城市管理綜合執法困局與破解探析范文

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《福建師范大學學報》2016年第5期

摘要:

從法制層面剖析城市管理綜合執法陷入困局的原因主要在于城市管理制度立法保障的缺失與執法人員法律素質的薄弱，并嘗試針對性提出城市管理破解困局的對策:立法先行;提升執法隊伍法律素養;實施柔性執法。

關鍵詞:

城市管理制度;城市管理綜合執法;困局

城市管理綜合執法，是城市管理領域內相對集中行政處罰權的活動，旨在提高行政效率，實施相對集中的行政處罰權，形成管理與執法分立的城市管理體制，使城市管理由原先的多頭執法向統一執法跨越，在一定程度上緩解城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等難題，在這樣的體制下城市管理執法取得了明顯成效。但是，由于先天的體制和法律的缺陷以及執法人員自身法律素質的影響，城市管理制度誕生至今，城市管理綜合執法隊伍一直面臨身份、執法合法性與合理性等爭議，城市管理幾乎成了“殘暴”、“恐怖”的代名詞，城市管理綜合執法陷入尷尬困局，亟需從法制層面究其根源，剖析原因，對癥下藥，探尋符合我國城市發展現狀的切實可行的破解路徑。

一、城市管理先天體制和法律缺陷導致的執法困局

(一)城市管理制度先天不足且缺乏完善的立法保障

首先，城市管理綜合執法面臨的現實困境始于先天制度的缺陷。作為我國相對集中的行政處罰權的嘗試與探索，從全國范圍看，各地方“城管執法”部門稱謂各異，屬性不一，有的屬行政機關，有的屬事業單位。相對集中行政處罰權制度決定了城市管理部門將面對多個領域、多個社會層面的矛盾。城市管理部門站在第一線專門履行“統一執法”職責，且缺少城市管理行政主管部門，缺乏上級主管部門的政策支持和業務指導，許多體制性的問題和基層合理訴求得不到有效解決，部門設置混亂、職能范圍不清、執法隊伍編制混雜等問題凸顯。其次，城市管理綜合執法面臨的現實困境還源于立法缺陷。依法行政是現代公共行政的基本要求，也是一切公共組織合法生存和規范運行的法理基礎。①城市管理制度的法理依據來自1996年頒布的《行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”;2000年國務院通過《關于繼續做好相對集中行政處罰試點工作的通知》;2002年8月22日國務院又頒布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發【2002】17號)正式授權地方政府開展相對集中行政處罰權的工作，將市容、規劃、市政、綠化、工商、公安、環保等多個行政機關的全部或部分處罰職能集中到統一的城市管理綜合執法機構行使。除此之外，城市管理制度的施行沒有更為完善的立法做保障。如上分析，城市管理綜合執法制度與法律先天不足導致如下弊端:

1、城市管理綜合執法人員身份與權限不明晰

近年來，我國城市管理綜合執法沖突事件不斷，既突顯一些地方城市管理執法的混亂，更突顯城市管理綜合執法的困局。特別是城管和小攤販之間暴力沖突的新聞屢見報端，不是城管傷小販，就是小販傷城管。2013年5月31日，延安城管踩踏一名商戶頭部引起公憤;6月2日，廣州又傳來城管遭小販毆打的消息。針對城管和小販之間頻頻以暴力相對的現狀，央視《新聞調查》前往延安和廣州，在這兩個新聞事發地進行訪談調查中發現:近年城管小販沖突，多因暫扣物品引肢體沖突。延安城管踩頭事件就是因為暫扣自行車而引發的;廣州天河區是廣州最繁華的中心商業區，是小販聚集最多的地帶，天河區城管分局副政委王成提到了“暫扣”這一執法手段的尷尬，按照《行政處罰法》規定，城管可以暫扣小販物品，但卻沒有任何人身強制權。以下是記者訪談實錄:公眾不禁要問城管為什么一定要用這種方式來執法呢?難道沒有更合適的辦法嗎?王成:因為我們沒有辦法查驗對方的證件，中華人民共和國居民身份證管理規定第15條寫得非常清楚，只有警察才能對他的居民身份證進行查驗。記者:處罰的時候，你其實都不知道我處罰的這個人他身份是什么?王成:不知道，我不知道面對的這個人是什么地方的，姓什么叫什么，我怎么開罰單?我開不了罰單。我只有把你的東西扣下來帶回去，作為一個抵押讓你來拿，作為一個抵押讓你去銀行交罰款。隋牧青(律師):城管條例我認為，它本身制定得也有一些問題，城管就根本不應該有這種財產扣押的權力，如果沒有人身的這種控制的權力，他根本做不到的。記者:在這個執法過程中，針對人身的動作難免就會發生?隋牧青:對，他不僅僅是給小販容易帶來很大的傷害，其實我覺得給城管也容易帶來傷害，因為他們這種地位是很尷尬的。———案例來源:央視《新聞調查》劉兆瑞2013.07.28如案例中所談，由于城市管理執法人員的身份、地位、執法保障、相關部分的執法協同與配合等等沒有以法律、法規的形式確定下來①，執法人員執法過程常常遭遇困窘，例如身份不明等，因此城市管理綜合執法人員一直被戲稱為政府的“私生子”。城市管理需要大量的執法人員編制，按照職權法定原則的要求，行政機關及其工作人員的行政權力必須有法律的明確授權，必須在法律規定的職權范圍內活動。但是，受政府機構精簡、編制、經費的限制和制約，只有一部分執法人員屬于正規公務員編制;綜合執法過程中往往得不到相關部門應有支持與協作，特別體現在公安保障執法方面;市民對城市管理綜合執法局的相關權限提出質疑、爭議，甚至阻擾綜合執法乃至暴力抗法等等，直接影響城市管理綜合執法的成效。

