氣候變化的碳稅問題探討范文
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《改革與戰(zhàn)略雜志》2014年第十二期
一、碳稅與碳排放權(quán)交易兩種政策工具的比較
碳稅和碳排放權(quán)交易同為減少碳排放的有效政策工具。碳排放權(quán)交易是在政府確定碳排放總量的前提下，賦予企業(yè)一定的二氧化碳排放權(quán)利，一些以較低的成本有效降低碳排放量的企業(yè)可以將其剩余的配額轉(zhuǎn)讓給其他需要更多配額的企業(yè)獲取利潤，從而達(dá)到促進(jìn)企業(yè)減排的目的。二者都是基于市場機(jī)制的碳減排政策工具，都能使二氧化碳產(chǎn)生的外部成本內(nèi)在化，并且都已在一些國家的實踐中得以運(yùn)用，并取得了一定的效果。可以說，這兩種政策工具在很多方面各有優(yōu)劣。
（一）作用機(jī)制碳稅是價格激勵型政策工具，而碳排放權(quán)交易是數(shù)量激勵型政策工具。碳稅的作用機(jī)制是通過對化石燃料征稅，從而引發(fā)化石燃料價格上漲，激勵單位和個人減少對化石能源的依賴和使用，或以其他能源取而代之，或以非能源產(chǎn)品替換能源產(chǎn)品，并最終減少二氧化碳排放總量。碳排放權(quán)交易的作用機(jī)制則是在排放總量控制的前提下，激勵企業(yè)采取節(jié)能減排技術(shù)減少自身的碳排放，以期節(jié)省更多的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)獲利，進(jìn)而達(dá)到減排的整體效果。后者對能源價格的影響是不確定的。
（二）管理成本碳稅的管理成本明顯低于碳排放權(quán)交易。碳稅的設(shè)計、征收都相對簡單，由于相關(guān)能源產(chǎn)品的含碳量是確定的，其碳排放量直接由含碳量決定，主要將征稅范圍和稅率確定好，其他稅制要素都容易解決。在征收管理上，不需要另設(shè)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，只需花費(fèi)少量管理成本就可以實施。而碳排放權(quán)交易的管理成本高，管理難度大。如何制定碳排放總量、如何在企業(yè)間分配初始配額、如何有效監(jiān)督碳排放權(quán)交易，這些都會使政府大費(fèi)周章，而且還需要制定完善的法律體系、建立交易平臺、另設(shè)新的行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行和監(jiān)督碳排放權(quán)交易。對于像我國這樣市場機(jī)制不成熟的國家，建立有效的碳交易市場并非一朝一夕之功。
（三）公平性碳稅比碳排放權(quán)交易更加公平。碳稅的征收符合污染者付費(fèi)原則，誰排放誰交稅，誰污染誰治理。碳稅收入歸政府所有，可以用于對低收入者發(fā)放補(bǔ)貼，也可以用來減輕其他稅收所造成的扭曲效應(yīng)。而碳排放權(quán)交易所得的收入大多留在某些企業(yè)內(nèi)部，低收入者無法獲得補(bǔ)償。
（四）效果確定性碳排放權(quán)交易由于事先明確了碳排放總量，所以排放結(jié)果是確定的。而碳稅的減排效果是通過價格機(jī)制曲折地發(fā)揮作用，減排總量無法預(yù)估，減排效果確定性差。當(dāng)然，這也不是絕對的，碳排放權(quán)交易也可能存在由于政府迫于各方壓力而改變（尤其是提高）碳排放總量而使環(huán)境保護(hù)效果大打折扣，損害減排效果確定性的問題。碳稅則有可能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而隨時調(diào)整稅率，以增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)效果的確定性。
（五）實施阻力碳稅的實施阻力無疑要大于碳排放權(quán)交易。一項新稅種的設(shè)立，勢必會加重納稅人的負(fù)擔(dān)，碳稅的實施會使相關(guān)能源產(chǎn)品價格提高，影響企業(yè)的競爭力，使納稅人的生產(chǎn)和生活受到不同程度的影響，因而容易招致不滿和抵制。而碳排放權(quán)交易雖然有可能是變相地征稅，但是其對能源價格的影響不太明顯，因而在政治上更容易被接受。綜合來看，碳稅和碳排放權(quán)交易各有利弊，分不清孰好孰壞，二者也不是簡單的替代關(guān)系，可以結(jié)合起來使用，相互補(bǔ)充，共同致力于環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)。
二、我國開征碳稅的必要性
