飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)范文

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《環(huán)境保護(hù)雜志》2015年第Z1期

一、國外規(guī)范化水源地建設(shè)管理的經(jīng)驗及啟示

美國《安全飲用水法》和《清潔水法》為美國水環(huán)境和水資源管理建立了基本框架。《安全飲用水法》科學(xué)地制定了飲用水標(biāo)準(zhǔn)，建立了從水源保護(hù)、配水系統(tǒng)、水處理，到信息公開等多方面多屏障的水質(zhì)保護(hù)體系。各州也采取建立保護(hù)區(qū)、開展環(huán)境評價和污染防治等多種方式保護(hù)水源：控制因生產(chǎn)或泄露而有可能污染地下水源的工廠位置，禁止如新建垃圾填埋場、中轉(zhuǎn)站或大型污水處理廠等企業(yè)在水源保護(hù)區(qū)選址；要求地下油罐設(shè)置防護(hù)區(qū)；各州環(huán)境政策法令要求進(jìn)行環(huán)境評價；各州制定水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，人類健康標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)，并據(jù)此采取污染物控制措施。目前，加拿大采用生態(tài)系統(tǒng)管理（EcosystemManagement）和流域管理（WatershedManagement）兩種方式保護(hù)地表水源。前者重視水資源系統(tǒng)各組成要素之間及水資源系統(tǒng)與人類、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境間的聯(lián)系；后者將水資源綜合利用、保護(hù)決策的制定和實施權(quán)交給地方政府，聯(lián)邦和地方政府分別頒布聯(lián)邦和地方系列的“水政策”（WaterPolicy）。地下水源保護(hù)由聯(lián)邦、省、地方三級政府及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)：聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)解決跨界水源糾紛、省級政府負(fù)責(zé)水資源管理、地方政府負(fù)責(zé)制定土地利用規(guī)劃，保護(hù)機構(gòu)負(fù)責(zé)流域和地下水管理。德國《聯(lián)邦水法》要求所有飲用水取水口都要建立水源保護(hù)區(qū)。100多年來，德國已建立近20000個飲用水水源保護(hù)區(qū)。德國飲用水水源保護(hù)區(qū)的特點：一是水源保護(hù)區(qū)的面積大，占德國土地總面積的13%；二是水源保護(hù)區(qū)執(zhí)行的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，地表水源一般要求54項參評的水質(zhì)指標(biāo)滿足一級標(biāo)準(zhǔn)，只有個別可放寬為二級；三是保護(hù)區(qū)劃分時充分體現(xiàn)“公眾參與”的原則，劃分水源保護(hù)區(qū)的過程中，涉及的居民及團(tuán)體參與審查和評議，水廠作為主要受益者，需補償居民及團(tuán)體因建立水源保護(hù)區(qū)而遭受的損失。日本采用“多龍治水，多龍管水”的綜合管理模式。部級層面涉水部門主要有環(huán)境省、國土交通省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等。各個部門各司其職，分別對水質(zhì)、水資源規(guī)劃和開發(fā)利用、生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行管理。為追求水質(zhì)安全、確保水量，以及達(dá)到“雙安”的飲用水目標(biāo)，日本采取了工程手段保供水、技術(shù)手段保水質(zhì)、行政手段保協(xié)作、法律手段保安全和應(yīng)急手段保供水“五種手段”。其中，飲用水安全管理法律體系的建設(shè)是日本保障水質(zhì)和水量安全的有效措施和堅強后盾。國外水源保護(hù)的經(jīng)驗啟示我們，制定嚴(yán)格的水源保護(hù)法律法規(guī)、采用科學(xué)合理的水質(zhì)評價方法、實施嚴(yán)格的管理手段、明確水源保護(hù)的具體要求和責(zé)任主體，是做好水源保護(hù)的重要措施。如美國用《安全飲用水法》和《清潔水法》奠定了水源保護(hù)的法律基礎(chǔ)，采用法規(guī)強制措施和非強制措施處理水源的潛在威脅；加拿大明確了聯(lián)邦政府和地方政府的保護(hù)水源的責(zé)任；德國在水源保護(hù)區(qū)劃分、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實施和公眾參與方面取得了較好的效果；日本采取了“五種手段”保障水源和供水安全等。總之，各國的飲用水水源地保護(hù)和規(guī)范化建設(shè)均有明確的法律法規(guī)和管理政策要求，其先進(jìn)經(jīng)驗為我國水源地保護(hù)和規(guī)范化建設(shè)提供了重要借鑒。

