漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理建議范文
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1南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的措施及效果分析
1.1漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的國際公約執(zhí)行及效果南海是世界海洋大生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是世界主要的漁業(yè)生產(chǎn)場所之一。按照現(xiàn)行的國際海洋法框架中關(guān)于漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的有關(guān)公約和規(guī)定，南海是這些公約和規(guī)定所管制主要部分。到目前為止，國際社會通過了一系列旨在促進(jìn)漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理的國家行為準(zhǔn)則，包括《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）、《二十一世紀(jì)議程》，《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》、《漁民公約》，《國際漁船安全公約的1993議定書》、《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（下文簡稱《協(xié)定》）、《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈的國際行動計劃》以及《聯(lián)合國大會關(guān)于流網(wǎng)問題的決議》等，其中《公約》是最主要的準(zhǔn)則，它全面建立新的包括海洋生物資源養(yǎng)護(hù)制度在內(nèi)的現(xiàn)代國際海洋法律秩序的框架性一攬子協(xié)議。從涉南海國家履行或者遵守上述國際行為準(zhǔn)備的實(shí)際情況來看，效果并不理想。《公約》是國際海洋法中最主要和最具有約束力的法律，也是能夠促進(jìn)南海漁業(yè)資源有效與合理利用的行為準(zhǔn)則體系，但是因?yàn)椤豆s》的實(shí)施所帶來的南海周邊國家的主權(quán)聲索日益高漲，造成了《公約》中對漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的條款無法在南海獲得有效和根本的落實(shí)。而有的準(zhǔn)則雖然被某些國家認(rèn)同，但從未獲得實(shí)施，例如《協(xié)定》，菲律賓、中國和印度尼西亞已簽字，但還沒有一個國家正式批準(zhǔn)這一協(xié)定。其他有關(guān)行為準(zhǔn)則基本也是形同虛設(shè)，沒有獲得實(shí)質(zhì)實(shí)施或者實(shí)施效果不明顯。由此，帶來的問題是缺乏具有國際約束力和國家間協(xié)調(diào)性的國際公約管制下的南海漁業(yè)資源，其開發(fā)和利用的結(jié)果就是在涉南海各國的“共同努力”下，逐漸打破漁業(yè)資源供需的平衡狀態(tài)，走向需求超過供給的長期逆發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
1.2各國采取的漁業(yè)管制措施及效果面對日益嚴(yán)峻的漁業(yè)資源利用形勢、不斷提高的漁業(yè)需求以及漁業(yè)資源可持續(xù)利用的必然要求，南海周邊國家在一定程度和范圍內(nèi)積極開展了漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理，如越南于1987年頒布了《保護(hù)水產(chǎn)資源法令》，強(qiáng)調(diào)周邊海域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)；菲律賓于1998年頒布了《漁業(yè)法》，并設(shè)置了漁業(yè)資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)保護(hù)漁業(yè)資源；馬來西亞于1984年頒布實(shí)施《漁業(yè)法》以加強(qiáng)對漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理。此外，印尼、泰國、文萊、新加坡都不同程度上制定了一系列漁業(yè)資源開發(fā)與利用的政策，以加強(qiáng)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)。這些政策和措施在一定程度上養(yǎng)護(hù)了各國近海漁業(yè)資源，緩解了漁業(yè)資源衰退的趨勢。然而，到目前為止，南海周邊國家的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理技術(shù)還主要以投入控制法為主，屬于國際漁業(yè)管理技術(shù)較低的水平和層次，相應(yīng)漁具漁法較為陳舊和落后，管理水平也較低，這些不利因素的存在都直接影響到各國養(yǎng)護(hù)和管理南海漁業(yè)資源的能力和水平。