碳稅的開征對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等方方面面都會造成復(fù)雜而深遠(yuǎn)的影響，既有正面效應(yīng)，也有負(fù)面效應(yīng)。它可以推動節(jié)能減排，帶來環(huán)境效益；改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；卻又對經(jīng)濟(jì)帶來雙重影響，短期內(nèi)會對企業(yè)競爭力產(chǎn)生負(fù)面影響，長期內(nèi)會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；還有可能會擴(kuò)大資本與勞動的收入差距等等。因此，理論界對于是否開征碳稅眾說紛紜、莫衷一是。我們認(rèn)為，作為應(yīng)對氣候變化的有效手段，在我國開征碳稅很有必要。
（一）有利于創(chuàng)建環(huán)境友好型社會中國是能源消費(fèi)大國，改革開放30多年經(jīng)濟(jì)的高速增長，產(chǎn)生了對能源的巨大需求，中國的能源消耗占世界總量的1/4。由于我國的能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，因而化石能源的消費(fèi)已占到我國能源消費(fèi)比重的90%。②這使得我國碳排放量逐年增加。由科技部、氣象局和中科院等部門聯(lián)合的《氣候變化國家評估報告》稱，2000年我國化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放量約為34億噸，占世界總排放量的12.78%，排放總量已躍居世界第二位，人均碳排放量達(dá)0.65噸，約合世界平均水平的61%。時隔不久，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》指出，2004年我國二氧化碳排放量已達(dá)50.7億噸，人均二氧化碳排放量也增至3.65噸，相當(dāng)于世界平均水平的87%。③可見增長勢頭之猛。如此之高的碳排放量已引起了國際社會和國內(nèi)各界的廣泛關(guān)注，要求中國政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)限制能耗減少排放的呼聲也越來越高。與此同時，國內(nèi)脆弱的生態(tài)環(huán)境和能源供應(yīng)日益緊張的現(xiàn)狀也使得碳稅的實施越來越有必要。一些主要發(fā)達(dá)國家碳稅的實踐表明，碳稅政策的實施能夠帶來較好的減排效果。較早開征碳稅的芬蘭在1990—1998年間因?qū)嵤┨级愑行б种屏思s7%的二氧化碳排放量。④瑞典自1991年實施碳稅，1995年其二氧化碳排放量減少了15%，其中90%排放量的減少歸功于碳稅。⑤同年開征碳稅的挪威政府估計，若沒有碳稅，1998年挪威的排放量會比1990年增長15%～20%。挪威的碳稅使一些工廠的二氧化碳排放量降低了21%，家庭機(jī)動車的二氧化碳排放量降低了2%～3%。1992年歐洲委員會建議引入碳稅，歐盟1990—2000年溫室氣體排放量減少了3.5%。⑥反觀國內(nèi)，由稅收引起產(chǎn)品價格變化進(jìn)而對生產(chǎn)產(chǎn)生的影響相對較小，碳稅的減排效果沒有發(fā)達(dá)國家顯著。不過根據(jù)學(xué)者們的估算，開征碳稅對二氧化碳的減排效果還是十分明顯的，而且稅率越高，減排效果越好。假定我國從2015年開征碳稅，則2020年、2030年、2040年及2050年二氧化碳減排率如下：當(dāng)稅率為30美元/噸碳時，分別為1.0%、5.0%、10.0%和15.0%；當(dāng)稅率為50美元/噸碳時，分別為2.1%、14.7%、22.7%和24.5%；當(dāng)稅率為80美元/噸碳時，分別為4.9%、20.5%、28.6%和30.1%；當(dāng)稅率為100美元/噸碳時，分別為5.2%、27.6%、31.7%和34.4%。⑦因此，可將碳稅作為緩解我國環(huán)境壓力，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要政策手段之一。