二、飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)的重點內(nèi)容

與國外水源保護(hù)所強調(diào)的法律法規(guī)的重要性和管理制度嚴(yán)格程度相比，《水法》和《水污染防治法》雖然明確了“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”的要求和各級保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止、限制行為，但并未涉及水源保護(hù)區(qū)建設(shè)的具體內(nèi)容和要求，也沒有形成嚴(yán)格的飲用水水源保護(hù)制度。因此，有必要借鑒國外經(jīng)驗，提出飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)的具體要求，開展飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)。飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)是落實飲用水水源保護(hù)區(qū)相關(guān)的各項法律法規(guī)要求，在“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”的框架下，達(dá)到“水質(zhì)、水量”雙安全的目標(biāo)和保障措施。因此，規(guī)范化建設(shè)應(yīng)遵循“水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)、污染綜合整治、風(fēng)險預(yù)警防范、分級分區(qū)控制”原則，建設(shè)內(nèi)容應(yīng)依據(jù)我國飲用水水源地環(huán)境管理的需求及水源保護(hù)區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和設(shè)計。本文認(rèn)為，當(dāng)前，飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)內(nèi)容至少應(yīng)涵蓋建設(shè)目標(biāo)、保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)區(qū)整治、監(jiān)控能力建設(shè)、風(fēng)險與應(yīng)急能力、管理機構(gòu)與制度建設(shè)六個方面。

三、水源地建設(shè)目標(biāo)

《水法》第三十三條規(guī)定“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全”。《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第四條和第七條要求，“飲用水水源各級保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)均應(yīng)規(guī)定明確的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并限期達(dá)標(biāo)”。“飲用水地表水源保護(hù)區(qū)包括一定的水域和陸域，其范圍應(yīng)按照不同水域特點進(jìn)行水質(zhì)定量預(yù)測并考慮當(dāng)?shù)鼐唧w條件加以確定，保證在規(guī)劃設(shè)計的水文條件和污染負(fù)荷下，供應(yīng)規(guī)劃水量時，保護(hù)區(qū)的水質(zhì)能滿足相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)”。“水源地建設(shè)目標(biāo)”也是水源地規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)，即水量、水質(zhì)安全。水量安全，要求水源地供水能力、供水現(xiàn)狀均滿足服務(wù)區(qū)域的需求。因此，水量目標(biāo)既要考慮供水服務(wù)區(qū)域近期和遠(yuǎn)期水量需求、也要考慮供水工程設(shè)計和實際供水能力間的關(guān)系，保證供水量滿足需求并禁止超采。水質(zhì)安全，要求水源地水質(zhì)滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并要體現(xiàn)不同類型水源、不同級別保護(hù)區(qū)的差異。因此，地表水源應(yīng)依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002），一、二級保護(hù)區(qū)分別滿足Ⅱ、Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)要求；地下水源應(yīng)依據(jù)《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T14848—93）滿足Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)要求。

四、保護(hù)區(qū)建設(shè)

