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《當代文壇雜志》2015年第四期

近年來，我國旅游產品日益豐富，旅游市場不斷壯大，綜合拉動作用愈加突出。2014年我國國內旅游人數達到36.1億人次，比上年增長10.7%；國內旅游業收入為3.0312萬億元，比上年增長15.4%[1]。在春節、“十一”兩個黃金周中，2013年全國旅游收入比2012年增長約10%[2]。隨著國民經濟的持續發展和人民生活水平的全面提高，人民群眾對于旅游、休閑的需求還將不斷擴大；高速交通網絡的逐步建成以及全國高速公路小客車節假日免費通行政策的實施，使得自駕車成為重要的旅游出行手段；隨著人們旅游觀念的轉變，現有的“快餐式”、“節假日”旅游形式將被“深入式、體驗式”所替代，自駕車游、自行車游、徒步游覽已成為潮流。上述新的旅游出行方式，對傳統公路提出了挑戰，要求建設滿足國內外游客綜合需求的公路網絡，尤其是旅游公路網絡。2014年8月，國務院頒布的《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）針對社會新形勢對旅游業及與旅游業相關的各個行業提出進一步要求，其中特別對旅游交通相關的基礎設施提出了具體要求和重點任務。這說明旅游交通建設的重要性已上升至國家層面，將成為未來交通建設的重點之一。從國內外旅游公路發展的歷程來看，其建設的中心理念從注重通行、美學等的道路景觀逐漸轉向對區域性旅游公路的規劃與設計，在公路中強化和突出地域景觀特征和旅游功能。隨著汽車的興起，歐美國家居民對戶外游憩的興趣增加，建立起一套完善的旅游公路理論體系，甚至出臺相關法案，如美國使旅游公路規劃與設計進入了從國家到地方有序管理、規范化發展的時代，為我國旅游公路發展提供了很好的借鑒。本文根據美國旅游公路發展實際，按照操作實施主體的區別，將其發展歷程劃分成3個階段，并分析了美國旅游公路行業成熟之后產生的多種成效，作為我國旅游公路發展的借鑒。同時結合我國的基本情況，與美國發展的各個階段比較，認為我國基本處于發展中期，需從國家層面開始探討旅游公路相關政策規范的建立。

1“旅游公路”解讀

自20世紀90年代起，旅游公路在我國引發了交通與旅游等多角度的研究與討論，也陸續進行了多種相關建設實踐。目前旅游公路已不僅是一類單純的公路交通線路，而被賦予了更廣泛的期待：即通過旅游公路在沿線一定范圍內的延展，起到縱向上主動引導產業流向，橫向上帶動產業進步的作用。特別是在旅游資源稟賦相對較好但受基礎設施條件嚴重制約的區域，準確定位的旅游公路建設得到積極推動與支持。根據對國外旅游公路情況的認知以及我國實際發展需求，定義旅游公路是具有滿足旅游交通和旅游體驗雙重功能的廊道。從其自身構成來講，旅游公路是一個由公路主體、慢行系統、服務設施、景觀文化、解說系統有機結合的系統。

系統不以場地為局限，而以線路為骨架，將周邊可實現功能、滿足需求的空間均納入于系統內部，故旅游公路系統附著于沒有清晰界限的廊道之上，根據對其功能實現程度的要求來大致確定所屬范圍；其形象上呈樹狀結構，即包含主線、支線及合理分布其間的服務設施節點。公路旅游這種以人的交通行為為載體的旅游方式，包含有公共營運、自駕、騎行、徒步等多種方式，一個完善的旅游公路系統需根據需求研究，為上述方式創造有利條件，滿足旅游過程中的生理、安全等低等級需求，如公路主體、慢行系統（自行車道與步道）以及服務設施中的部分補給功能是公路旅游行為中的必需物質構成；而服務設施（服務場所與服務內容）中提供的更加便捷舒適的服務內容、景觀文化（視覺景觀與體驗景觀）層面的創造、恰當及時的解說系統（指示、提示、解說設施）則盡可能貼近情感、尊重、自我實現等高等級需求。從其發揮的作用來講，旅游公路是一類提供服務設施、促進產業誕生、打造旅游精品、具備宣傳效應的公路旅游產品。旅游公路通過連接交通干線到旅游景區或景點、景區與景區間，引導游客便捷地到達旅游目的地，成為連接各個重要或潛在景區景點的紐帶；同時作為具有地域特色的高品質公路旅游產品，公路及其所經過的廊道在視覺、歷史、娛樂、文化、自然等方面具有特殊價值。由于旅游公路自身及其廊道具有代表性、唯一性、不可替代性和典型性特征等，具備打造成為“線形公園”和特色旅游產品的特質，對于旅游來說，是一種最為經濟、直觀、深刻的體驗方式，也是對點狀、面狀旅游開發模式的補充和完善[3]。

