農地承包經營權信托流轉的發展歷程范文

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《西北農林科技大學學報》2015年第十期

農村土地承包經營權流轉是農村的重心。近些年來，中國農村大地上已經創生出轉包、互換、租賃、入股等多種形式的農地承包經營權流轉方式，其中信托流轉方式是新生事物。農地信托是信托方式在農村土地流轉領域的運用，是“以肯定農民集體所有權及土地承包權不變為先決條件，農村土地承包經營權人在信任土地信托機構的基礎上，將其承包地的使用權信托給土地信托公司，而土地收益由受益人享有”[1]的一種土地流轉方式。數年來，從浙江紹興的首例農地信托流轉實踐開始，湖南益陽、福建沙縣、成都等地開始探索適合本地的農地信托流轉模式，直到2013年國內知名信托公司開始進入農地信托流轉市場，真正的農地信托流轉模式才開始出現，農地信托流轉的實踐開始從自發階段發展為較為成熟的市場化階段。

一、農地信托流轉之雛形模式：政府主導型農地信托流轉

(一)農地信托流轉雛形階段的運作方式近年來，多見于報端且為學者們所研究的典型的農地承包經營權信托模式，莫過于浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區的改革。雖然各地所處地理位置不同，經濟條件不一，但在農地承包經營權流轉的改革中選擇引入信托方式，并在實踐中取得一定的實績。如今回顧各地農地承包經營權信托流轉發展，可發現我國農地承包經營權信托流轉經過了以下兩個發展時期：

1.萌芽初期。我國實踐中最早運用信托方式進行農地承包經營權流轉的是浙江紹興。2001年浙江紹興根據信托的理念，首創農地承包經營權信托流轉方式，創造性地建立了縣、鎮、鄉三級土地信托服務機構，為農地流轉提供信息、指導和協調服務，其基本運作方式為：首先由村經濟合作社根據各村具體情況確定有流轉需要的農戶土地，由村經濟合作社與農戶統一簽訂土地使用權租賃合同；然后村經濟合作社作為農地信托委托人將租賃的農地委托給土地信托服務機構，土地信托服務機構根據農地具體情況進行農地整理與整合，并在土地使用權流轉儲備庫登記簿中進行登記。同時土地信托服務機構也接受需地方的委托，為其所需農地進行需求信息登記，并極力促使供地方村經濟合作社與需地方關于農地流轉的協議意向的達成。一旦意向達成，由村經濟合作社與承包大戶簽訂土地使用權承包合同，在農地流轉的期限內，由承包大戶付給村經濟合作社相應的承包款，村經濟合作社在拿到承包款后再根據村集體與農戶簽訂的土地使用權租賃合同中約定付給農戶。紹興農地信托流轉的模式實際上包含以下三層法律關系：土地使用權租賃合同：由村經濟合作社與農戶統一簽訂農地使用權租賃合同；委托服務關系：以土地信托服務機構為核心的雙方的委托合同，即土地信托服務機構分別與村經濟合作社和需地方簽訂的土地流轉服務合同；信托關系：村經濟合作社與承包方簽訂的土地使用權承包或信托管理關系。參與農地流轉的多方主體雖然通過多種法律關系的架構，實現了農地信托流轉的完整和順暢，但是由于這種設計的法律關系的多層級化與復雜化，在實踐中帶來一些問題（將在后文中分析）。

2.成長期。浙江紹興的農地信托流轉模式在多地試行之后，由于暴露出若干問題，農地信托流轉曾一度出現停滯不前的局面。2010年湖南益陽將浙江紹興的農地信托流轉方式進行簡化，基本運作方式是：首先由當地政府出資設立專門的土地信托公司，然后由農戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，將土地承包經營權委托給土地信托公司進行經營管理，土地信托公司將受托管理的農地進行整理開發之后，再轉租給需地方承包大戶[2]。2011年福建沙縣也按照湖南益陽的農地信托流轉模式開展農地信托流轉。湖南益陽的農地信托流轉模式相對浙江紹興模式而言，最大的特點就是法律層級關系更加簡單，僅包含兩層基本法律關系：農戶與土地信托公司形成的信托關系，土地信托公司接受單個農戶的委托，對農戶享有承包經營權的農地進行管理，包括土地整理和開發、土地信息、土地收益的收取與分配等，這是益陽農地信托流轉運作中最重要的一環。土地信托公司與承包大戶的基于土地租賃所形成的農地經營權的租賃關系。