2、職能的交叉與重疊

城市管理綜合執法人員的職能范圍廣泛，常常被戲稱為“上管天下管地中間管空氣”，其主要職責:對市容環境衛生、城市規劃管理(無證違法建設處罰)、道路交通秩序(如處罰攤販違法占路)、工商行政管理(無照經營處罰)、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車、黑導游等城市管理的各方面進行綜合行政執法，其中的城市市容市貌、占道擺攤、亂搭亂建等影響市容的現象整頓治理由于經常引發社會矛盾與沖突而引起社會普遍關注。城市管理執法職能管轄范圍細分達到300項之多，由于缺乏必要的立法規定與保障，執法過程中勢必與相關部門，諸如環衛局、交通局、城建局、工商局等的權力相沖突，例如在一些城市，城市管理綜合執法人員與交通管理部門搶著貼違規停車的罰單等①。因此，城市行政管理中不同等級的行政機關、同級行政機關管理職責不清，一旦有利可圖，彼此之間爭權奪利;一旦無利可圖或遭遇執法難題，彼此之間相互推諉、相互扯皮，嚴重影響執法效率。

(二)城市管理綜合執法的法律體系不夠健全

眾所周知，法治具有雙重性，一是大家要實際服從已成立的法律，二是大家所服從的法律又應該本身是完善的法律。②依法行政關鍵在于依法規范行政權力，要在整個城市執法過程中建立起統一的法律化的規則體系，用統一標準公正嚴明地去衡量和處理同一行政事務。迄今為止，國家層面仍然沒有一部權威的相關法令出臺規范城市管理制度。目前城市管理綜合執法主要依據是地方性法規和各部門制定的規章制度。城市管理綜合執法局所擁有的處罰權主要涉及七個部門:市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商管理、公安交通管理。實行相對集中行政處罰權之后，城市管理執法局所擁有的七個處罰權的法律依據依然分屬于原先七個部門各自的法律法規。由于制定主體過多，不同部門法律法規之間缺乏“同一性”，就處罰性質的界定、處罰標準、處罰方式與手段、處罰輕重說法不一，甚至在一定程度上相互沖突。這一方面損害了法制的權威，法律法規之間差異的縫隙給予城市管理執法人員較大的自由裁量權，容易演變為權力腐敗;另一方面，不同法規存在的抵觸與矛盾也給城市管理人員的綜合執法帶來很大困擾。