2美國旅游公路發展及成效

2.1美國旅游公路發展歷程以公園道為代表的綠帶式景觀公路從18世紀開始在美國出現。它們把綠色引入城市，是具有游憩、生態、美學等多種意義的綠道，也是旅游公路的雛形。美國旅游公路的發展具有明顯的時代特征，主要分為以下3個階段。

2.1.120世紀60年代之前的旅游公路自由發展階段二戰結束之后，美國經濟增長迎來“黃金時代”。從1955—1968年，美國的國民生產總值以每年4％的速度增長[4]。州際間的高速公路及配套的二級公路系統發展迅猛，使到達美國48個州及夏威夷地區的任何一個鄉村地區變得非常容易。到1971年，美國擁有汽車1.11億輛，83％的家庭至少擁有一輛汽車，其中最具特色的汽車是家庭式旅行車（Sta?tionWagon）[5]。社會經濟的發展及穩定，帶動居民生活水平的提高；汽車業、公路交通業的完善，和美國人對于自由、休閑和娛樂的精神需求自然形成了公路駕車旅游的熱潮。于是，如弗吉尼亞州的弗農山紀念路、沿密西西比河的大河路、華盛頓紀念旅游公路、藍嶺旅游公路等一系列以旅游為導向的公路陸續興建起來，成為這種類型公路的奠基者[5]。由此可見，在一定程度上，旅游公路是社會經濟、汽車及交通業發展到一定階段的必然產物，恰當地滿足了居民對于休閑娛樂等精神生活層面的需求，也是地方政府用以帶動區域經濟發展的有效手段和主動作為。

2.1.220世紀60年代至80年代旅游公路政策形成階段1966年美國商務部（當時公共道路管理局隸屬該部）撰寫了第一份旅游公路和公園道發展建議報告，對相關建設進行了調查總結，并提出制定國家風景道計劃的建議。這標志著旅游公路建設正式成為國家關注的重點領域之一。1973年，在美國國會要求下，聯邦公路管理局完成《國家旅游公路系統可行性評估》報告；1990年完成《國家旅游公路研究分析總結》；1991年完成《國家旅游公路研究報告》并于同年依托該報告制定了“冰茶法案”（IntermodalSurfaceTransportationEfficiencyActof1991）下的“國家旅游公路計劃”。1995年聯邦公路局正式頒布了該法案，正式在國家層面立法。此后，逐步形成了旅游公路體系建設的戰略思路，包括：廊道保護手段、景觀優化方法、補充沿線設施等，形成了綜合全面的建設體系[6]。在客觀條件具備的前提下，作為正式法案的“國家旅游公路計劃”，歷經30年的研究與推動。在此期間，國家聯邦公路管理局起主導作用，美國國會起決策作用，戶外行動協會等研究機構起智囊作用，分工協作，目標一致，共同完成了計劃的制定與政策的推行。

2.1.320世紀90年代以后的旅游公路立法推廣階段美國于1995年正式出臺的“國家旅游公路計劃”（NationalScenicBywayProgram）中明確了一套完整的旅游公路評估體系。為了幫助指導申報和評估，聯邦公路行政處以及各州旅游公路計劃管理部門或委員會陸續了指導材料，例如《申報指南》等。材料明確了美國旅游公路至上而下的3類級別：泛美旅游公路和國家旅游公路、州和聯邦機構旅游公路、地方旅游公路。各類法案及規范還對每級別旅游公路的評估從技術指標和管理體系方面都進行了嚴格規定。根據該計劃的規定和標準，分別于1996年、1998年、2000年、2002年等評選出目前共150條泛美旅游公路和國家旅游公路[5]，結合后續“州旅游公路計劃”，符合標準的旅游公路目前已遍布美國各州縣和鄉村。美國旅游公路現已成為美國交通運輸體系中的重要組成環節之一，也與國家公園體系共同形成美國旅游體系中的核心“點線面”組合，不僅獨立成景，也是通往和游覽國家公園的主要方式。美國旅游公路分布見圖1。