此外，當(dāng)前南海周邊的一些國家一味盲目開發(fā)利用南海漁業(yè)資源，對科學(xué)養(yǎng)護(hù)所需的漁業(yè)資源的數(shù)據(jù)收集工作卻缺乏興趣，漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理工作進(jìn)展緩慢，漁業(yè)資源長期處于入不敷出的狀態(tài)。中國是南海漁業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)的最主要國家。面對南海豐富的漁業(yè)資源，多年來中國一直積極倡導(dǎo)保護(hù)性開發(fā)，并采取了多種開發(fā)與保護(hù)并重的制度和措施，例如1999年頒布實(shí)施了南海區(qū)年度伏季休漁令，以及與越南劃定共同漁區(qū)、增殖放流、設(shè)置漁業(yè)自然保護(hù)區(qū)、減少捕撈漁船、規(guī)定禁漁區(qū)和禁漁期、規(guī)定禁用漁具和漁法、限制網(wǎng)目尺寸、控制漁獲物最小體長、限制捕撈力量、限制漁獲量等政策，在一定程度上限制了漁業(yè)捕撈活動、保養(yǎng)了漁業(yè)資源、減少了漁業(yè)矛盾和糾紛、緩解了漁業(yè)資源衰退的趨勢。但是面對廣闊的南海漁區(qū)，加之魚類資源的高度洄游性和漁業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性差異、各國對漁業(yè)資源的掠奪式開發(fā)、島嶼主權(quán)爭議以及海洋生態(tài)環(huán)境不斷污染等的影響，中國單方面實(shí)行的漁業(yè)修復(fù)技術(shù)與管理政策并未從根本上扭轉(zhuǎn)整個南海的漁業(yè)資源的衰退趨勢。
1.3涉南海國家采取的合作養(yǎng)護(hù)措施及其效果在南海海域，合作開發(fā)漁業(yè)資源的實(shí)踐十分有限，南海周邊國家在漁業(yè)資源合作開發(fā)領(lǐng)域仍以雙邊形式為主。北部灣海域是目前整個南海區(qū)域中漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)較為理想的區(qū)域。在該區(qū)域以中國和越南簽訂北部灣劃界協(xié)定為標(biāo)志，雙方展開了卓有成效的合作。2000年12月25日中越簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》（簡稱《漁業(yè)協(xié)定》），并于2004年正式生效，同時成立由雙方的漁業(yè)、外交、公安邊防、總參等部門代表組成的中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)落實(shí)。2004年4月又簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定補(bǔ)充議定書》（簡稱《補(bǔ)充議定書》）。《漁業(yè)協(xié)定》和《補(bǔ)充議定書》規(guī)定了北部灣共同漁區(qū)、過渡性安排水域及小型漁船緩沖區(qū)的范圍和管理措施。共同漁區(qū)是雙方在互相尊重主權(quán)和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，劃定了面積較大的兩國漁船都可進(jìn)入的跨界漁區(qū)，幾乎涵蓋了北部灣大部分中高產(chǎn)漁區(qū)，時限15年。為貫徹落實(shí)共同漁區(qū)，2004年由中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會制定了《北部灣共同漁區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理規(guī)定》，以養(yǎng)護(hù)與管理北部灣共同漁區(qū)的漁業(yè)資源，維護(hù)共同漁區(qū)的捕撈作業(yè)秩序和安全。通過雙方的共同努力，北部灣漁場的漁業(yè)資源逐步得到回復(fù)。據(jù)統(tǒng)計，北部灣全灣底層漁業(yè)密度從1997～1999年的0.9t/km2上升到2006～2007年的1.42t/km2，其中中南部則達(dá)到1.71t/km，基本恢復(fù)到漁業(yè)資源相對較為豐富的狀態(tài)。而在其他海域，雖然中菲、中馬以及東盟國家間也簽訂旨在促進(jìn)雙邊漁業(yè)發(fā)展和漁業(yè)貿(mào)易的協(xié)定，但相互之間在共同保護(hù)南海漁業(yè)資源所做出的努力則相對有限。此外，南海周邊國家在共同治理油氣勘探開發(fā)所產(chǎn)生的污染給漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)帶來的影響方面的努力明顯不足。南海存在豐富的油氣資源和巨大的油氣利益，已成為各涉南海國家和國際石油巨頭競相角度的對象。截至2009年末，南沙海域的鉆井超過1800多口，生產(chǎn)井1000多口，遍布于南海周邊國家近海甚至非法入侵中國海域。數(shù)量眾多的油氣井勘探和開發(fā)給南海漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴(yán)重的影響，海上油氣在勘探生產(chǎn)時向海洋排放了大量的生產(chǎn)污水、鉆井泥漿、鉆屑，勘探生產(chǎn)中發(fā)生的船泄漏、油罐破裂、海上油井井噴或泄漏，煉油廠排放油污，拆船排放油污等，都對漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)造成了非常嚴(yán)重的污染。