工業(yè)化與排污總量的控制范文

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《改革與戰(zhàn)略雜志》2014年第十二期

一、新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化的內(nèi)涵與目標(biāo)解讀

途徑多元化就是因地制宜，從全國各地的實際出發(fā)，不搞一刀切。中國東中西部資源稟賦、歷史基礎(chǔ)和發(fā)展條件不一樣，不同的發(fā)展階段要求不一樣，工業(yè)化的發(fā)展也應(yīng)有多種方式。第三，聚集效應(yīng)和輻射功能強(qiáng)。城鎮(zhèn)化一個最大的特點是具有聚集效應(yīng)，在增加城鎮(zhèn)數(shù)量和適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模的同時把城鎮(zhèn)做強(qiáng)。城鎮(zhèn)城市聚集到一定程度，必然向周邊地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)輻射，帶動郊區(qū)和農(nóng)村一起發(fā)展。這是城鎮(zhèn)化的責(zé)任與義務(wù)。這種意識和視野在一開始規(guī)劃時就要具備，否則，搞成孤島式的城鎮(zhèn)，是難以持續(xù)發(fā)展的。第四，城鎮(zhèn)聯(lián)動，城鄉(xiāng)互補(bǔ)。我國有600多座大中小城市和兩萬多個小城鎮(zhèn)，是一個有機(jī)梯隊和整體，不能人為分割開來，扶此抑彼。城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，機(jī)會公平，良性互動。市帶縣，縣帶鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)一體。決不能犧牲農(nóng)村來發(fā)展城鎮(zhèn)，謀求城鎮(zhèn)化的進(jìn)步。與當(dāng)今世界城市化程度相比，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程艱難而漫長，但進(jìn)步較快。中國城鎮(zhèn)化水平由1998年的30.04%，到2000年的36.22%，2013年達(dá)到53.7%。②從2000年以后，城鎮(zhèn)化率平均每年以一個百分點的速度遞增。中國要全面建設(shè)小康社會，就要大幅度提高城鎮(zhèn)化人口比重，逐步縮小工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別，地區(qū)差別是其中的重要目標(biāo)之一。城鎮(zhèn)化加快也給環(huán)境保護(hù)帶來很大的壓力和挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)互補(bǔ)，就是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)和農(nóng)村雙向給力，形成城鄉(xiāng)互促、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、管理體制和市場互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展格局。第五，個性鮮明，有人文品位，宜居宜業(yè)。個性鮮明，就是城鎮(zhèn)要有自己的個性。每個地方的地理和歷史文化在大一統(tǒng)的文化背景下，也存在一定的差異。差異就是個性。每個城鎮(zhèn)都應(yīng)該有自己的個性，發(fā)展自己的個性，防止千城一面、鎮(zhèn)鎮(zhèn)雷同的城鎮(zhèn)化，展示出我國城鎮(zhèn)化的多樣性和人文品位文化傳承，突出特色。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)差異性、多樣性，注重文化保護(hù)，強(qiáng)調(diào)本地文化在城鎮(zhèn)化中的重要作用，要求在城鎮(zhèn)化的過程中留住鄉(xiāng)愁、歷史印記、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌和民族特點。不能為城鎮(zhèn)而發(fā)展城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)目的是為人服務(wù)。所以，城鎮(zhèn)一切發(fā)展都要圍繞著人而展開，讓城鎮(zhèn)產(chǎn)生良好的為人服務(wù)功能，宜居宜業(yè)，為促進(jìn)自由和全面發(fā)展服務(wù)。第六，“四化”同步，集約發(fā)展。“四化”同步，就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，“四化”并進(jìn)、“四化”互促、“四化”共贏。集約發(fā)展，就是嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，合理布局，劃定城鎮(zhèn)邊界，提升城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，走低碳發(fā)展、綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的路子，建設(shè)友好環(huán)境、生態(tài)文明。就是把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)環(huán)境，修復(fù)生態(tài)，保持青山綠水和碧水藍(lán)天，不片面追求GDP的增長，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處，實現(xiàn)自然生態(tài)的良性循環(huán)。圍繞以上的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵與目標(biāo)要求，我國城鎮(zhèn)化工業(yè)化必須走一條低碳環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展新路子。