2.2美國旅游公路發展成效

2.2.1產生交通行業新發展點，實踐交通建設可持續理念自美國州際公路網絡建成以來，其公路建設重點轉為改擴建項目。旅游公路以其交通、游憩、教育和遺產保護等多功能綜合的特征以及符合時展的創新理念成為該階段的建設主流，帶動各地區的積極性和創新能力的提高。美國旅游公路與國家公園密不可分，接近或穿越國家公園的線路往往是品質最高但生態環境脆弱的路段；且對于旅游公路的評選與道路技術等級無關，既包括高技術等級路段也包括低等級路段。由此，美國許多交通綠色可持續建設理念都在此類路段上踐行和完善，不僅盡可能避免其對環境的負影響，還保證技術等級層面的安全水平，為使用者提供舒適的體驗，形成了大量以實踐為基礎的綠色和可持續建設技術及方法，對全國交通建設乃至世界交通建設都提供了經驗借鑒。

2.2.2誕生旅游知名品牌，具備世界水平旅游吸引力早在20世紀上半葉，公路旅游就已成為美國人主要的旅游方式之一，并一直保持到今天；美國旅游公路也成為吸引世界旅游者前往的閃光點。如美國“母親之路”——66號公路、“全美最孤獨的公路”——50號公路、“美國最美麗的公路”——1號公路、“美洲的至愛大道”——藍嶺公路、佛羅里達A1A公路等都成為旅游者到該地必去的旅游目的地。其中66號公路斜貫美國西南東北，多個路段加入國家旅游公路計劃。以這條路為背景的電影、文學作品層出不窮；具有創意行銷手法的商業從其中獲得了無限商機也帶來了更多人氣。66號公路在我國也廣為人知，百度搜索相關結果達2920000條之多。

2.2.3復興沿線經濟活力，形成遍布全國的經濟增長點經過“國家旅游公路體系”評選，各具特色的旅游公路分布于美國各個地區，成為地方上開展旅游宣傳的重點之一。某些經濟衰退的地區受旅游公路的帶動而重新發展起來。以66號公路為例，它曾是通往美國西部的主要通道，但因不再能勝任日益繁忙的州際交通而于1985年被州際高速取代。原有的興盛繁榮迅速衰退，交通流量驟減，曾名盛一時的商家逐一關閉，沿途市鎮甚至被廢棄。自“國家旅游公路體系”開展立法進程，66號公路以象征美國精神的旅游公路面貌被重新納入地圖?！?6號歷史公路聯盟”（NationalHistoricRoute66Federation）成立，發動了認養公路的活動，地方政府修繕路面和服務設施、開展文化活動、制作旅游產品、采取媒體宣傳手段，來保護沿線自然景觀資源，留存、延續并宣傳原有的歷史文化價值?，F在66號公路已經成為美國精神的代表，吸引越來越多來“朝圣”的旅客“回顧過往、體驗西部風情”。沿途城鎮又重新以旅游景點的身份興盛起來，擁有固定流量的游客，并保持一定的經濟增長，蕭條景象一去不返[7]。美國66號公路景觀見圖2。

3我國旅游公路基本情況

3.1各地旅游公路發展情況目前旅游業已經成為促進我國地方經濟結構調整、區域開發、社會穩定的重要因子，并成為增進地方經濟發展和創造就業崗位的最活躍力量。交通是旅游的重要組成部分，是旅游活動中的主要時間消耗、費用消耗以及效果因素。公路交通具有靈活、快速、方便、直達的優越性，隨著自駕游等形式的旅游人數不斷增加，公路交通的運輸需求也在不斷增加，對公路交通和旅游業的發展提出了更高的要求，旅游公路的重要作用和地位日益凸顯，并且受到越來越多的重視。目前包含京津冀、長三角地區的20余個省市均已投入開展與旅游公路、旅游交通相關的建設，并出臺指導意見或文件，編制旅游公路規劃及相關規范等。

