政治抗爭視角下的征地實踐范文

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《西北農林科技大學學報》2015年第十期

一、問題的提出

中國從20世紀90年代后期開始，步入了城市化快速發展階段，期間伴隨著大量征拆行為。征拆研究中比較典型的是抗爭政治視角，其將征拆實踐中頻發的諸多問題和沖突置于農民與國家關系的范式中探討，二者呈現出強烈的對立性，主要體現在因土地非農化收益的分配在二者間存在的嚴重不公[1]，導致農民權利或利益受損，引發農民針對政府的抗爭。然而，城郊農民盼征地拆遷[2]的事實越來越為學者發覺。農民尤其是“釘子戶”的抗爭抗拆行為實則是為了獲得更多的額外利益，而非權利或利益受損。征地拆遷在本質上是“對土地增值收益的再分配過程”[3]。因此，征地拆遷中矛盾和糾紛產生的核心是圍繞征拆補償中有關土地增值收益分配過程中的利益博弈問題。該問題在理論上表現為土地增值收益如何分配或土地開發權（土地發展權）歸誰。于此，學界有三種代表性觀點：土地開發權歸農論、土地開發權國有論以及全面開發權論。劉守英可看作土地開發權歸農論的重要代表，主張將土地級差收益留在村莊[4]。與之對應，是土地開發權國有論，認為土地增值收益理應由國家掌握并統一支配，即“漲價歸公”。全面開發權論指出在公平補償失地者的同時，應將土地自然增值的剩余部分用于支援全國其他農村的建設，這在土地增值收益的分配上表述為“私公兼顧論”。更有學者明確提出，當前我國的土地制度設置恰恰保證了“地利共享”原則，可防止土地食利者階層產生，實現土地增值收益在全民的公平分配[8]。國家征地行為是在具體村莊中開展。本研究擬通過對一個村莊征地實踐過程的展現，厘清各方主體之間的權利——利益關聯，以此獲得對征地糾紛產生原因以及所造成后果的客觀理解。本文認為征地糾紛的實質為各方主體對土地增值收益的爭奪，反映的是各方主體因征地而產生的利益及其維護策略之間的競爭或博弈，體現了博弈論的理論本質。2015年3月24——4月12日，筆者著重就鄂中L村的征地問題進行了專項調研。L村為城中村，處于縣城中心地段。L村所在T縣于1996年建制，征地工作于此時陸續開展。到目前為止，L村只涉及農地征收，僅有47戶因城市道路的開通被納入拆遷范圍，還未實施。L村是移民村，從1958年開始遷入，有5個村民小組。因第5組多為分田到戶后遷來，僅戶口在村，無土地，亦無房屋，屬空掛組。因此，L村實為4個小組，有人口2376人，856戶，土地未征收前有1100多畝。至2012年，該村僅剩下300畝因項目未落地，仍由村民耕種的土地。其他被征土地，已為城市商業用地、工業用地以及政府行政辦公大樓所占據。L村已被卷入城市化浪潮中。