二、新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化實施碳排放量控制探因

2009年12月聯(lián)合國在哥本哈根召開的世界氣候會議上，強(qiáng)調(diào)了減少溫室氣體和二氧化碳排放量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一全人類的共同責(zé)任。中國作為發(fā)展中國家在大會上提出到2020年實現(xiàn)二氧化碳排放量減少45%，是與會國家中提出最大幅度減排目標(biāo)的國家。這表明中國政府和中國人民有決心和信心，在保護(hù)地球承擔(dān)更多更大責(zé)任。也表明中國工業(yè)化今后要走新型的生態(tài)工業(yè)化的道路，對現(xiàn)行傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式實現(xiàn)一個根本性的轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)減排目標(biāo)，就要對二氧化碳等排污源實行總量控制，維持在與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的水平上。為什么要實行二氧化碳等排放量的總量控制？這是全球面臨的環(huán)境污染形勢所決定的。第一，減少二氧化碳的碳排放，以減緩全球氣候變暖，成為全人類的共識。自20世紀(jì)80年代以來，國際學(xué)者開始關(guān)注地球溫室效應(yīng)和全球氣候變暖問題，1997年全國主要發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家，在日本簽訂了《京都議定書》，世界各國開始重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題。自第一次工業(yè)革命至今的幾百年來，工業(yè)化城市化浪潮席卷全球，歐美工業(yè)革命帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題造成負(fù)效應(yīng)，正在日益凸顯和釋放，導(dǎo)致南北極的冰川溶化，海平面上升，極地生物減少和消亡。人類從來沒有像今天這樣關(guān)注環(huán)境污染和氣候的變暖問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們只有一個地球，共同愛護(hù)地球家園、保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境成為全人類的共識。我國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實行經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。第二，我國實行新型工業(yè)化城市化型的需要。中國的工業(yè)化城市化已經(jīng)滯后于歐美國家，也滯后于一些亞洲的國家和地區(qū)。中國實現(xiàn)工業(yè)化城市化是必然的歷史性的選擇。但中國不能走西方工業(yè)化過程的先污染后治理的老路。當(dāng)今的全球氣候變暖，北極冰川溶化、冰層變薄，企鵝大規(guī)模遷移，海水上漲，海平面下降，陸地“溫室效應(yīng)”，城市的“熱島效應(yīng)”等，就是西方幾百年來工業(yè)革命積累下來的生態(tài)環(huán)境問題。前車之鑒，中國正在進(jìn)行著人口城市化工業(yè)化的進(jìn)程。一定要走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。我國對生態(tài)問題的認(rèn)識也隨著工業(yè)化城市化的進(jìn)程而不斷加深。二氧化碳帶來環(huán)境的污染和氣候變暖的趨勢，使我們意識到要減少二氧化碳的排放，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不僅能實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，也為改善全球氣候做出貢獻(xiàn)。第三，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和改善生態(tài)環(huán)境，要通過碳排放總量控制來實現(xiàn)。我國工業(yè)化的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，要實現(xiàn)和繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化又要減少環(huán)境污染，就需要通過排污權(quán)的市場化改革，實行環(huán)境產(chǎn)權(quán)創(chuàng)設(shè)和排污權(quán)市化流轉(zhuǎn)。盡管環(huán)境產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)設(shè)和排污權(quán)市場化的改革實施，對政府企業(yè)和社會都是一個全新的課題，面臨著許多復(fù)雜的矛盾和問題需要解決。然而，要發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，就不能不探索和解決這些問題。第四，保護(hù)環(huán)境、保持生態(tài)要全社會通力合作。保護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是全人類的責(zé)任，與每個國家、地區(qū)、企業(yè)和個人息息相關(guān)，是每個國家和地區(qū)的政府、企業(yè)、團(tuán)體、個人和社會的共同責(zé)任。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和企業(yè)生產(chǎn)增長方式的轉(zhuǎn)變需要政府、社會、企業(yè)、團(tuán)體和個人等各方面的共同的通力合作。我國提出的發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，就是通過減少二氧化碳污染源的排放來達(dá)到改善環(huán)境的目的。

三、圍繞新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化目標(biāo)實施碳排放等排污總量控制與排污權(quán)流轉(zhuǎn)