（二）對農地信托流轉雛形模式的評價實踐中部分地區所創造的農地信托流轉模式，對促進農村地區土地流轉市場的發展，土地的規模化經營起到了積極的作用。但在實踐過程中也存在一些制約農地信托流轉發展和推廣的問題。

1．總的來說，農地信托流轉從萌芽階段發展到成長階段，既是實踐推動的結果，也是法律與政策倒逼的結果。以浙江紹興為代表的農地信托流轉模式法律關系過于復雜，法律層次較多，一方面在實踐中要處理好多種法律關系，平衡好多方主體的利益是非常不容易的；另一方面，由村經濟組織統一承租農戶土地之后再由村經濟組織代替農戶與土地信托機構簽訂土地信托合同，這種做法遭到很多置疑，認為“這是一種新型的反租倒包方式”。以往的農地流轉實踐中的反租倒包主要體現為，村集體經濟組織或鄉鎮政府將已經承包到戶的土地通過租賃方式集中到集體，然后再通過土地使用權的流轉承包給農業經營大戶的行為。《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》以及《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》均明確禁止反租倒包，因為通過反租倒包方式，集體經濟組織會以集體名義，以維護集體利益為由，強迫農民流轉土地，可能會出現集體組織或村干部與農戶爭奪利益分享農地地租的差價。浙江紹興模式中村經濟組織承租農戶土地再信托流轉的做法與反租倒包方式非常相似，因此在實踐中遇到一定的阻力，這也為新的農地信托流轉模式的出現埋下伏筆。而湖南益陽的農地信托流轉做法最大的變化，就是直接促成農戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，直接由農戶參與土地信托流轉，減少村集體經濟組織或政府的直接參與，這樣既減化了農地信托流轉中的法律關系，又避免在農地信托流轉中出現與政策法規相違背的反租倒包現象，使得農地信托流轉的更加合法和成熟。

2．以紹興和益陽為典型代表的農地信托流轉的雛形階段，嚴格地來說其只是借助信托的名義進行農地流轉，并不是真正意義上的農地信托機制，其主要理由如下：其一，我國信托法對信托的定義可看出，我國將信托制度定位于“受人之托，代人理財”的財產管理制度，為了保證財產管理制度目的的實現，賦予信托受托人一定的財產控制權是信托的應有之義，即信托受托人應享有對信托財產的占有、支配與經營管理的權利。但是從雛形階段的農地信托流轉的運作來看，農地信托機構作為受托人對作為農地信托的財產——農地承包經營權的標的農地，并沒有實際上的法律支配行為，也沒有進行具體的農地經營管理行為，只是對農地進行簡單的信息登記、匯總與，促使農地流轉方與承租方合同的簽訂。其二，從農地信托機構的角色定位與運作來看，農地信托機構與法律意義上的信托受托人相去甚遠[3]。雛形階段的農地信托機構帶有極強的政府色彩，從農地信托的到農地的供給、農地的整合、農地信托合同的簽訂與履行的整個農地信托流轉環節，時時處處閃現著政府的身影，雖然這種政府直接參與土地信托流轉的方法，可以以政府的公信力使得農地承包戶獲得相對穩定的信托財產—農地來經營，也減少了農戶在交易過程中的風險系數。但是從實際操作來看，政府公權力介入越深，就越容易忽視作為農地信托最終受益者農戶的利益，甚至有些地方會出現農地強制信托流轉等非自愿方式，不僅傷害農戶利益，而且破壞政府形象。并且從各國土地信托發展的實踐來看，具有行政影響力的土地信托機構只是暫時性的過渡形式，還以土地信托機構的非官方、商業性與市場化的本質，才是農地信托發展的大勢所趨。