二、征地行為的村莊承接與利益密集型村莊的形塑

中國正處于快速發展階段的現實，決定了征地將在相當長的時間內伴隨在我國的城市化進程之中，就我國的征地經驗來看，村級組織是征地的執行主體。

（一）征地行為的村莊承接征地屬國家行為，國家可依據建設與發展的需要，在依法給與土地所有者或使用者補償的前提下，對土地予以征收、收購、征用等。這決定了國家的代表——政府，所擁有征地權的國家權力屬性。近20多年來，我國大規模的征地行為多發生在城郊農村以及占據國家地理或戰略區位優勢的農村，城郊農村是征地集中地。征地與其他需要在農村落實的國家政策一樣，要借由基層政權來完成。于村莊而言，征地在深入村莊的過程中，必然會同村莊社會中的“權力文化網絡”[9]相碰撞，開啟與村民關于土地征收的談判。改革開放以來，“發展”成為政府工作績效評估的關鍵指標。經濟發展任務的設定刺激了地方政府“土地資本化”的沖動，土地是城市建設和發展的基礎要素。要獲得城市土地的實際增量，只能通過土地征收。隨著中央政府對人事管理從“下管二級”向“下管一級”的改革以及崗位目標責任制在行政過程中的推行，壓力型體制由此形成，責任落實到個人[10]。經濟發展壓力，使征地在某時段內上升為地方政府的中心工作，甚至作為一項工作指標而被賦予“一票否決權”。若完成不善，全年工作成績都將功虧一空，職位升遷都會受到威脅。“下管一級”規定表現在縣一級，即各職能部門的負責人和鄉鎮負責人都由縣委任免[10]。縣一級城市發展中的征地任務下移至鄉鎮一級時，基于責任考核和職位升遷的考慮，鄉鎮政府必須竭力執行，甚至要以“中心工作”的態度來對待。征地中，鄉鎮政府與分散的農民直接進行談判將面臨交易成本過高的問題[11]。分散農民的組織代表——村級組織，成為征地任務的承接者，它具備法律和現實的雙重合理性。法律層面，村級組織是村莊社會合法代表，為村民廣泛認同，且為國家政權建設以及政策落實的實際人；現實層面，村級組織是地方自治組織，組織班子內生于村莊社會，對村莊比較熟悉。《土地管理法》規定農戶的征地補償由土地補償費、安置補償費與地上附著物和青苗補償費構成，明確了補償標準的大致范圍，最終由省、自治區、直轄市參照規定并按當地實際情況確定具體標準。征地補償的計算涉及兩個重要變量：一是土地數量，二是需要安置的農業人口數量。村干部，較之于離村莊社會較遠的鄉鎮政府，具備先天優勢，能精確、熟練地掌握情況。而且，村干部幾乎常年都需與村民打交道，熟諳村民的性格特點和心理結構，能更為容易掌控征地中的利益談判過程。村級組織自然成為承接上級政府征地任務的最佳單位。需要提出的是，因城市化需求帶來的征地，必然會給城郊村或城中村注入巨額利益，影響著地方政府及村級組織的行為方式。

（二）利益密集型村莊的形塑因征地帶來的利益主要有兩種類型：一是征地補償利益及其附屬利益；二是城市發展的輻射利益。前者伴隨征地的開展而產生，有較強的行政主導與分配色彩，控制權掌握在縣鄉（鎮）政府及村級組織手中。具體表現為征地補償款以及為擺平征地過程中的矛盾糾紛而動用的利益資源等。后者主要指地方政府通過征地進行招商引資，帶動工商業發展，所創造的眾多就業機會等等，它一般產生在征地完成之后。征地補償利益及其附屬利益的行政主導和分配色彩，意味著村民可借助個人力量資源，通過與利益的掌握者博弈獲得。城市發展的輻射利益，帶有市場競爭性，與征地實踐過程無關。故本文論及的利益類型，僅指伴隨征地實踐過程中的征地補償利益及其附屬利益。顧名思義，征地補償利益及其附屬利益由征地補償利益和附屬利益組成。征地補償利益，特指征地補償款。《土地管理法》對征地補償內容及規則有明確規定，較為固定。L村所在縣的征地補償標準分為1996-1998年和1999-2012年兩個時間段。1996-1998年土地補償費為1.6萬元/畝，青苗費1000元/畝，安置補償費1萬元/畝，總補償費用為2.7萬元/畝。其中1.4萬元用于村級提留，其余補償到農戶。1996-1998年間L村共征地112畝。1999-2012年，土地補償費按當地耕地平均年產值1500元/畝（以種植棉花、油菜等經濟作物為主）的7.5倍計算，安置補償費按9倍計算，青苗補償費統一為1500元/畝，總征地補償費約為3萬元/畝，村級提留1.4萬元，其余補償到農戶。此時間段內，村里共征地698畝。1996年以來，該村征地面積達810畝，平均每戶不足一畝。可見，這部分利益對村民來說微乎其微，且相對固定。然而，關鍵在于，借由地方政府及村級組織面對的征地任務壓力，農戶可以土地為資本，來索取更多附屬利益。因而，征地補償利益主要在于征地中的附屬利益，不在政府文件的規定之內，但一般為基層政府所默認。有時，需要村級組織向縣鄉政府爭取。該利益為村莊體制精英，即村干部掌握。較于縣鄉（鎮）政府在統一黨政系統中行為和目標的一致性，村民自治制度的設置賦予了村級組織更多自主空間，它們很難對其進行政治任務式的控制。行政制度上的斷裂使村莊對基層政府具備較大的反抗空間[12]。鄉鎮政府為了讓征地工作順利執行，除了動用權威力量，還需利用各種非正式的私人關系和利益引誘的方式將村級組織整合到統一的責任義務體系之中。征地過程中，村級組織向上索要資源主要為了爭取村莊失地后的經濟發展空間、吸納可協助其開展征地工作的村莊精英群體、擺平征地過程中的釘子戶或其他矛盾糾紛問題。上級政府指派的征地任務成為村干部向其爭取資源的談判資本。縣鄉（鎮）政府給與或默許的利益資源必須能在村莊社會場域中實現，且能為村級組織支配。L村只涉及征地，且征地款在全縣是統一和確定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空間。縣城房地產市場的勃興給處于縣城中心及交通極為便利的L村帶來了機遇，尤其體現在村莊土地市場價值的顯現。于是，L村征地中可供爭取的附屬利益，即為村莊中的土地。該村村干部變相以征地為交換條件，所獲可供村級組織支配的土地資源有兩類：一類是2005年，經過縣鄉（鎮）政府的允許，將本村的27畝地按照征收、招拍掛程序，留作村級商宅開發用地；一類是2007年，通過與政府協商，以便于之后安排房屋拆遷村民還建的名義，預留了200畝土地作為宅基地。這二者，尤其后者成為被征地農民爭奪的焦點。