《水污染防治法》第五十六條規(guī)定“國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)；必要時，可以在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)”。“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)在飲用水水源保護(hù)區(qū)的邊界設(shè)立明確的地理界標(biāo)和明顯的警示標(biāo)志”。“保護(hù)區(qū)建設(shè)”應(yīng)以落實《水污染防治法》“建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”的基本要求為主，應(yīng)包括保護(hù)區(qū)設(shè)置與劃分、保護(hù)區(qū)標(biāo)志設(shè)置和一級保護(hù)區(qū)隔離防護(hù)三項內(nèi)容。飲用水水源保護(hù)區(qū)是水源地建設(shè)和管理的基礎(chǔ)，也是保護(hù)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。保護(hù)區(qū)劃分應(yīng)依據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T388—2007），報經(jīng)省級政府批復(fù)并按照管理部門要求備案；設(shè)置保護(hù)區(qū)標(biāo)志，對影響水源水質(zhì)安全的生產(chǎn)生活活動有警示作用，可起到保護(hù)水源的作用，標(biāo)志設(shè)置應(yīng)依據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)標(biāo)志技術(shù)要求》（HJ/T433—2008）；在水源取水口和一級保護(hù)區(qū)實施隔離防護(hù)，可避免人類活動直接污染取水口；考慮到突發(fā)環(huán)境事故亦有可能影響取水口安全，僅設(shè)置隔離防護(hù)設(shè)施不能完全阻斷污染物進(jìn)入水體，因此地表水源還應(yīng)在穿越一級保護(hù)區(qū)的道路、輸油、輸氣管道等高風(fēng)險區(qū)域，設(shè)置應(yīng)急池、事故導(dǎo)流槽及防泄漏設(shè)施，避免突發(fā)環(huán)境事件對取水口的影響。

五、保護(hù)區(qū)整治

《水污染防治法》要求“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置排污口”，并明確規(guī)定了各級保護(hù)區(qū)的管理要求。“保護(hù)區(qū)整治”以落實保護(hù)區(qū)污染防治管理要求為主，包括一級、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的整治，整治內(nèi)容、要求及項目類型均應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》的相關(guān)條款。一級保護(hù)區(qū)。《水污染防治法》第五十八條要求，禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目；已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。禁止在一級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。按照上述要求，一級保護(hù)區(qū)不應(yīng)存在與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目，也禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或其他可能污染飲用水水體的活動，與上述要求不符的，均應(yīng)清拆或取締，但保護(hù)區(qū)劃定前已有的建設(shè)項目，應(yīng)制定計劃，限期搬遷。二級保護(hù)區(qū)。《水污染防治法》第五十九條規(guī)定，禁止在飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項目；已建成的排放污染物的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。在飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游等活動的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取措施，防止污染飲用水水源。按照上述要求，二級保護(hù)區(qū)不應(yīng)存在排放污染物的建設(shè)項目，從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游等活動的，應(yīng)當(dāng)采取措施防止水體污染。與上述要求不一致的建設(shè)項目或水體開發(fā)行為，均應(yīng)進(jìn)行整治。準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。《水污染防治法》第六十一條規(guī)定，禁止在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項目；改建建設(shè)項目，不得增加排污量。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)飲用水水源的實際需要，在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)采取工程措施或者建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護(hù)措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水水源安全。飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位采取停止或者減少排放水污染物等措施。實施準(zhǔn)保護(hù)區(qū)污染物容量總量控制，并采取工程措施或建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護(hù)措施。按照上述要求，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)整治應(yīng)以水源涵養(yǎng)和總量控制為主，具體內(nèi)容應(yīng)包括污染物總量控制、水污染物削減控制和水源涵養(yǎng)林、濕地等生態(tài)保護(hù)工程。

六、監(jiān)控能力建設(shè)

開展水源地水質(zhì)監(jiān)測和監(jiān)控，是為了正常情況下反映水源水質(zhì)變化狀況，異常情況下及時提示水質(zhì)異常，為應(yīng)對突發(fā)事件提供信息。因此“監(jiān)控能力建設(shè)”應(yīng)考慮日常監(jiān)測和預(yù)警監(jiān)控兩個方面的要求。日常監(jiān)測內(nèi)容，應(yīng)包括點位設(shè)置、監(jiān)測指標(biāo)及頻次，具體要求應(yīng)依據(jù)水源地日常管理的相關(guān)要求確定；河流型水源的預(yù)警監(jiān)控斷面，應(yīng)設(shè)置在取水口上游大于2個小時流程的位置，湖庫型水源應(yīng)設(shè)置于支流入口處上游大于2個小時流程的位置，以保證一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，下游取水口有一定的應(yīng)急響應(yīng)時間。預(yù)警監(jiān)控指標(biāo)，應(yīng)依據(jù)國家、省級、市級環(huán)保部門的監(jiān)測要求，結(jié)合水源供水規(guī)模、環(huán)境風(fēng)險大小等因素確定，預(yù)警監(jiān)控采用自動連續(xù)監(jiān)測方式開展。