3.2我國旅游公路發展建設遇到的問題我國旅游公路的興起是在公路交通大發展之后伴隨國內旅游業興旺發展而開始的，尤其最近10年來是國內旅游公路的“爆炸式”發展時期，旅游公路已成為當前的公路研究和建設熱點，以及地方基礎設施建設最為活躍的市場，各種各樣的旅游公路不斷被規劃、實施。伴隨著建設數量和規模的增長，也涌現出越來越多的問題。

3.2.1現有公路狀況無法滿足日益增長的旅游需求（1）現有公路服務與旅游需求不吻合我國目前一般公路交通建設的主要目標是保障相應地點的通達性，行業內對于公路自身的服務性特征關注較少，導致公路服務設施特別是低等級公路服務設施不完備，服務功能不健全。而在長途、自駕旅行中，休憩、如廁、飲食、臨時觀景等是基本需求。以今年“十一”黃金周新疆地區為例，通往伊犁、奎屯等多地的高速公路服務區人車混行，信息不暢，旅游者無處休憩；通往景區的主要國省道難以尋覓休憩如廁之處。現有政策及趨勢表明，未來公路交通的發展重點包括旅游服務功能，是目前公路亟待發展、也可及時發展的任務之一。（2）公路旅游交通安全問題突出，缺少建設保障近年來，如西藏318國道“8?9”特大交通事故一類的旅游大巴公路交通事故頻發。發生事故的此類公路往往通往景區，景色優美、引人入勝，但所處地形復雜、地質不良；旅游大巴等載乘人員眾多，一旦發生事故，容易造成重大人員傷亡和損失；此外，目前日益增長的騎行者也對公路建設提出了精細化劃分的安全要求。由此，公路設計、交通安全設施設置對于山地、高海拔等特殊地區的旅游交通安全十分重要，而目前一般性安全考慮不足以與相應安全后果相匹配，應進一步強化對此類地區公路旅游交通安全的重視程度，并反映在公路設計和建設中。（3）重點區域旅游交通容量不足，公路密度不夠我國優質景區眾多，但在人口基數巨大的條件下，造成集中出行時間中通往景區的車輛涌入量劇增。2014年“十一”期間1天內進入喀納斯的游客超過景區容量的3倍之多，在唯一“可行之路”的G232國道上的車輛排隊長達10km。同樣的情況也出現在九寨溝、華山等等眾多著名景區。在通向景區的公路修建中，往往出現斷頭路或“唯一”路，是造成后期交通擁堵或不暢的根本原因。通過先期合理規劃，布局旅游公路環線，通過農村公路改造適度增加旅游公路密度，是從根本上解決后期可能產生的堵塞、停車場不足等問題的有效途徑。

3.2.2管理機制不明確，缺少統籌規劃與資金保障現階段，對我國旅游公路發展的認識雖然在逐步提升，相關理念方面有所更新，但由于缺乏國家層面的旅游公路建設政策和規劃，而缺少普適性和統一的理論體系和認定機制，各地區負責建設的部門級別不一，資源及力量投入不均衡，導致項目建設水平參差不齊，無法最大限度地發揮旅游公路建設資金能夠達到的效果，也阻礙了旅游公路功能的全面發揮。同時，此類項目多屬于低等級公路建設項目，資金來源少，用以進行旅游服務、生態環保等的資金缺乏，無法提升道路品質，達不到旅游公路國際標準的要求。以上問題導致我國旅游公路發展阻礙重重，制約著這個新興行業在旅游業、地區經濟等方面發揮其更為積極的作用。