鑒于改善我國生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，實現(xiàn)排污總量控制與排污權(quán)的流轉(zhuǎn)，就是必然的選擇。應(yīng)在推進(jìn)排污權(quán)市場化改革的同時，合理分配排污權(quán)和嚴(yán)格實行總量控制，③讓排污權(quán)實行市場化的流轉(zhuǎn)，鼓勵越來越多的企業(yè)實行自行治理，從源頭和總量上減少污染物的排放。首先，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)與治理觀念。樹立以防為主，源頭治理的觀念。從源頭防，在生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程中治理，把污染源消除在源頭和生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中。實現(xiàn)從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和過程治理。只有堅持以防為主，防治結(jié)合，在源頭和全過程監(jiān)控治理，才能把污染消滅在源頭和過程中，把污染減少到最低限度。以防為主就要減少污染源的產(chǎn)生，減少“三廢”的排放，實行廢物資源化和資源的循環(huán)利用，達(dá)到廢物減量化的目的。我國目前的資源損耗率較高，而對廢物的資源利用率較低。如果降低資源消耗率，提高對廢物的資源化的利用水平，不但可以減少排污排廢還可以節(jié)約資源，特別是可以減少對不可再生資源的依賴和消耗，減慢資源消耗的速度，保障子孫后代對資源的可持續(xù)利用。其次，促進(jìn)企業(yè)排污的外部性內(nèi)在化。之所以環(huán)境污染日益加劇，就是企業(yè)碳排放的污染長期未能解決，且有日益嚴(yán)重之勢，而得不到遏制。重要原因之一是涉及環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的企業(yè)排污權(quán)的外部性問題長期被忽視。傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)條例和規(guī)制對排污企業(yè)實行象征性收取排污費制度，無助于企業(yè)排污的自我約束，反而助長了排污企業(yè)對環(huán)境產(chǎn)權(quán)的濫用和無限制擴(kuò)張。形成排污權(quán)負(fù)的外部性泛濫，使許多企業(yè)多排污而少付費或不付費，使得這些排污企業(yè)為了實行超常發(fā)展和取得超額利潤而把排污的治理成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會來承擔(dān)。要推進(jìn)企業(yè)排污的外部性內(nèi)在化，通過排污權(quán)的核定和分配，對超出排污定量的企業(yè)實行加倍收費，以實現(xiàn)排污權(quán)的外部性內(nèi)在化，即實現(xiàn)誰排污誰付治理費，實現(xiàn)對環(huán)境污染治理成本的排污者自付的約束力和約束機(jī)制。第三，合理分配排污權(quán)，適當(dāng)照顧欠發(fā)地區(qū)。在碳排放等排污權(quán)的地區(qū)分配時，既要根據(jù)經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模來確定和分配各地的排污權(quán)總額，同時又要考慮到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)需要和財政困難，在排污總量分配時，要適當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。就是說，排污總量分配要照顧到欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適當(dāng)提高給欠發(fā)達(dá)地區(qū)排污權(quán)比例指標(biāo)，以支持和促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展。尤其是對民族地區(qū)要相應(yīng)增加排污權(quán)總額比例，降低排污權(quán)價格和適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，以實現(xiàn)各地經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與各民族經(jīng)濟(jì)共同繁榮。第四，建立排污權(quán)交易市場，促進(jìn)排污權(quán)流轉(zhuǎn)。要實行碳排放等排污權(quán)總量控制與排污權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，讓經(jīng)過自行治理而不需要排污的企業(yè)把排污權(quán)指標(biāo)通過交易所轉(zhuǎn)讓出去，同時也讓需要增加產(chǎn)量而又缺少自行治理技術(shù)的企業(yè)通過交易所購買排污權(quán)。實行總量控制，在生產(chǎn)增長較快，而排污權(quán)總量又不夠時，可以向其他地區(qū)購買排污權(quán)。排污權(quán)購買以企業(yè)購買為主，這樣排污權(quán)在不同企業(yè)之間流轉(zhuǎn)，而排污權(quán)總量不變。交易所的設(shè)立，讓更多企業(yè)通過采用先進(jìn)環(huán)保技術(shù)實行自行治理把污染源治理在企業(yè)內(nèi)部，從而節(jié)約和減少排污，進(jìn)而把排污權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。第五，增加政府在培育排污權(quán)市場中的監(jiān)管職能。目前，我國除沿海地區(qū)個別城市建立碳排放的排污權(quán)交易所外，尚未建立統(tǒng)一的排污權(quán)市場，即便個別地方設(shè)立了交易機(jī)構(gòu)，也尚未進(jìn)行規(guī)范有序的排污權(quán)交易活動，碳排放等排污權(quán)交易的相關(guān)市場不配套，建立統(tǒng)一的規(guī)范有序的排污交易市場還需做艱巨的工作，還有相當(dāng)長的路要走。碳排放等排污權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，需要加強(qiáng)排污權(quán)交易制度建設(shè)、規(guī)范和管理。在碳排放等排污權(quán)交易市場中，對排污權(quán)交易主體有效性的確認(rèn)，主體間的協(xié)調(diào)以及市場的宏觀調(diào)控都需要發(fā)揮政府職能的作用。我國從總體上的觀念、制度設(shè)計，到具體的業(yè)務(wù)操作規(guī)程都很不完善，在這種情況下更要強(qiáng)調(diào)建立強(qiáng)有力的政府監(jiān)管體系。在碳排放等排污權(quán)交易制度下，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)到排污權(quán)的科學(xué)規(guī)劃、公平合理分配和排污權(quán)市場交易制度法規(guī)建設(shè)及監(jiān)督管理、公共服務(wù)和宏觀調(diào)控上來，為碳排放等排污權(quán)市場交易活動行使其規(guī)范、監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)的功能。

作者：潘義勇單位：廣東省社會科學(xué)院