七、風(fēng)險與應(yīng)急能力建設(shè)

風(fēng)險與應(yīng)急能力建設(shè)，是為了提高水源風(fēng)險防范和應(yīng)急處置能力，降低突發(fā)環(huán)境事件影響水源安全的概率。因此“風(fēng)險與應(yīng)急能力建設(shè)”內(nèi)容應(yīng)主要考慮水源風(fēng)險大小、事故應(yīng)急等方面要求，包括風(fēng)險識別與防范、應(yīng)急水源建設(shè)、應(yīng)急監(jiān)測及應(yīng)急物質(zhì)和技術(shù)儲備等；建設(shè)要求應(yīng)根據(jù)風(fēng)險源的排放特征、影響范圍及可能造成后果分別確定。建立污染源風(fēng)險識別與防范體系，是從源頭降低風(fēng)險的關(guān)鍵。點源和流動源是導(dǎo)致水源污染風(fēng)險的主要因素，因此，存在點源和流動源污染風(fēng)險的水源地，應(yīng)建立風(fēng)險源名錄并定期開展風(fēng)險隱患排查和風(fēng)險評估，以降低事故發(fā)生的概率。構(gòu)建嚴(yán)密的應(yīng)急體系是應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的有效手段。其內(nèi)容應(yīng)包括：應(yīng)急水源建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案制定和定期修改、應(yīng)急技術(shù)專家?guī)臁?yīng)急監(jiān)測能力建設(shè)等方面。具體還應(yīng)提出應(yīng)急水源不低于7天供水量的水量、可在2個小時內(nèi)啟動應(yīng)急水源供水要求，以及制定應(yīng)急預(yù)案、水源地常見污染物處置方案和技術(shù)專家?guī)臁⑴鋫鋺?yīng)急監(jiān)測設(shè)備等要求，確保出現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件時，能及時控制污染擴(kuò)散并保障正常供水。

八、管理機構(gòu)與管理制度

管理機構(gòu)與制度建設(shè)目標(biāo)，是為了落實管理責(zé)任，提高管理水平。因此，“管理機構(gòu)與制度建設(shè)”的主要內(nèi)容應(yīng)明確管理單位的責(zé)任及提高管理效率的措施，應(yīng)加強檔案管理、日常巡查和定期評估等管理制度建設(shè)。管理機構(gòu)設(shè)置的具體要求應(yīng)結(jié)合水源的重要性和供水規(guī)模提出，并應(yīng)明確管理責(zé)任。國外經(jīng)驗表明，發(fā)達(dá)國家十分重視管理制度的作用。我國水源地管理也應(yīng)改變“重法律法規(guī)建設(shè)、輕制度落實”、“說起來重要、做起來次要”的現(xiàn)狀，通過建立“一源一檔”檔案制度，不斷完善日常巡查和定期評估制度等規(guī)范化管理的內(nèi)容，推動水源地管理科學(xué)化、規(guī)范化水平的不斷提高。

九、展望

飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)，是落實法律法規(guī)要求、提高環(huán)境管理水平的有效措施。2015年4月出臺的《水污染防治行動計劃》，也將飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)作為保障水源環(huán)境安全的重要任務(wù)，并提出了考核要求。因此，各級地方政府應(yīng)針對水源地建設(shè)和管理現(xiàn)狀及問題，兼顧水源地環(huán)境管理特點及水質(zhì)風(fēng)險特征，按照水源地建設(shè)的內(nèi)容和要求，盡快開展保護(hù)區(qū)劃分、整治、預(yù)警監(jiān)控及風(fēng)險應(yīng)急管理等各項工作。國家層面也應(yīng)盡快出臺飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的技術(shù)要求，為我國水源地環(huán)境保護(hù)各項工作提供依據(jù)和參考。

作者：付青 鄭丙輝 單位：中國環(huán)境科學(xué)研究院國家環(huán)境保護(hù)飲用水水源地保護(hù)重點實驗室研究員 中國環(huán)境科學(xué)研究院