)土地供需結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。各縣市區(qū)在對(duì)各自地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)首先要以方便新進(jìn)城落戶人口的民生問(wèn)題為要求，統(tǒng)籌規(guī)劃各個(gè)行業(yè)的建設(shè)用地的供給，方便人們的生產(chǎn)生活。尤其是對(duì)落戶人口的住房保障，在安排合理的必要的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地是，要科學(xué)合理的考慮到教育，醫(yī)療，養(yǎng)老以及就業(yè)等各方面的民生要求和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
5）對(duì)農(nóng)村土地利用率的提高。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過(guò)整理復(fù)墾，增加耕地面積。2015年11月3日《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下稱建議）正式公布。《建議》提出：維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。深化住房制度改革。加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度。我國(guó)宅基地改革作為一項(xiàng)國(guó)家級(jí)具有戰(zhàn)略意義的工程，它牽扯到宅基地使用權(quán)的取得，流轉(zhuǎn)，處分和退出等很多方面法律制度的再次設(shè)計(jì)規(guī)劃和安排。在這其中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是改革的關(guān)鍵點(diǎn)。在當(dāng)今國(guó)家新形式下，改革創(chuàng)新當(dāng)下的宅基地流轉(zhuǎn)制度顯得極為緊迫，這關(guān)乎著我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，農(nóng)民致富增收的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，以及我國(guó)實(shí)現(xiàn)我國(guó)偉大的中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵問(wèn)題，這就要求我們要打破現(xiàn)行的法律設(shè)計(jì)和制度的藩籬。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建議
1）對(duì)土地的征用制度進(jìn)行進(jìn)一步完善，對(duì)土地的征收范圍進(jìn)行科學(xué)性縮小性規(guī)劃，對(duì)征收目錄要積極探索，科學(xué)為本，公共利益用地的劃分進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的審查和鑒定，遵循合理征收，規(guī)范征收，多元化征收的原則，一切為了農(nóng)民的利益，一切以被征地農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)。出于國(guó)家公共利益的考慮。國(guó)家在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征收后應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。但是在實(shí)踐過(guò)程中，有些地方政府沒(méi)有很好的利用資源，沒(méi)有對(duì)國(guó)家資源進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)使用，雖然是以公共利益的名義征用了農(nóng)民的集體土地，但是有一些沒(méi)有真本實(shí)干的政府卻將土地使用在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)如已飽和的煤礦產(chǎn)業(yè)上，給國(guó)家人民造成了不必要的損失。而且在補(bǔ)償農(nóng)民方面，我國(guó)規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)是由土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置費(fèi)組成，兩者相加不超過(guò)土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。而且如果依照農(nóng)業(yè)種糧的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，一畝地的平均毛收入為1000塊錢，每畝30倍是3萬(wàn)元但是被征用成樓房后，商品房或者是工廠用地的每平米市值至少為5000元，這對(duì)農(nóng)民賴以為生的用地也是一種浪費(fèi)。
2）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的建立，讓農(nóng)民擁有對(duì)自己集體建設(shè)用地的出讓，租賃，入股的能力。劃清入市范圍，明確入市途徑。近些年，通過(guò)“賣地”一些地方政府獲得了一筆很大的財(cái)政收入，使區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活了有限的活力以及對(duì)各自地區(qū)的發(fā)展有了一定的幫助，但是土地資源終歸不是取之不竭用之不盡的。我們反觀農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)用地的需求之一就是城市及各個(gè)地區(qū)在城市擴(kuò)張過(guò)程中把周邊的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一齊并入。在建立入市制度之后把農(nóng)村里面相當(dāng)于村辦企業(yè)，工廠等農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)用地納入其中，并且讓他們這些建設(shè)用地?fù)碛泻蛧?guó)有土地一樣的權(quán)利和市場(chǎng)價(jià)格。使農(nóng)民們擁有出讓，租賃，入股等多種方式來(lái)參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中去，使得集體經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)現(xiàn)保值和增值。