三、征地預期、征地利益的博弈與分配

相關媒體的話語以及部分學者的研究中，國家政府和農民分別被呈現為強勢的“惡”者形象和弱勢的“被欺壓者”形象：為獲得低成本的土地以及更多土地財政，國家政府以犧牲農民利益為代價，不惜侵害其土地等財產權利。農民被認定為是排斥和抵觸國家的征地行為的。然而，L村的經驗顯示，村民形成了普遍的征地共識，并對征地以及征地利益存在預期。在意識上，表現為對國家征地行為的接受和認可。

（一）征地預期城市擴張必然會吞噬周邊農村土地，城郊農村（以及城中村）村民的失地具有不可逆轉性和不可選擇性，這已在村民中形成共識。村民征地共識的形成源于以下事實：（1）對城市化必然趨勢的認可；（2）對國家征地權力屬性的認知；（3）對自身擁有有限土地權利的認識。征地共識的存在使征地具備了開展的前提，征地也因此成為可預期的。此外，因征地一夜暴富的新聞充斥于電視、新聞等媒體之中，使村民認為征地利益也是可預期的。征地預期說明，村民不僅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，極度渴望被征地。因此，征地行為的開展，不是圍繞“農民愿不愿意被征地”，而是圍繞“農民如何在征地中獲取更多的利益”，可歸結為：征地在村莊社會中的實踐過程，乃是圍繞征地利益的博弈和爭奪過程，特別是對征地附屬利益的爭奪過程。L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，現多居住于村中3、4組，屬水庫移民；第二次在1970年，主要是臨近公社的部分社員響應地方政府號召，充實L村人口，提高耕地利用率，現集中在村莊1組；第三次約在1976年，因村莊范圍的擴大，臨近公社的其他社員也遷移過來，居于村莊2組。第四次在1986年，這源于該村所在鎮的建制給其帶來的地理區位優勢，已遷移過來的村民將親朋好友連帶帶來，方便他們就業和子女上學。這部分人為第五組，屬空掛組。L村實際村民主要是1-4組，帶有鮮明的組合性特征，村民間呈現為“弱關聯”的社會關系形態，既缺乏血緣紐帶的鏈接，也缺乏地緣歷史的發育。所以，以獨立家庭為單位的個體資源擁有量的大小決定了其利益博弈能力的大小，比如村莊體制精英、經濟精英以及極少數“釘子戶”，是利益博弈能力較強者的代表。于是，在村民存在征地及征地利益預期的情況下，征地的村莊實踐使村莊演變為利益爭奪的場域，村內各主體不同程度地參與到征地利益的博弈與分配之中。

