新型城鎮化進程中資本集聚措施范文

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《改革與戰略雜志》2014年第十二期

一、我國新型城鎮化進程中資本集聚面臨的困境

（一）困境一：資本集聚空心化造成了“空城”、“鬼城”現象資本集聚在需要擴大資本規模的同時，需要一定的產業支撐。然而我國在城鎮化進程中有些地方已經走入了誤區，特別是一些早期靠資源或者靠單一產業項目發展起來的城市，其資本集聚更是畸形發展，政府陷入一種“城市化必然帶來經濟的繁榮”的邏輯誤區，認為只要大搞新城建設，大擴城區建設，必然吸引大量的產業和資金的集聚，完成資本的集聚，而忽視作為資本集聚的內核是城市本身的產業支撐才是資本集聚的基礎，很多城市缺乏完整的城市產業規劃和資本集聚相關配套機制。根據《中國城市統計年鑒》提供的數據，1984年我國城市建成區面積為8842平方公里，2010年城市建成區面積為41768.4平方公里，增長率為372%，城市空間的快速擴張和蔓延造成了諸多后遺癥，其中之一就是“鬼城”泛濫、“空城化”現象嚴重。④就鄂爾多斯市而言，空置率相當高，其人口密度一直保持在100人/平方公里左右，最高峰值只有102.85人/平方公里，這與北京、上海等一線城市的人口密度達到1195人/平方公里、3631人/平方公里相比天差地別。我國很多城市開始推進新城新區建設，都不同程度存在著“鄂爾多斯”現象，由于缺乏產業支撐，資本集聚空心化現象相當嚴重，呈現如下特征：其一，土地城鎮化明顯超過人口城鎮化，從數據看，1990—2000年，城市建設用地面積擴大90.5%，城鎮人口僅增長52.96%，城市用地增長率與城市人口增長率之比是1.71；2000—2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，城市用地增長率與城市人口增長率之比達1.85，均遠遠高于國際公認的合理閾值1.12。⑤其二，城市“三無現象”嚴重，我國很多地區的“城市供給”已經過剩,“有城無業,有城無市,有城無人”的“三無”現象嚴重，主要是政府過度追求GDP，想通過土地政策增收，房地產項目供給過剩，城鎮化占用土地多、吸納人口少，土地資源浪費極其嚴重。

（二）困境二：城鄉資本集聚兩極化阻隔了城鄉協調發展我國在現代化初期的原始積累過程中長期實行“城鄉分治、一國兩策”的“城鄉二元”管理體制，在二元管理體制下，國民經濟分配結構長期向城市過度傾斜，導致城鄉發展不均衡。主要表現在：第一，城市資本集聚所需的勞動力的匱乏和農村剩余勞動力無處轉移形成鮮明的對比。由于城鄉二元經濟的存在，我國的工業化進程沒有發揮農業剩余勞動力的作用。不合理的戶籍制度阻隔了農村足夠的擇業空間，不合理的勞動用工制度，為城鄉勞動力就業的不平等埋下了隱患，造成了城市居民就業的優越性和對農民工的歧視。第二，城鄉之間社會資源支配的不合理。比如不對等的社會保障體系，城市的居民享受更多的公共設施，享受更好的教育、衛生、醫療等相關的社會保障。其中，城鄉居民收入差距經歷了一個先縮小后擴大、再縮小再擴大的過程，城鄉收入比例維持在3.21∶1；城鄉教育差距表現在城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。⑥政府在公共投入方面也存在城鄉差別，政府對農村公共設施的投入明顯低于城市。第三，城鄉不對等的割裂的金融市場體系。⑦首先，農村和城市的資金流動呈現的是單向流動——農村向城市的輸送，而城市的資金很少向農村流動。雖然目前農村金融體系中包含有農村信用社、農業銀行、農業發展銀行（大部分農村還沒有），其中，農村信用社在農村信貸中占大多數，但農民貸款難、貸款利息高等成為制約農村經濟的枷鎖。其次，農村金融市場化水平低，金融結構不完善，由于政府對民間資本的支持力度不足，很多農民只能采取農村資金自助等非常規方式來解決農民自身貸款難、資金來源不足等問題，但農村資金自助或互助小組等農村金融小組織又有風險高、收益低、缺乏監管等不良金融因素。

二、新型城鎮化進程中資本集聚的路徑選擇

新型城鎮化要求是“以人為本”的城鎮化，因此，在發揮資本集聚作用也要充分考慮這一因素，必須遵循以下原則。一是堅持有序、適度，人口集聚與資本集聚比例要協調，防止資本集聚過程中割裂人的因素和物的因素。二是新型城鎮化必須要有產業集聚作為支撐，防止出現“空城化”。三是集約緊湊，節能綠化，防止過度發展帶來的環境污染問題。四是要有穩定的制度保障，體現新型城鎮化的長期戰略重要性。⑧如何防止“大城市病”、“空心城”、“鬼城”和城鄉不協調發展，重點在于充分利用市場無形之手和政府有形之手，解決生產要素的合理流動、分配、重構問題。