3）農(nóng)村宅基地制度要進(jìn)行進(jìn)一步改革和完善，使得進(jìn)城落戶的農(nóng)民可以有機(jī)會(huì)自愿有償或者轉(zhuǎn)讓宅基地，還有就是要推動(dòng)宅基地審批制度的改革。我國(guó)宅基地試點(diǎn)改革已經(jīng)進(jìn)行一段時(shí)間了，其遵循的基本原則就是一戶一宅，將來(lái)國(guó)家會(huì)采取“很簡(jiǎn)單很暴力”的方式對(duì)一戶多宅和宅基地閑置等歷史問(wèn)題采取措施，那就是進(jìn)行征稅。如果超過(guò)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，面積過(guò)大的宅基地要進(jìn)行征稅。如果是在人均耕地少，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，或許不會(huì)再進(jìn)行單個(gè)分散的宅基地分配，而是要建設(shè)集中性的農(nóng)村住房，在住宅小區(qū)里面實(shí)行一戶一宅。如果是已經(jīng)在城鎮(zhèn)里面落戶的農(nóng)民，它們遺留在村里面的宅基地可以在自愿的情況下，有償退出，但是必須是在本集體流通，由村集體出資購(gòu)買。
三、組織實(shí)施建議
1、落實(shí)地方責(zé)任
各省(區(qū)、市)人民政府對(duì)本行政區(qū)域人地掛鉤機(jī)制實(shí)施工作負(fù)總責(zé)，要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，確保政策措施落實(shí)到位；根據(jù)本地實(shí)際，可對(duì)進(jìn)城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以內(nèi)。對(duì)非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口，各地要根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)安排建設(shè)用地。
2、強(qiáng)化部門協(xié)同
建立推進(jìn)人地掛鉤機(jī)制的部門協(xié)作機(jī)制，由國(guó)土資源部門牽頭，發(fā)展改革、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門參與，加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)，做好政策銜接。國(guó)土資源部門會(huì)同發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)提出吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求，制定和實(shí)施進(jìn)城落戶人口用地政策。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)規(guī)劃、用地結(jié)構(gòu)布局，以及住房和市政設(shè)施建設(shè)用地需求及結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)等。公安部門負(fù)責(zé)核實(shí)匯總下一級(jí)人民政府報(bào)送的上一年度進(jìn)城落戶人口數(shù)據(jù)，提供給國(guó)土資源、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門，并報(bào)送本級(jí)人民政府，作為實(shí)施人地掛鉤機(jī)制的重要依據(jù)。
3、規(guī)范政策實(shí)施
公安部門要加強(qiáng)對(duì)戶籍管理的監(jiān)管，防止出現(xiàn)為片面追求城鎮(zhèn)化用地規(guī)模而更改戶籍、農(nóng)民“被市民化”等現(xiàn)象，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。現(xiàn)階段，不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。要加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人口、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)跨部門共享，對(duì)進(jìn)城落戶人口和城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。對(duì)于政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的失職瀆職、弄虛作假等行為，要按照有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。
4、加強(qiáng)宣傳
引導(dǎo)充分利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，準(zhǔn)確解讀人地掛鉤機(jī)制的重要意義、政策內(nèi)涵和工作要求，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，形成廣泛共識(shí)。在實(shí)施過(guò)程中，要認(rèn)真做好宣傳，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)氛圍。
5、做好總結(jié)評(píng)估
各省(區(qū)、市)人民政府要對(duì)人地掛鉤機(jī)制實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行年度總結(jié)，向國(guó)土資源部報(bào)送有關(guān)情況。國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門建立跟蹤分析機(jī)制，每年開(kāi)展總結(jié)評(píng)估，進(jìn)展情況向國(guó)務(wù)院報(bào)告；對(duì)于好的經(jīng)驗(yàn)和做法，要及時(shí)研究推廣；對(duì)于實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真研究解決，不斷完善政策，確保人地掛鉤政策措施落到實(shí)處，取得實(shí)效。
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作者:李義楷 單位:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院