（二）征地利益的博弈與分配L村對征地利益爭奪的焦點集中在村莊土地上，有兩類：一類是2005年27畝留作村級商宅開發用地；一類是2007年預留作為安置被拆遷農戶的200畝土地。上述土地都在被征土地的范圍之外。村內土地（主要是宅基地）市場貨幣價值的顯現，源于上述27畝國有土地的商業開發，村集體采取面向社會出售土地的方式彌補自主開發資金的缺乏。2005年，縣城正處于建設起步階段，這27畝土地雖位于汽車站附近，但仍不為本村村民所看好。當時在任書記組織村組干部四處對外推銷土地，最終多數為外村做生意人士和縣鄉（鎮）干部所購買，本村購買者不足10戶。約在房子建成后的兩三年中，縣城房地產出現了熱潮。這部分土地購買者建房后，有的通過轉手直接凈賺幾十萬元，有的通過開酒店、旅館營利。村內土地價值的貨幣化瞬間為村民發覺，撬動著村莊的利益博弈秩序。土地利益的顯現，首先引起的是村內強勢群體的爭奪，目標鎖定在預留的200畝用于還建的土地上。村內強勢群體以“不退地”為資本，拒絕領取征地補償款為要挾手段，綜合運用經濟資源、社會關系以及生存話語等方式，同村集體談判。最初，迫于征地壓力，村級組織采取妥協，滿足了他們的要求。較強的經濟實力、較廣的社會關系以及較能耍狠、耍賴使他們具備較于普通村民更強的利益博弈能力，而成為利益既得群體。其中，最為村民所詬病的是他們口中的釘子戶，村中主要有兩個典型。案例1，JM，75歲，老上訪戶，有1個兒子、3個女兒。1983年，分到13畝地。2007年，其中9畝土地在被征范圍中。因目睹村莊土地價值的攀升，他向村級組織提出的退地條件除補償款外，還要四處宅基地。經多次協商，村里執拗不過，給他劃了四處宅基地。因有一處宅基地不在理想地段，他便翻臉堅決不退地。為使征地工作開展下去，盡快使縣里項目落地，村里另換了一塊位置較好的地塊給他。2008年，建了一棟7層的房子，第一層由兒子開門面，其余用來出租。還有兩處房屋在建，剩下一處已經出售。據村民說，他前前后后共要到的宅基地有7處之多。JM還因其他事情與村里和縣里發生牽扯。2009年，JM的一塊1.35畝地被征走，用于建設縣的行政服務中心。不知什么原因，20世紀90年代末，這1.35畝地被村里給到另一農戶耕種。由此引發了土地權屬糾紛，補償款一直放在村集體，未能發放。行政服務中心建成后，JM總去鬧事，有一次還將行政服務中心大門鎖上，影響了正常工作。派出所將他帶走，到了派出所后，他鬧得更加厲害，說行政服務中心占地沒有經過他的同意是違法的。他上了年紀，又患上了腦梗塞，派出所沒辦法，怕出問題擔負不起責任，就將他放了。之后，JM又去縣里其他部門上訪，縣里迫不得已決定讓城投公司出面給與他補償辦法，最后是給JM夫婦每年5000元的補貼，至今已拿了4年。吃到了這個甜頭，他又開始另找事由不斷向村里、縣里索要好處。案例2，SF，40多歲，是個混混，坐過牢。坐牢回來后，承包了幾十畝魚塘，從未向村里交過承包費，村里一直拿他沒辦法。后來，承包的魚塘要被征走，他借此機會向村里索要了3處宅基地。有時，他會用暴力來恐嚇、威脅村民，村里人對他都是敢怒不敢言。以上是村中表現較為極端的兩個案例，展現了村中強勢群體與村級組織之間在征地過程中就宅基地利益的博弈過程。土地是他們與村級組織進行利益博弈的主要資本，輔以個人力量和特質，他們一躍成為征地附屬利益的最多獲得者。當然，其他與村干部有關系以及有經濟實力的村民，同樣獲得了宅基地的分配利益。所有這些利益的爭奪，都是以征地為基礎背景。占有即將被征或正在被征的土地，在這場利益的博弈中具有至關重要的地位，如1位分到2處宅基地的村民所說，“我要是沒有這個土地，就要不到屋基”。