3.3我國旅游公路與美國旅游公路發展階段的比較

3.3.1發展時機類似根據中國社會科學院主持完成的《中國汽車社會發展報告（2012—2013）》以及國際通行標準，我國已整體步入“汽車社會”[8]。從表1可知，由于我國人口基數極大，總體人均經濟水平以及汽車保有量尚與美國60年代有一定差距。但由于我國東西部經濟水平及人口分布差異較大，東中部諸多城市已具備甚至超過美國60年代的經濟水平，大量資源及需求集中在此類地區。目前全國有31個城市的汽車數量超過100萬輛，其中北京等8個城市汽車數量超過200萬輛。我國高速公路及公路總里程也遠超美國當年，為駕車出行提供了足夠的基礎條件。2013年5月由國家旅游局組織召開的2013全國自駕車旅游發展峰會了《中國自駕游發展報告》，數據表明2008年后，自駕車旅游開始呈爆發式增長，據估算，自駕游和自由行游客從數量上已超越組團游人數，并領跑旅游市場。截止2012年底持有汽車駕照的人員首次突破2億人，龐大的汽車保有量和龐大的持駕照群體，將成為中國自駕游的主要生力軍[9]。從美國汽車發展歷史中可以看出，“汽車社會”里人們對于出行以及通過出行滿足精神需求的期望“勢不可當”。由此可見，同美國一樣，我國國民經濟以及汽車業的發展為旅游公路的快速發展奠定了必要的物質基礎；同時，我國高速公路又與美國州際公路等基礎設施建設一樣，其快速增長為出行和自駕游提供了必要的基礎設施、通達條件和接待能力，成為交通業與旅游業之間相互促進的主要表現形式。

3.3.2發展環境類似早在美國的“國家旅游公路計劃”提出以前，即20世紀10—30年代，以美國州政府和地方政府為主導的團隊即在各地興建旅游公路，如紐約州西徹斯特公園路、德克薩斯上港卡多公路、弗吉尼亞州弗農紀念公路等，其建設理念成為后續旅游公路建設指南的主導思想和核心基礎[10]。這些旅游公路與美國國家公園系統共同構成了旅游者自駕出行必要的空間系統。我國以市縣為代表的地方政府十分支持旅游公路的建設，多地開展的建設雖然理念與水平參差不齊，但都具有創新精神和服務意識；通過對示范項目建設理念和做法的總結，以及對國外成型技術的借鑒，為實現具有我國特色的旅游公路標準化、規范化建設奠定了基礎。這也與美國當年的社會背景十分相似。

3.3.3建設價值類似我國與美國均屬于地理范圍跨度較大、景觀類型豐富的國家。干線交通網絡的建成，如我國的國家高速公路網絡以及美國的州際高速，主要是為了解決地區之間快速通達的問題，根據表1數據，我國已經建成相當規模的快速交通網絡。在滿足經濟需求的前提下，未來公路交通將更強調為使用者需求服務的服務性，并還將拓展多種服務功能。在美國這種成熟的汽車社會背景下，除快速通達的干線公路之外，聯通干線（包括城市等交通樞紐）至景區，景區之間，景區內部的公路是拓展服務功能的主要領域，此類公路的使用者以旅游為主，通行為輔，對公路服務的需求與旅游需求結合緊密。公路成為交通、游憩、教育和遺產保護等多功能完美融合的產物，為使用者提供教育、生態、文化和游憩等多方面體驗；促進地方政府與公眾對景觀公路建設的重視，促進各利益主體、地區之間的溝通、協調和合作，通過地區參與和管理促進社會經濟的持續繁榮。我國公路建設正面臨上述發展的需求及可能。

4美國旅游公路發展對我國的啟示

4.1我國旅游公路政策推行建議（1）時段性：通過與美國成熟旅游公路體系及其發展歷史的比較，我國旅游公路現有發展水平處于自由發展至亟需通過政策約束和引導的初級階段。在旅游公路相關的政策制定中應強調按時段發展，按社會進程發展，不鼓勵與周邊社會發展條件不相匹配的超前完成，造成資源浪費。（2）階段性：確定旅游公路體系建設的基本框架與步驟。由粗及細，由簡及繁，循序漸進地支持地方政府搭建旅游公路管理機制，建立評估機制，最終形成完善的國家旅游公路體系。（3）地區性：根據我國區域社會經濟發展差異，強調對京津冀地區、長三角地區等發達區域，以及邊疆地區、貧困地區、生態保護區等區域實行差別化指導，有針對性地鼓勵前者、扶持后者。（4）層次性：應首先建立國家層面的旅游公路管理機制框架，并在此基礎上為各省行政區域、地方市縣提供模板，逐級推動管理體制建立。