油氣開采過程中的溢油污染也是嚴(yán)重威脅南海海洋生態(tài)環(huán)境的重要因素，滯留于海洋中的溢油，除少量分子量較低的油分通過蒸發(fā)進(jìn)入大氣，然后通過光化學(xué)氧化作用被分解外，絕大多數(shù)將繼續(xù)存留于海洋及其周邊海岸帶，從而對受污海域的浮游生物，貝類、魚類，無脊椎動物，海鳥，紅樹林和大型哺乳動物等產(chǎn)生毒害，影響漁業(yè)資源的健康發(fā)展。然而，南海周邊國家在應(yīng)對這些因素帶來的不利影響方面缺乏共同的認(rèn)識和有效的合作，特別是在油氣污染的共同應(yīng)對機(jī)制上，至今未能建立起比較協(xié)調(diào)、有力的合作機(jī)制。
1.4南海周邊國家采取的制止非法捕魚措施及效果非法捕撈是影響漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，它的存在給漁業(yè)資源的利用帶來極大的困擾。南中國海作為世界漁業(yè)資源較為豐富和生態(tài)系統(tǒng)較為完整的海域之一，同樣面臨非法捕撈的嚴(yán)重困擾。特別是近些年來，非法捕撈持續(xù)增多。近年來，南海漁業(yè)的“非法”捕撈愈加突出，統(tǒng)計表明，僅2003年10月份一個月，“非法”入侵中國南海海域捕魚與炸魚的越籍漁船即多達(dá)11艘，取出的炸藥更是多達(dá)101公斤；2003年2月到10月，中國臺灣“海巡”人員在當(dāng)?shù)厮蝌?qū)逐22艘越籍漁船。在南海發(fā)現(xiàn)的外國侵漁漁船艘次由2004年的245艘上升到了2008年的341艘。2004年，中國漁政執(zhí)法部門查獲了隸屬于越南水產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)公司的4艘無漁業(yè)捕撈許可證的漁船。2010年6月30日～7月1日，中國漁政、邊防海警共查獲越南侵權(quán)侵漁漁船5艘，驅(qū)趕2艘。近年來，這些活動逐漸表現(xiàn)為政府幕后主導(dǎo)，方式日益集團(tuán)化、規(guī)模化，侵魚活動氣焰囂張，同時還與破壞盜竊行為并存等，給南海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理帶來了極大的困難。活動日益猖獗的非法捕撈給南海的正常漁業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的困難，不僅破壞了正常的漁業(yè)生產(chǎn)活動，而且加劇了南海周邊國家國際關(guān)系的復(fù)雜性，引起眾多矛盾和沖突，影響地區(qū)的和平與穩(wěn)定。雖然南海周邊國家，特別是中國與其他國家簽訂了一些漁業(yè)合作協(xié)定，但其內(nèi)容更多的是調(diào)整共同開發(fā)漁業(yè)資源關(guān)系，而少有條款直接協(xié)調(diào)共同管制非法捕撈行為，這在一定程度上為非法捕魚行為提供了生存的空間，導(dǎo)致非法捕魚的猖獗和漁業(yè)正常生產(chǎn)秩序的破壞。
2提高南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理水平的政策建議
2.1組建漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理組織，加強(qiáng)共同漁業(yè)管理多年以來，諸多學(xué)者都在探討如何將有海洋權(quán)益爭端的南中國海變?yōu)楹献髦＃颜x之海，包括王（Wang）、波默羅伊（Pomeroy）等、傅鯤成、褚曉琳等，都提出了如何實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與合作的一些構(gòu)想。但是，到目前為止，在南海還基本不存在覆蓋全南海區(qū)域的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理組織，而據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止，世界范圍內(nèi)通過各種形式建立的漁業(yè)資源區(qū)域性合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制已有40個。區(qū)域性合作組織的缺失已經(jīng)成為南海漁業(yè)資源不斷衰退以及養(yǎng)護(hù)與管理不能有效實(shí)現(xiàn)的最大障礙。近年來，漁業(yè)共同管理逐漸成為各國在處理公共漁業(yè)資源方面的有效做法。漁業(yè)共同管理強(qiáng)調(diào)的是政府、漁業(yè)資源使用者、非政府組織（NGOs）、科研機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)漁業(yè)參與者以不同的身份，按照占有份額的多少參與區(qū)域漁業(yè)管理，共同實(shí)現(xiàn)該區(qū)域漁業(yè)的合作開發(fā)與共同保護(hù)。漁業(yè)共同管理之所以必要，是因?yàn)樗訌?qiáng)調(diào)漁業(yè)管理的過程和程序，能夠在更大程度上激發(fā)參與者參與漁業(yè)管理的積極性，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的最大限度保護(hù)。