四、征地利益博弈的后果：村莊社會失序

社會失序是一種“社會秩序出現一定程度或一定范圍的紊亂”[13]狀態。社會失序大多發生在社會的轉型期，舊規則被打破，新規則未能建立。缺乏統一規則的引導，人們通常會感到無所適從，并衍生出多樣化的行為，影響社會穩定。L村恰好處于因城市化浪潮中的征地所帶來的轉型階段。征地攪動了原本平靜的局面，給村莊社會秩序帶來深刻的影響，沖擊著村民思想和價值觀念。L村短暫的移民特征，使其并未發育出強固、統一的規范價值體系。面對巨額利益的流入，村民很難抵御牟利行為，上演著一幅以個體家庭為單位的同村級組織的利益博弈畫面，村莊社會逐步走向失序。具體而言，該村的社會失序主要體現在三方面：（1）村莊公共資源，主要是宅基地分配的失序；（2）村莊社會關系的高度緊張；（3）村莊歷史遺留問題的激活。村莊社會失序構成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村莊社會后果，侵蝕著村級組織的合法性及基層政府的治理能力。下文將分別予以呈現。

（一）村莊宅基地資源分配的失序從制度規定和現實利用層面來看，宅基地是保障農民生產生活需要的一種社會保障福利[14]。按照2004年出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期間無異議的，報經鄉（鎮）審核后，報縣（市）審批。因而，宅基地是一種公共資源，嚴格按照法“一戶一基”的原則分配，村民享有平等取得權，遵循統一的公共化分配規則。國家對農村宅基地不能買賣的規定，集中體現了其福利性特征。生活中，村民亦只關注宅基地的實用價值，非所謂的“財產性價值”。這對一般農村地區的村民而言，更是如此。L村，征地中進行分配的宅基地性質在實然層面發生了變化，從公共福利資源轉變為可到市場變現的財產性資源，成為村民爭奪的利益對象。基層政府及村級組織迫于征地壓力，面對村民特別是少數釘子戶“不退地”的要挾，采取妥協，造成了原本用來村民拆遷安置的宅基地成為擺平釘子戶的手段，呈現出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兌換的貨幣。這從不同側面反映了村莊宅基地資源性質的異化。然而，村莊宅基地不能買賣的法律限制決定了村民買賣宅基地行為，處于違法空間之內。強大的征地任務壓力使這部分宅基地位于縣鄉（鎮）土地執法的真空地帶，并成為村莊共識。從宅基地分配規則來看，公共化分配規則為私人化分配規則替代。從村民角度來看，通常是擁有即將或正在被征的土地、具有較強的經濟實力、較廣泛的社會關系以及能耍狠、耍賴的村民更易獲得宅基地資源。普通村民，因缺乏利益博弈資源和能力，而成為利益相對受損者。從村級組織角度來看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上報審批。宅基地的劃批以不透明的方式展開，引發了村民的不公平感和被剝奪感。當此類感覺積蓄到一定程度，村級組織沒有及時采取措施化解時，就會演變為村民對村級組織的集體不滿。現今L村出現了“全民要基”的情況，不滿情緒達到頂峰。在有限的宅基地資源面前，村級組織已陷入“如何進行進一步宅基地分配”的困局之中，幾乎不存在可以平衡村民利益的統一性分配方案。村莊宅基地分配失序的局面就此形成。