（二）有利于樹立負(fù)責(zé)任大國的國際形象溫室效應(yīng)引發(fā)的氣候變暖是全球性的問題，應(yīng)對氣候變化已成為繼反對核擴(kuò)散及應(yīng)對金融危機(jī)之外的重要議題之一，需要各國的共同參與和積極努力。發(fā)達(dá)國家單邊的碳稅和碳排放權(quán)交易制度會造成“碳泄露”問題，即某些發(fā)達(dá)國家減排而其他國家尤其是發(fā)展中國家不減排的話，能源密集型的企業(yè)便會由環(huán)境規(guī)制較嚴(yán)的國家涌向環(huán)境規(guī)制較寬松的國家，從而使這些國家增加碳排放量，這樣就會使發(fā)達(dá)國家減排的成果付之東流，全球的環(huán)境也不會改善。為防止此類事件發(fā)生，發(fā)達(dá)國家提出了兩個應(yīng)對策略：一是在開征碳稅時，對受影響的產(chǎn)業(yè)通過稅收返還來保障其利益，盡可能減少損失；二是對進(jìn)口的化石燃料征收與國內(nèi)相同的碳稅，對進(jìn)口的其他產(chǎn)品按其碳排放量征收碳稅。中國是出口大國，又是世界第二大碳排放國，與其被動讓發(fā)達(dá)國家對我國出口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，還不如我們主動實行碳稅制度，這樣更有利于提升我國的國際地位，樹立負(fù)責(zé)任大國的國際形象。同時，我國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約國之一，按照2007年出臺的“巴厘島路線圖”達(dá)成的協(xié)議，2012年以后發(fā)展中國家有義務(wù)在可持續(xù)發(fā)展的前提下采取對國家合適的減排行動，開征碳稅正是履行承諾積極承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)。
（三）有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式我國傳統(tǒng)的高耗能、高污染、高排放、低產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)增長方式受到資源和環(huán)境的制約已難以為繼，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是大勢所趨。然而，現(xiàn)實情況卻不盡如人意，高耗能、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)仍然大量存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。實行碳稅制度，有助于這種局面的改觀。對化石燃料征收碳稅，使相關(guān)能源產(chǎn)品價格上漲，這會從幾個方面產(chǎn)生積極影響。首先，由于化石燃料價格上漲，企業(yè)會減少化石能源的消費(fèi)，提高現(xiàn)有能源的利用效率，從而減少了二氧化碳和伴生的其他污染物的排放。其次，由于化石燃料價格上漲，促使企業(yè)研發(fā)相關(guān)的替代產(chǎn)品，探尋新的可再生能源，以資本和勞動等要素替代能源要素，研究并開發(fā)節(jié)能減排的新技術(shù)，逐步淘汰高耗能、高排放的舊工藝，促進(jìn)能源技術(shù)進(jìn)步。最后，無法有效應(yīng)對化石燃料價格上漲和及時采用新能源、新工藝的落后產(chǎn)業(yè)及落后產(chǎn)能在競爭中被淘汰掉，而潔凈煤技術(shù)行業(yè)、可再生能源行業(yè)、節(jié)能技術(shù)行業(yè)等新興行業(yè)發(fā)展壯大，結(jié)果是促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。因此，開征碳稅有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
（四）有利于經(jīng)濟(jì)長期健康成長對碳稅的質(zhì)疑主要來自其對企業(yè)競爭力所造成的不利影響上面。征收碳稅容易造成企業(yè)相關(guān)成本的上升，尤以能源密集型企業(yè)為甚，短期內(nèi)可能會降低私人投資的積極性，對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利影響。這也是碳稅政策難以在一些國家獲得通過的重要原因之一。然而，學(xué)者們通過大量實證研究證明，短期內(nèi)GDP確實會有一定程度的下降，但從中長期來看，征收碳稅對GDP的影響很小，甚至表現(xiàn)為正面作用，而且損失掉的GDP多是“污染”的GDP。⑧美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家波特（Porter）提出了“波特假說”，他認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境政策實際上會激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活動，與環(huán)境政策寬松的國家相比，這些企業(yè)的競爭力將會得到提高，因而嚴(yán)格且有效的環(huán)境政策會因環(huán)境改善而帶來社會福利的提升和企業(yè)自身利益提高的“雙贏”局面。⑨事實上，碳稅的短期成本可以通過一些措施來降低，如在征收碳稅的同時，減少其他稅種如企業(yè)所得稅、增值稅的征收，使總體稅負(fù)保持不變；或通過增加投資提高能源利用效率等手段進(jìn)行彌補(bǔ)。長期來看，碳稅政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、推動產(chǎn)業(yè)升級換代、刺激新興行業(yè)發(fā)展壯大、加快新能源開發(fā)利用的政策效果會愈發(fā)顯現(xiàn)，屆時將換來國民經(jīng)濟(jì)的健康成長和綠色GDP的增長。