（一）發揮資本集聚在新型城鎮化進程中的優勢需要頂層設計

1．科學規劃城鎮化體系，注重大中小城市均衡發展。推進新型城鎮化，城鎮規劃更需要頂層設計，通盤考慮。必須科學合理規劃城鎮體系，形成大中小城市合理發展，必須優化城市空間布局，實施合理的城鄉功能分區，使人口的集聚由無序向有序轉變，形成合理的人口布局。這樣，既可以解決大城市的人口壓力所帶來的一系列其他問題，也可以解決新城建設的勞動力缺口問題。首先，借鑒韓國“衛星城”經驗，積極發展具有中國特色的“衛星”城鎮群，緩解大都市的人口壓力。其次，探索建立“就地城鎮化”的相關機制及其國家扶持政策，重視中小城市和中小城鎮的發展，中國要實現大城市的人口分流同樣需要發展中小城市，與大城市形成互補，才能進一步解決“大城市病”。在這方面美國就做得比較成功，美國在加強大都市圈和城市帶建設的時候，非常重視中小城市和中心鎮的發展。20世紀60年代，美國實行了“示范城市”的試驗計劃，其實質就是大城市人口的分流，充分發展小城鎮。在整個20世紀70年代，美國10萬人以下的城鎮人口從7700多萬人增長到9600萬人，增長了25％左右，75%的美國人生活在小城鎮。⑨2．加強新城建設規劃頂層設計，抑制地方政府的土地投資沖動。首先，科學論證和規劃新城新區勢在必行。“鬼城”問題背后的深層次原因之一是城市盲目開發建設的嚴重后果。因此，可以通過暫停審批建設新城新區，給在建的新城新區一定的緩沖時間，先看實踐效果再推廣；可以通過細化新城新區申報管理辦法，根據不同地區的發展，研究不同地區新城建設的細化問題；可以新城新區納入全國城鎮化的總體規劃中，新城建設不能搞一刀切，應納入全國城鎮化的總體規劃中進行設計和規劃。其次，糾正地方政府的新城建設的邏輯錯誤。地方政府熱衷于大興土木，認為只要把城市空間擴大化、房地產化，就能吸引大量外來投資。因此，要糾正地方政府和中央城鎮化政策上的理解偏差，糾偏地方以GDP為導向的發展思路，在官員政績考核上對新城建設因決策失誤造成爛攤子或“爛尾工程”應建立一套行之有效的懲罰機制。最后，減少地方政府對土地財政的依賴。近年來，中國土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。特別體現在新區建設，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市,土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。⑩因此，改革現有的財稅體制，放開地方財權和事權，增大中央對地方建設性財政資金的支出，才能有效抑制地方政府依靠經營性用地出讓取得資金，通過大規模造城來拉動地價，以獲得更多的財政收益的沖動。

（二）構建完善的城鄉資本集聚的相配套的基礎設施

1．大力發展城鄉公共基礎設施體系。首先，要完善城市公共基礎設施體系，特別是地下工程體系、公共交通體系等。大力發展地鐵建設和城際之間的高鐵系統，使城市就業人口能夠擴展“外住”，緩解壓力。要完善地鐵出入口的規劃和設計，提升運載力，并做好軌道交通和其他公共交通線路的配套、銜接。在交通系統建設上，我們不妨借鑒日本的以空中網（航空、新干線鐵路、高速公路）、地面網（城市一般道路）、地下網（多層地鐵、電車）和水面網（水運）等構成的多層立體交通網絡，這樣能有效解決交通擁堵問題、方便乘客、降低交通能耗、減少環境污染，提高單位土地面積的交通效率，減少城市污染。其次，要完善農村基礎設施建設體系，包括鄉村公交建設、鄉村公路建設、鄉村物流建設、鄉村網絡建設、鄉村電力建設等一系列公共基礎設施；探索鄉村供銷合作社在新時代形勢下的新拓展機制和相關策略；探索“微型超市”進鄉村的相關政策及政府扶持政策，切實緩解大城市的人口壓力，同時提高城鎮化的質量。2．大力發展產業支撐，推動產城互動。推動產城互動，產城融合，以產興城，切實推進新城產業支撐，才能產生人口集聚。首先，要做好科學的產業規劃。每個城市根據自己的城市文化特色和產業優勢來發展產業，在產業結構調整過程中，政府要少管，要充當服務者的角色，要總體規劃，其他的細節就交給市場規律來決定。比如，遼寧在沈本新城的建設過程中，新城內并沒有興建大片住宅樓，而是著力構建醫藥產業集群，200多個項目入駐形成逾千億元新興醫藥產能，成為國內最大生物醫藥產業集聚區，越來越多的醫藥企業員工選擇在當地置業定居。其次，做好產業支撐的配套設施建設，特別是基礎和公共設施建設。中央政府提出，新一輪城鎮化將以人的城鎮化為核心，要保護失地進城的農民利益，改善市民居住條件。新城建設要轉“擴空間”為“增功能”，切實提高城市人居環境的改善，加強基礎設施、商業配套和生活設施投入。按照人口發展規劃，完善基礎設施配套，合理配置學校、醫院，落實住房保障、醫療保險、生活救助等社會保障。