二、執法人員法律素質薄弱導致的執法困局

自全國普遍實施城市管理制度以來，似乎“沖突”“暴力”“野蠻”已經成為城市管理綜合執法甩不掉的標簽。毋庸諱言，城市管理執法過程中暴力沖突事件的頻發，與被執法對象素質不高有很大關系，但是執法人員更是責無可卸，必須嚴厲追責，依法懲處。如針對前面案例提及的“延安城管暴力執法”一事，事發后延安城管局成立聯合調查組，嚴肅查處相關責任人，對所有相關人員，一律停職調查;要求監察支隊開展作風紀律整頓等。古希臘亞里士多德認為，雖有良法，要是不能全部遵循，仍然不能實現法治。誠然，城市管理綜合執法人員的法律素質直接關系到依法行政的質量問題。城市管理綜合執法是為廣大市民服務，目的是為了履行維護社會秩序、處理城市諸多問題的職責。但是，一些執法人員在執法中仍存在謾罵、毆打等現象，采用簡單化的扣押、沒收或截留財物等粗暴、野蠻手段，以達到嚴格執法目的;一些執法人員以加強管理為由巧立名目收費，實施處罰目的為單位或個人創收，從中謀取個人私利以致執法枉法;一些執法人員在行政處罰案件中存在程序違法、人為剝奪當事人權利等現象;一些執法人員不亮證執法;一些執法人員不制作行政處罰決定書就扣證扣照;一些執法人員執法不公，沒有做到法律面前人人平等。隨著城市的發展，城市的管理區域不斷擴大，綜合執法職能不斷拓展，管理標準不斷提升，執法保障匱乏的現象也日益凸顯:執法人員短缺，對執法人員培訓的投入不足。現有編制內人員遠遠滿足不了日益擴展的城市管理執法工作的需要，催生了“協管員”這一“臨時工”性質的協助城管執法的人員，所謂的臨時工素質參差不齊，缺乏專業培訓，法律素質不高，服務意識不強，也常常成了暴力沖突事件相關涉案行政責任人推卸責任的借口。

三、破解城市管理綜合執法困局的對策

(一)立法先行是走出執法困局的根本

黨的十八屆四中全會提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。如前分析，導致城市管理綜合執法困局首先在于當前我國城市管理方面立法較為滯后，可操作性較差，與城市管理綜合執法的實踐需要存在較大差距，需要探索制定一部更具權威與科學的城市管理法①，進一步完善城市管理綜合執法的相關政策與法規。1.亟需從國家層面制定一部更具權威性與科學性的城市管理法只有以國家層面制定的《城市管理法》這一基本法作為指導，才能保證地方政府城市管理立法質量，理順城市管理綜合執法體制。新的城市管理法，在立法過程中要注重法律的全面性、科學性、同一性;科學理順城市管理各部門執法的不同依據，消除立法盲點，減少立法縫隙，克服法律法規之間的抵觸與矛盾，改變政府各部門立法分散，城市管理綜合執法無法適從的狀況;要進一步明確城市管理行政執法主體的性質和地位，明確相對集中行政處罰權的執法主體必須是行政機關，其組成人員必須是公務員，這既有利于行政執法主體權威性地位的確立，又改善和提升城市管理綜合執法隊伍的整體素質。2.積極推動城市管理綜合執法地方性法規、規章的立法一方面，在不與國家憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，擁有地方立法權的地方城市政府應該積極推動城市管理綜合執法地方性法規、規章的立法工作，規范城市管理綜合執法相關工作，明確執法權限與職責;通過細化相關法律規定，制定城市管理綜合執法條例，規范城市管理綜合執法的自由裁量權范圍，合理把握處罰尺度，做到各項執法工作有法可依，有章可循。另一方面，不斷健全維護流動攤販合法權益的法律法規。國務院1992年頒布的《無照經營查處取締辦法》規定“任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營。”但是，卻從來沒有哪條法律明確地說過流動攤販是否可以申請經營執照，工商部門也沒有開放過對流動攤販的審批許可。直到2011年，新頒布的《個體工商戶條例》里增加了這么一條“無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。”;鑒于流動攤販對城市建設的重要性，對城市管理綜合執法質量的影響，地方政府必須強化對流動攤販管理的頂層設計，在行政法規層面進行合法化設計。