另外，1992年5月，在墨西哥坎昆召開的部長級國際責(zé)任制漁業(yè)會議上，與會國家提出“負(fù)責(zé)任漁業(yè)”的概念，并建議聯(lián)合國把未來的10年定為“責(zé)任制漁業(yè)的十年”。此后，又連續(xù)召開了多次國際性漁業(yè)會議，均以“責(zé)任制漁業(yè)”及漁業(yè)的共同管理為出發(fā)點(diǎn)，探討高度洄游魚類及跨界漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理對策。由此可以看出，漁業(yè)共同管理不僅在理論上切實(shí)可行，而且已經(jīng)得到各國的普遍認(rèn)同和實(shí)踐的應(yīng)用，已經(jīng)成為當(dāng)前漁業(yè)管理中最為有效和最為主要的管理方式。據(jù)此，可以在漁業(yè)共同管理的理念之下，建立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理委員會，由南海周邊國家共同參與進(jìn)行管理和運(yùn)行。在委員會的指導(dǎo)下，落實(shí)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的國際公約，協(xié)調(diào)各個國家在南海的漁業(yè)行為，計算和分配捕撈配額，推進(jìn)和實(shí)施共同漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理政策，約束和控制各方的“過度”激勵行為，共同促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。
2.2建立和完善漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理的運(yùn)行機(jī)制建立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理委員會需要相應(yīng)的完備的運(yùn)行機(jī)制，為此，應(yīng)該協(xié)調(diào)各方在南海漁業(yè)資源中的利益，以已有的合作基礎(chǔ)和合作機(jī)制為基礎(chǔ)，建立和完善基于共同漁業(yè)管理的漁業(yè)資源利用的運(yùn)行機(jī)制，包括：（1）建立一整套組織體系，包括漁業(yè)資源合作開發(fā)的決策機(jī)制（國家領(lǐng)導(dǎo)人會議），日常決策機(jī)制（農(nóng)業(yè)/漁業(yè)部長級會議），完整的議事機(jī)制（漁業(yè)高官會議），日常工作機(jī)制（漁業(yè)委員會和工作組），功能性常設(shè)機(jī)構(gòu)，對話機(jī)制（與合作區(qū)外有關(guān)國家和地區(qū)的對話會、論壇和峰會等）等在內(nèi)的機(jī)制，形成完善的管理機(jī)構(gòu)；（2）建立一整套組織運(yùn)行規(guī)范，包括漁業(yè)資源調(diào)查與統(tǒng)計、捕撈限制、漁船與漁具、漁業(yè)貿(mào)易、漁業(yè)增養(yǎng)殖等方面的法律法規(guī)，形成完善的法律機(jī)制體系，建立漁獲量、作業(yè)海域、作業(yè)漁船等資料的互報制度；加強(qiáng)漁業(yè)科技合作和漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的交流。（3）建立一整套的包括漁業(yè)科技的交流與合作、漁業(yè)資源聯(lián)合調(diào)查、漁業(yè)增養(yǎng)殖的協(xié)作，重點(diǎn)在漁業(yè)資源的種群狀況和洄游分布規(guī)律的調(diào)查、資源評估、漁業(yè)生物學(xué)、海洋生態(tài)學(xué)、人為因素和自然因素對魚類的影響等的研究，以及捕撈努力量的標(biāo)準(zhǔn)化方面開展合作。同時，提高漁業(yè)捕撈的后勤協(xié)作能力。
2.3建立相應(yīng)的應(yīng)急處理機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制應(yīng)對日益增多的油氣污染，探討建設(shè)涉南海國家間的應(yīng)急處理機(jī)制和油污損害賠償制度框架，明確各自的責(zé)任與分工，共同應(yīng)對油氣勘探開發(fā)對漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的不利影響。在應(yīng)對非法捕撈行為方面，應(yīng)以南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理委員會的框架為基礎(chǔ)，探討協(xié)調(diào)設(shè)立漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組建漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加強(qiáng)對捕撈及養(yǎng)護(hù)情況的監(jiān)督和管理；同時積極貫徹執(zhí)行《POA-IUU》中的有關(guān)規(guī)定，對越界漁業(yè)和非法漁業(yè)等行為，采取磋商、調(diào)解和仲裁等程序化解，以應(yīng)對南海復(fù)雜的自然環(huán)境和各方之間的矛盾和沖突。
作者：陳明寶單位：暨南大學(xué)