二、農地信托流轉之成熟模式：市場主導型農地信托流轉

農地信托流轉發展到雛形階段之后由于若干問題存在一直停滯不前，此時的農地信托改革需要鮮活的思路與新鮮的血液注入。黨的十八大以后農地信托流轉的商業市場化運作模式開始初露端倪。自2013年中國中信信托公司與安徽宿州埇橋區人民政府設立了我國首個農地集合信托計劃“中信•農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”之后，各大信托公司紛紛效仿，北京國際信托、百瑞信托、中糧信托等在北京、江蘇、湖北、安徽等地設立農地信托計劃。這種由商業信托公司參與的農地集合信托計劃與以往的農地信托流轉相比具有明顯的創新性與進步意義。現以首個農地集合信托計劃“中信•農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，簡要分析這種模式做法與意義。

（一）“中信•農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”的基本內容該項信托計劃的委托人是安徽省宿州市埇橋區人民政府，受托人為中信信托公司。信托計劃的結構設計是：采用結構化混合型設計，既有財產權（土地承包經營權5400畝），又有資金信托產品。委托人安徽省宿州市埇橋區人民政府將首期涉及流轉土地5,400畝，遠期規劃是25,000畝土地委托給中信信托公司管理經營，期限是12年。具體過程是，先由所要流轉農地的兩村農戶與村委會簽訂農地委托轉包合同，再由村委會與鎮政府簽訂委托管理協議，然后鎮政府與區政府簽訂委托管理協議，最后由區政府與中信信托簽訂信托合同，中信信托作為受托人引進安徽帝元農業投資公司對農地進行具體的開發經營管理，包括土地整理與規劃、招商招租等。整體項目規劃分為三部分，首先是事務管理類“財產權信托”部分，操作模式為農村集體組織或農戶個人將土地承包經營權作為信托財產，委托給中信信托進行管理，存續期內由信托公司向受益人分配信托收益，信托到期后返還土地經營權。其次是資金類信托部分，為解決土地歸集整理與價值開發過程中需要的大量建設資金，中信信托配套了另外的資金信托計劃對接這部分資金需求。再次，“中信模式”的土地流轉信托中，還安排了“第三類資金”信托計劃，滿足上述兩部分業務衍生的信托融資需求。具體而言，即為對接“土地流轉業務部分”的租金支付資金缺口，以及“土地開發業務部分”中可能出現的暫時流動性支付問題。中信1301期信托計劃存在以下五種法律關系：兩村村民與村委會形成的農地委托轉包合同關系；兩個委托管理關系，分別由村委會與鎮政府、鎮政府與區政府簽訂委托管理合同；區政府與中信信托形成的農地信托合同關系；④中信信托與安徽帝元形成的農地委托服務關系；⑤安徽帝元將農地租賃給其他農業大戶與其形成的農地租賃關系。由以上分析可見，中信信托1301期計劃采取了層級更為復雜的法律構造，使得法律關系更為錯綜復雜。其中信托合同關系是該農地信托流轉計劃中的核心部分，多層級的農地委托轉包或管理關系是為了迅速地集合更多的農地參與農地流轉而采取的做法。

（二）對農地信托集合計劃模式的評價以“中信•農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”為代表農地信托與此之前的農地信托流轉模式相比，采取了金融化與商業化方式改造農地信托流轉，采用信托原理重新改造農地信托，引入信托公司對農地進行信托管理，通過信托公司對市場的敏銳性和洞察性，能夠有效地選擇更適合的農業經營者經營農地，為農地信托創造最大的收益。具體而言：