三、我國開征碳稅的政策建議
（一）開征碳稅前的準(zhǔn)備工作開征碳稅不能一蹴而就，需要進(jìn)行充分論證和完備細(xì)致的準(zhǔn)備工作。在我國還需要對現(xiàn)行的能源價格形成機(jī)制進(jìn)行市場化改革，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)引入碳稅。1．改革能源價格形成機(jī)制。目前，我國大部分能源的價格仍由政府主導(dǎo)，市場化的定價機(jī)制尚未形成。能源價格不能真實反映供給與需求的變化，價格長期被壓低，與國際價格相背離，這進(jìn)一步引發(fā)了對能源的過度需求，同時，也造成能源利用的粗放和能源的損失浪費(fèi)現(xiàn)象。如前所述，碳稅制度的設(shè)計是基于價格激勵的減排政策工具，需要在定價機(jī)制完備、經(jīng)濟(jì)主體對市場價格反應(yīng)靈敏的成熟市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行，而當(dāng)前的能源價格形成機(jī)制顯然不符合碳稅實施的要求，會使政策效果大打折扣。因此，要加快能源價格管理體制的市場化改革步伐，盡快產(chǎn)生能夠充分反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的價格形成機(jī)制，為未來碳稅制度的實施做好充分的準(zhǔn)備工作。2．調(diào)整現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中功能交叉的稅種。我國現(xiàn)行稅種里面，有些稅種存在與碳稅功能交叉重疊的部分，諸如資源稅、消費(fèi)稅、燃油稅等。如資源稅中有對原油、天然氣、煤炭等資源按其銷售數(shù)量（銷售額）而進(jìn)行的課征；消費(fèi)稅中有對生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油的從量定額課征；燃油稅擬對行駛的汽車購用的汽油、柴油進(jìn)行課征等等；碳稅則是對煤炭、汽油、柴油、航空煤油、天然氣等能源按其含碳量或碳排放量來課征。因此，在實施碳稅之前，要對現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與整合，以避免出現(xiàn)稅種之間的交叉重疊和重復(fù)征稅現(xiàn)象而加重納稅人的負(fù)擔(dān)。3．選擇適當(dāng)時機(jī)開征。碳稅的開征在我國很有必要，但也要選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)加以引入。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段仍在沿著倒U型“環(huán)境庫茲涅茨”曲線（environmentalKuznetscurve，EKC）爬升，根據(jù)該曲線的分析，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展過程中難免會經(jīng)歷環(huán)境惡化的階段，只有人均收入達(dá)到一定水平之后，經(jīng)濟(jì)增長的收益才能緩解環(huán)境的破壞，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的和諧共贏。我國目前還沒有到達(dá)拐點(diǎn)的階段，碳排放量的快速增長也難以避免，碳稅的過早引入恐怕短期內(nèi)會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。然而，與此同時，國際社會對中國減排的壓力也越來越大，“巴厘島路線圖”已經(jīng)明確提出了發(fā)展中國家在2012年以后要承擔(dān)減排責(zé)任。為此，政府應(yīng)在專家充分論證的基礎(chǔ)上，詳細(xì)征求利益各方的意見和建議，借鑒發(fā)達(dá)國家實施碳稅的成功經(jīng)驗，綜合考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略以及國際貿(mào)易情況，選擇合適的時機(jī)推出碳稅政策。