(二)提升執法隊伍法律素養是走出執法困局的關鍵

依法行政必須建立一支專業化、法制化的行政管理隊伍。城市管理綜合執法人員是法律法規的直接執行者，是做好行政執法工作的關鍵，其法律素質的高低，直接影響到能否嚴格執法、合理執法、準確執法，沒有高素質的執法人員，再完備的法律、再齊全的執法裝備都成為擺設。作為行使相對集中行政處罰權的具體執行者，執法人員應當熟悉憲法，精通和掌握有關城市管理的法律、法規、規章、政令以及黨和國家的方針、政策;熟悉城市管理行政執法業務基礎知識，精通和掌握城管執法業務范圍內的業務知識;熟悉與城管行政執法交叉的其他管理業務知識，一旦需要，可迅速主動地與有關部門密切配合協同作戰，取得更佳的整體效應。為加強執法隊伍建設，進一步提升城市管理綜合執法人員法律素質，城市管理綜合執法局應該多管齊下。其一，進一步完善引入機制。盡量從高校，特別是政法或公共管理院校畢業的學生中錄取一批具備法律、行政管理知識，積極性高，業務能力較強的后備力量;其二，進一步完善培訓機制。通過分層分類培訓、分階段有步驟地增強整個執法隊伍的業務技能水平，提升執法隊伍法律素質和依法行政能力;其三，進一步規范執法權力，強化執法監督。城市管理綜合執法權力應得到進一步規范，公開執法部門的職責范圍、執法依據、處罰標準、執法程序;不斷完善人大代表、媒體、社會團體、公眾的監督機制，接受相關監督部門與社會監督，提升執法者素質。

(三)柔性執法是走出執法困局的保障

與其他任何執法相比，城市管理行政綜合執法有其特殊性，它的執法對象大多數是普通的市民，而且還有相當一部分是弱勢群體，若在執法過程中大量使用扣押、處罰等強制性措施，其野蠻執法與暴力執法容易引發被管理者的不滿、對抗與沖突。因此，城市管理綜合執法的復雜性決定了執法方式必須向人性化管理轉變，柔性執法成為提升城市管理綜合執法成效的有效保障。柔性執法的理論依據是企業管理倡導的柔性管理理論。柔性管理是在研究人們心理和行為規律的基礎上，采用非強制的方式，在人們心目中產生一種潛在的說服力，從而把組織的意志變為人們的自覺行動。它具有四個基本方面特征:依據是人的心理和行為的規律;方法是非強制性的;對人的影響是潛在的;目的是讓人們自覺行動。它是一種“以人為中心”的“人性化管理”。基于這樣的理論，城市管理綜合執法中的“柔性執法”，指的是執法者依據法律法規，在尊重執法對象合法權利的前提下，借助勸說、宣傳、教育、行政指導等非強制性措施，和諧處理執法者與執法對象地位的關系，依照合法程序開展執法活動。值得注意的是，柔性執法離不開剛性管理，是對剛性管理的補充和完善。剛性的制度規范讓人們的一切行為有章可循、有據可依，但是，剛性管理的形式化和外在性往往帶來機械、膚淺和簡單化的負面效應。而建立在剛性管理基礎上的柔性執法不僅讓被執法者感受到剛性制度的嚴肅和嚴謹，尤其讓被管理者領悟和感受到柔性環境帶給他們的溫馨和鼓舞，在很大程度上彌補了剛性管理的缺陷，有效地化城市管理的“控制”為“服務”。具體來說，實施柔性執法并非排斥嚴格執法。柔性執法主要體現在執法程序和執法方式上，并非放任自流，任由違法行為存在和泛濫，而是在執法過程中融入“以人為本”理念，在法治上體現人本意識，在執法方式上體現人性化關愛，例如“微笑執法”、“鮮花執法”、“眼神執法”、“舉牌執法”等文明執法方式。柔性執法與嚴格執法相互依存，相互促進，兩者相得益彰。沒有嚴格執法的柔性執法，體現不出法律與制度的權威，市民的權益就無從保障;沒有柔性執法的嚴格執法，就可能漠視執法對象的權利，日益演變為野蠻執法或暴力執法。因此，柔性執法與嚴格執法相融于和諧城市管理過程中，體現了執法活動中原則性與靈活性的高度統一。綜上所述，我國城市管理制度順應法制化的大趨勢而產生，城市管理綜合執法成效直接關系到市民的民生、社會秩序的穩定、地方政府的形象及依法行政理念的實施。隨著我國城市化進程的快速推進，城市規模不斷擴大，流動人口日益諸多，資源短缺、環境污染、交通擁堵、公共安全、攤販無序經營等大大小小的“城市病”日益凸顯，不僅影響到城市居民生活質量，也對城市管理綜合執法提出了更為嚴峻的挑戰。因此，健全和完善城市管理綜合執法的法律法規，樹立人本理念，創新執法方式，提高科學管理水平，正是服務型政府依法行政創建和諧城市的必由之路。

作者:劉素芬 單位:福建師范大學公共管理學院