4.2我國旅游公路體系建立的具體建議

4.2.1建立旅游公路評估認定機制旅游公路包括已建和新建公路。分別針對已建與新建旅游公路進行評估認定研究，包括評估認定流程及評價方法研究。針對新建旅游公路的評估認定方法是指：在規劃中需通過廊道旅游價值評價，確定擬建旅游公路價值水平，以進一步評估哪條廊道可納入或者該廊道是否可納入旅游公路建設，并確定該旅游公路以何種等級來進行建設。對已建旅游公路的評估認定流程基本一致，但已建公路線位明確，需研究采用相應評價方法對旅游公路價值水平進行認定。在旅游公路申報時，擬建旅游公路廊道或待改造公路也需經過上述評估。對旅游公路的評估認定研究，能夠起到促進各地區旅游公路申報踴躍性、逐級提高建設質量的作用。

4.2.2推行區域旅游公路規劃通過對國家、省、直轄市及地區等不同尺度要素的考慮，推行不同尺度旅游公路規劃流程、方法與基本內容，并要求規劃的具體內容，包括國家級，省、直轄市級以及地區級旅游公路規劃的相對規模、規劃原則與審查要求。根據不同尺度旅游路的功能特點，提出適合旅游公路布局規劃的理論與基本方法。

4.2.3建立旅游公路建設標準以打造“公路旅游產品”、“服務旅游產業發展”、“便利公眾出行”為目標，研究提出旅游公路建設標準，對旅游公路內涵、總體設計、主體設計、安全防護設施、旅游服務設施、景觀、環境保護等方面進行全面、細致的規定。

4.2.4建立旅游公路管理機制通過對相應機構設置的了解，研究國家、省、直轄市、地區等各個層級旅游公路管理機構的設置方式，包括層屬關系、負責內容、與其他部門的相關性等等，并提出落實措施。通過上述對管理機構的梳理，明確各層級管理機構的管理內容，包括旅游公路評估評定、布局規劃、資金補助、建設審查等等；并明確詳細的管理流程，包括評選時間、規劃審批流程、補助資金發放方式、審查頻次等等。

4.2.5研究旅游公路投融資政策研究以各級政府撥款成立旅游公路專項基金的可行性；并提出按一定比例，支持已評定旅游公路及提升項目的操作方式，進一步改造、提升項目品質，鼓勵、保障并維護旅游公路項目的可持續運營。通過對公路旅游服務設施建設、旅游產品設計以及帶動周邊旅游經濟發展等的分析，研究旅游公路產品經營的可行性；提出招商引資策略，鼓勵產品開發，拓展投資類型，增加建設資金來源。

4.2.6構建我國旅游公路體系為有效、有序地建設、管理旅游公路，通過研究考慮如何建立健全國家政府層面自上而下的旅游公路管理獨立機構，負責各級旅游公路體系構建和管理事宜。考慮采用符合目前交通管理體制的旅游公路管理機制，并通過實踐、驗證，將旅游公路建設管理納入交通行業法律法規體系之中，進一步保障該新興行業有序、有效地發揮作用。通過政策手段與宣傳，擴大公眾認知范圍，引導公路建設行業按照規章制度、規范原則立項、設計、施工、維護。從而由小帶大，以點帶面地規范旅游公路建設市場。

5結語

根據上述分析，從我國社會經濟發展水平來看，由國家牽頭開展旅游公路建設的時機已臻成熟。在國家旅游政策的刺激下，結合社會經濟的發展，自駕游數量以及出行數量的增長是大勢所趨，如何在公路交通這種基礎設施建設中關注、重視相關功能的優化與拓展，是不久的將來公路交通必然面臨的問題之一。通過開展大區域旅游公路規劃，從宏觀策略落地的層面，將為旅游節點提供多解方案，同時引導旅游者做出多項選擇，成為有效的解決途徑之一。國家層面的旅游公路建設支持將為西部地區帶來希望，促進東部地區建設的規范和提升。

作者：吳敬忠 甘庭儉  單位：西南民族大學藝術學院