（二）在環(huán)境稅收體系下建立碳稅制度為保護(hù)環(huán)境、限制污染，大多數(shù)OECD國家在稅制改革中都新開征了“綠色稅收”，即環(huán)境稅。地域狹小的荷蘭環(huán)境稅就有燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等多個稅種。像二氧化硫稅、水污染稅、碳稅、噪音稅、固體廢物稅等已分別在多個國家開征。可以說，“綠色稅收”是世界各國稅制改革的重點(diǎn)，也是我國下一步稅制改革的重點(diǎn)。碳稅的開征有利于我國環(huán)境稅制的完善，加大稅制的綠化程度。碳稅的設(shè)置要注意和其他與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種的協(xié)調(diào)與配合，避免重疊與沖突。碳稅的主要稅制要素簡要設(shè)計如下。1．征稅對象。碳稅設(shè)計的初衷是為了減少二氧化碳的排放，故而可將征稅對象界定為在生產(chǎn)經(jīng)營過程和生活消費(fèi)過程中因使用化石燃料而向大氣中直接排放的二氧化碳。因二氧化碳是由化石燃料的燃燒而引起，所以對其征稅實際上落到對化石燃料征稅上。生產(chǎn)經(jīng)營活動和日常消費(fèi)活動都會產(chǎn)生并釋放二氧化碳，但為了照顧居民的生活需要，可暫不對居民生活使用的化石燃料征稅。2．納稅人。在我國境內(nèi)因使用化石燃料而向大氣中直接排放二氧化碳的單位和個人都是納稅人。其中，單位涵蓋各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他單位；個人應(yīng)指個體工商戶，其他個人暫不作為納稅義務(wù)人。3．計稅依據(jù)。從理論上講，碳稅應(yīng)以單位和個人對二氧化碳的實際排放量為計稅依據(jù)，便于鼓勵企業(yè)進(jìn)行削減二氧化碳排放及碳回收的技術(shù)研發(fā)。但是，對二氧化碳排放量的實際監(jiān)測比較困難，技術(shù)上難以操作，管理成本太高。從發(fā)達(dá)國家碳稅的實踐來看，多以煤炭、石油、天然氣等化石燃料的估算排放量為計稅依據(jù)，即以化石燃料的含碳量來估算其二氧化碳的排放量。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是征管成本低，操作性更強(qiáng)，缺點(diǎn)是只能鼓勵企業(yè)減少化石燃料的使用，而不能激勵其進(jìn)行碳回收利用等技術(shù)的研發(fā)。鑒于我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征管水平和征管能力，建議以化石燃料的估算排放量為計稅依據(jù)。4．稅率。稅率的高低應(yīng)以減排二氧化碳的邊際成本為依據(jù)，采用從量計征、定額稅率的形式。在碳稅開征之初宜采用低稅率，以減少開征阻力和削弱對經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響，之后再隨著客觀形勢的需要動態(tài)調(diào)整、逐步提升。對不同能源、不同行業(yè)應(yīng)根據(jù)具體情況采取差別稅率。5．稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠的設(shè)計，可以減輕碳稅實施后對能源密集型產(chǎn)業(yè)和低收入者的沖擊，盡可能減少它的不利影響。我國可借鑒國際通行做法，對三種情況進(jìn)行減免稅優(yōu)惠：一是對參與國際競爭的能源密集型企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，以保障其產(chǎn)業(yè)競爭力；二是對于采用技術(shù)手段減排二氧化碳達(dá)標(biāo)的企業(yè)給予減免稅優(yōu)惠，以鼓勵節(jié)能減排；三是對居民個人生活消費(fèi)造成的二氧化碳排放暫時免于征稅，以促進(jìn)民生，緩解低收入者的支出壓力。6．稅收的使用管理。在征收碳稅帶來財政收入增加的同時，要相應(yīng)減少其他稅種的征收，盡量做到稅負(fù)不增不減，抵消其可能帶來的福利成本。同時，可將碳稅收入的一部分建立專門的“碳基金”，用于鼓勵開發(fā)節(jié)能環(huán)保的新技術(shù)、發(fā)現(xiàn)新能源、補(bǔ)貼植樹造林等增匯工程項目以及引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、加強(qiáng)國際間的交流與合作等方面，使碳稅政策真正為我們帶來環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等多重福利。
作者：韓學(xué)麗單位：首都師范大學(xué)管理學(xué)院