（二）村莊社會關系的緊張面對征地利益，必然會引發村民的爭奪。利益爭奪的過程中，村民間爭奪能力的差異，帶來征地利益的分配不均。在我國農民向來存在“不患寡而患不均”的心態下，自然會造成村民相互間的不滿，也包括對村級組織的不滿。在村莊熟人社會場域中，村民相互處于可視狀態之下，任何村民都能構成其他村民的比較對象。在非依靠個人勞動和努力就能獲得大量利益的情況下，“不勞而獲”的利益較多者便成為“不勞而獲”的利益較少者的比較對象。依次類推，最后形成不論是獲得利益者，還是未獲得利益者；不論是獲得利益較多者，還是獲得利益較少者，都無法滿意的格局。村民與村民之間充滿揣測、懷疑和怨憤，村莊社會關系高度緊張。比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至縣鄉（鎮）干部的眼中都是該村征地中最大利益獲得者。然而，通過對他的訪談，了解到，其實他對他當前所獲得的利益量仍不滿足，他說“要和村里的干部比”，認為村干部在村里撈了更多好處，這是他的“那點”好處所不能比的。因此，他會找各種理由去找村干部的麻煩。而得到了一處或兩處宅基地的村民，也深深感到不公，覺得為何像JM這樣的人能獲得那么多宅基地，賺那么多錢。JM構成了這部分既得利益群體的比照對象。一處宅基地都未獲得的村民，就以其鄰居或兄弟等為參照，“憑什么他們有，我沒有，還不是一樣有地”的疑問浮現在他們的內心里。以上組成了村民相互比較的三個層級。之所以村莊內出現普遍性的社會關系緊張，究其根源在于征地附屬利益在村民間調配的高度不均，積聚了強烈的怨恨情緒。與此同時，村民私下又會積極采取各種方式向村級組織爭取，甚至不會向自己的親戚朋友透露，相互之間缺乏一種最基本的信任關系。

（三）村莊歷史遺留問題的激活一旦新的力量參與到村莊社會，原本塵封已久的遺留問題都會借此機會得到復活，以此表達自身利益和權利訴求。遺留問題的類型可分為兩種：一種是一直都是作為問題存在，只是被平穩的村莊日常生活所掩蓋了，成為一種殘存的記憶留存在村民的腦海里。只要有合適的時機，它就會被表達出來；一種是原本并不構成問題，只是中途因某個事件的出現，使得該問題所蘊含的利益凸顯出來了，由此而成為問題。這兩類問題，可因同一事件的出現，同時被表現出來，即遺留問題被激活。在L村中，無疑征地是該村遺留問題得以激活的導火索。總體而言，該村共有兩處遺留問題的引子。第一處是分田到戶之前，該村共有13人被調入了所在公社一個農場的機務隊，后因體制改革，機務隊被取消，他們重新回村。但此時，村里分田到戶的工作已經完畢，之后一直沒有再調過土地。于是，這13人于2008年在該村正處于征地大浪潮以及村莊利益博弈較為激烈的時期，向村里提出要求，希望能給與他們相應的補貼和保障。第二處是稅費時期，因稅費負擔嚴重，部分有地村民將土地分與其他村民耕種。土地征收的到來，一下子使土地的價值顯現化，關鍵還可作為向村級組織進行利益談判的重要資本。特別是近幾年，因土地權屬而產生的糾紛多了起來。這些都是村莊內部的歷史遺留問題通過征地事件得以激活的集中表現。

五、總結

城市化以空間擴展為載體，以土地為依托，表現為國家為獲得城市發展所需土地向農村征地的過程。要理解目前我國征地中的矛盾和糾紛，實現對其產生原因及征地村莊實踐后果的客觀認識，就需將國家的征地行為置于村莊之中，細致展現征地實踐過程，厘清各方主體間的權利——利益關聯。本文基于對鄂中L村征地實踐過程的考察發現，村級組織作為國家征地行為的最佳承接者，實現了征地理解視域的村莊轉移。征地，通過各種方式形塑了村莊的利益密集型特征。

在村民普遍對征地及征地利益存在預期的前提下，征地糾紛的實質是各方主體對土地增值收益的爭奪，反映的是對征地利益的博弈。村民間利益博弈能力的差異，使征地利益往往向村中強勢群體或釘子戶傾斜，造成村莊利益分配秩序的失衡，帶來一系列村莊社會后果。主要有：村莊公共資源分配失序；村莊社會關系緊張；村莊歷史遺留問題被激活。因征地利益的博弈所造成的村莊社會失序，侵蝕著村級組織的合法性以及基層政府的治理能力。因此，在征地補償不斷提高且程序不斷規范的情況下，征地糾紛主要是村莊內部各主體針對征地利益博弈的結果，與既有抗爭政治視角中農民的利益或權利受損無關。從20多年來發展經驗來看，我國的征地制度基本滿足了城市化過程中對土地資源的需求，且基本上保持了社會的穩定局面。中國征地制度，包括其中所隱含的土地發展權為國家所有的規定，具有現實合理性。

作者：杜姣 單位：華中科技大學 公共管理學院