1.引入信托公司商業金融主體對以往的農地信托流轉進行改造，既強化了農地信托流轉的市場化運作，改變了一直以來被詬病的政府主導型農地信托流轉的弊端，而且有利于發揮信托公司的強大的信托管理優勢和資金優勢。以往的由政府主導的農地信托流轉,其在實踐中有時會體現出違背農戶意愿流轉、農地地租過低、農地流轉集合性程度低等弊端而受到人們詬病，甚至使得一段時間農地信托流轉停滯不前。各地政府也非常希望從這種傳統的農地被信托流轉中解脫出來，但是苦于沒有合適的專業化的信托受托人能夠或愿意從事農地信托管理。而引入商業信托公司參與到農地信托流轉，使信托公司能從傳統的資金信托領域跨越到農地信托領域，依靠其強大的信托管理經驗與市場運作方式，將政府從被動的農地信托受托人的角色中解放出來，還原以農地信托的“信托”本色。而且將金融機構信托公司引入到農地信托既可以充分發揮其專業性的財產管理能力，依靠其對農業市場的較強的行業分析與風險防控能力，保證農地經營收益的最大化與農業經營風險最小化，同時信托公司可以利用自身的平臺功能設計出很多融資品種，為后續建設提供多樣的融資渠道。

2.信托公司參與的農地信托流轉使得農地信托開始具備信托的基本特征，農地集合信托計劃有利于對農戶利益的保障。農地集合信托計劃中農戶兼具委托人與受益人雙重身份，其權益可受到較全面的保障，其主要表現為：其一，用于信托的農地的獨立性特征有利于保障農戶利益。信托財產獨立性理念是信托的基本原理之一。其表現為信托一旦有效成立，信托財產就從委托人、受托人和受益人的自有財產中分離出來，而成為一項獨立運作的財產，即“信托一旦設立，信托財產即自行封閉與外界隔絕”[4]。正由于信托財產的獨立性導致了信托的破產隔離功能，信托受托人破產或發生債務危機時，其債權人不能對信托財產主張權利。將其運用到農地集合信托中，可使受托人將自有財產與作為信托財產的農戶享有承包經營權的農地區分開來，即使受托人破產或有無法履行債務的可能，其債權人也不能主張以農戶享有承包經營權的農地及其所生利益來償債，從而保障農戶對農地享有的承包經營權與收益不受損害。正由于農地集合信托具備此特殊功能，學者們認為“信托型土地流轉，不存在農民失地的風險而有著制度上的優勢”[5]。其二，農戶的集合性特點有利于保障農戶利益。農地集合信托的農戶既是委托人又是受益人，能同時享有信托法賦予的委托人權利和受益人權利，如收益分配請求權、信托文件查閱權、受托人解任權和選任權、損害賠償請求權等。除此之外，農戶集合信托由于委托人人數較多，多數的委托人可以匯集群體的力量形成整體的合力以對抗處于優勢地位的農地信托機構，以消彌單個委托人力量弱小無法與信托機構相抗衡的不足。當然農戶集合信托的集合力量的形成是需要借助良好的制度設計來完備的。

3.農地集合信托計劃可以更迅速地發揮農地集合功能，實現農地經營規模化。農地集合信托計劃通常是集合多個農戶的農地，委托給專業的信托公司進行經營管理，并將經營管理農地所得的收益分配給農戶的信托管理計劃。集合多人的農地，可以讓更多的有流轉需求的農戶有機會參與到其獨立無法的領域，并通過專業機構對集合農地的管理和運用，并借助于信托合同和法律制度的規范保障了專業機構可以專心于專業經營管理，發揮其專業優勢從而獲得更好的管理收益。同時由于農地集合信托參與的便利以及眾多農戶的參與使得單一的小規模的農地可以集合成為一個整體的可以規模經營的成片的土地，實現農業規模化經營，以達到規模效益，從而降低風險與投資成本，提高收益。

三、我國農地信托流轉之未來發展趨勢

近年來我國農地信托流轉實現了從“政府主導型”農地信托到“市場主導型”農地信托的演變，從不成熟逐漸走向成熟。回顧數年來我國農地信托流轉改革所走過的路程，總結目前農地信托流轉正經歷的變化，結合國外土地信托發展的經驗，未來我國農地信托流轉將表現出如下發展趨勢：

1.以市場為主導的農地集合信托的發展方向。如上所述，我國農地信托流轉改革在經歷十多年的有益探索后，實現了從“政府主導型”農地信托到“市場主導型”農地信托的轉變，“市場主導型”的由信托公司參與的農地集合信托計劃，不僅將農地信托流轉還原為本應有的商業模式，充分發揮了信托公司的強大的信托管理優勢和資金優勢為農地創造更大的增值能力，并且其迅速地集合大片農地進行農業規模化經營，也為農戶創造了最大信托收益。從目前農地集合信托計劃的發展趨勢來看，在短短的兩年期間內，各大信托公司迅速密集地發行了多種涉及農地承包經營權的信托計劃，這種迅猛發展的勢頭本身也表明，這種農地集合信托流轉不僅得到地方政府的認同，而且得到農地集合信托流轉各方的認可，其為將來農地信托流轉改革尋找到了新的突破口，代表了未來農地信托流轉的大方向。

2.以農地事務管理型信托為主，農地資金信托為輔的農地集合信托發展方向。目前信托公司在開發農地信托計劃時，通常采取兩種信托產品設計，一為“純農地事務管理型”信托，一為“農地事務管理型+農地資金融資型”信托，前者是信托公司單純地只對農地進行信托管理，包括對農地集合、農地的平整與設施完善、農地的租賃以及農地租賃經營的監督。而后者除了主要對農地進行信托管理之外，還需要根據農地實際經營者的需要以及農地信托的各階段不同主體的需要設計出相應的中短期的資金信托，以滿足相關主體的融資需求。從目前農地信托計劃的初始階段來看，多數信托公司采取的是“純農地事務管理型”信托，少數信托公司設計為“農地事務管理型+農地資金融資型”信托。從國外土地信托的發展經驗來看，土地信托均經歷了從“純事務管理型”信托到“事務管理型與資金管理型并重”的信托方式。而我國農地信托設計之初目的在于滿足農地承包經營權流轉的需求，因此“農地事務管理型”信托應該是目前階段農地集合信托計劃的主流方式，隨著農地集合信托的深入發展，相關各方主體有了更大的資金需求以及農地金融配套制度的完善，農地資金信托也將成為農地集合信托的發展方向。

3.農地集合信托的法制化方向。盡管目前信托公司紛紛試水農地集合信托，其也代表了未來農地信托發展方向，但是相關法律政策的供給不足，成為制約農地集合信托發展的主要制度性因素。農戶作為農地集合信托的最終受益人，從目前的集合信托計劃來看卻成為權利最被忽視的主體，也是權利最易被侵犯的主體。首先從農地集合信托計劃的內容制定中幾乎沒有看到農戶的聲音，農戶只能選擇要么加入，要么離開，沒有與信托公司自由協商的權利；其次農地集合信托計劃的實施中，有的情況下農戶并不是作為直接委托人參與信托計劃，比如中信農地流轉1301計劃中村民通過與村委會、鎮政府、區政府的多層委托轉包關系才將農地委托給中信公司，由于農戶不是農地信托合同的直接委托人，因此有聲音認為此種農地委托轉包行為實質上也是反租倒包的做法，有違反國家農地政策之嫌[6]。這個問題急需要國家法律法規政策來明確。再者眾多的農戶不僅對自身權益無法得知，而且由于“搭便車”心理的存在甚至會對自身權益不關心。而信托公司處于整個農地集合信托計劃的核心地位，農地管理權力完全掌握在信托公司手中，如何對信托公司的信托行為進行制約和監督成為農地集合信托成敗的關鍵。雖然有《信托公司管理辦法》對信托公司的信托行為進行約束，但是其中的許多規定僅適用于信托公司的資金信托行為，并不適用于信托公司的土地信托行為。因此隨著農地集合信托不斷的發展和成熟，相應的法律和政策供給應需不斷完善。

作者：葉朋 單位：南京大學 法學院 江蘇科技大學 人文社科學院