（三）構建完善的資本集聚流轉和分配體系

1．深化戶籍制度改革，加快城鄉之間的勞動力流轉速率。當前阻隔新型城鎮化進程的一個重要因素是城鄉之間的勞動力流轉速率偏慢，其背后原因是農村大量剩余勞動力向城市轉移中被設置的障礙太大，比如中國的戶籍制度。當前，中國城市發展明顯出現貴族化傾向，城市人口流動、定居門檻越來越高。因此，深化戶籍制度改革，可以解決城鄉人口流動問題、農民工及子女社會資源共享問題，是破除城鄉二元化的頭等大事。深化戶籍制度改革，首先，戶籍改革要考慮公平性原則，要優先解決城市人口存量問題，讓長期為城市建設發展做出貢獻的人口入戶。在中央全面深化改革領導小組會議上指出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。其次，戶籍改革也要考慮差異化原則，不同類型的城市實行差別化落戶政策，大中小城市的、東中西部的戶籍制度改革差異化，不搞千篇一律，防止因農村人口流向城市過熱化，進而造成農村“空心化”和城市人口大爆炸。再次，加強戶籍管理的相關制度的完善，比如城鄉統一的戶口登記制度、暫住證制度、戶口遷移政策、人口動態管理機制和國家人口基礎信息庫的建立，探索建立探索建立以養老、醫療保險為重點的全民人口登記管理制度。2．加快城鄉金融體制改革，破解城鎮化資金流轉瓶頸。目前，我國城鄉金融體系對城鎮化的支持力度明顯不足，具體表現在：城鄉建設資金來源比較單一、城鄉信貸困難、金融創新能力不足。因此，要從以下三個方面入手：第一，適當給地方融資平臺“松綁”。地方融資平臺因被廣泛認為風險偏高，受到銀行監管部門嚴格的控制，比如農村的資金互助小組就被國家認定為非法融資機構。誠然，國家是要加強對其高風險的管控，但不是取締它。第二，放開民間資本的城鄉準入條件，增加民間資本投資的拓展空間。現有城鎮化建設的投融資體制長期忽視民間資本的重要作用，甚至在城鎮化進程中有時候受到利益集團的“綁架”，給民間資本設置了很多障礙與歧視性條款，極大地抑制了民間資本投資城鎮化建設的熱情，反而增大政府投資的財政壓力。第三，增大農村金融服務體系的投入。一要提高鄉村銀行網點覆蓋率，除了農村信用社、農行、郵儲銀行之外，考慮引入其他銀行網點，探索網點進村下鄉的相關政策。二是大力進行農村金融服務和產品創新和開發，增加對鄉村的銀行中間業務，如票據承兌和匯兌、理財投資和咨詢業務、鄉村信貸擔保抵押業務等。3．完善城鄉社會保障體系，促進城鄉居民資源分配合理化。目前，我國城鎮已基本建立起比較完善的包括養老、醫療、失業、工傷在內的社會保險和社會救助體系，采用的是國家、企業和個人共同負擔的保障模式。而在鄉村，其社會保障建設遠遠落后城市，依然以國家救濟、家庭保障為主體的模式運行。城鄉社會保障明顯出現差異，具體體現在：一是保障范圍不對等，城鎮的社會保險覆蓋率已達90％以上，而農村覆蓋率不足2.4％。最低生活保障標準城鄉就相差60％之多。二是保障資金財政支持不對等，從社會保障支出看。占全國人口75％以上的農民的社會保障支出只占全國社會保障支出總數的5％，而占人口20％的城鎮居民的社會保障支出卻占全國社會保障支出總數的95％；從人均占有社會保障費用情況看，城市居民人均455元，農民僅人均15元，相差30倍。因此，只有完善城鄉社會保障體系，才能保障城鄉居民資源配置平等化。首先，擴大農村社會保障覆蓋面。除了能夠享受社會保障的特困戶、殘疾人、烈士家屬、革命傷殘軍人等，還應該擴大到更多人。除了要擴大農村養老保險、醫療保險，還要擴大增大農村失業人員的失業保險覆蓋范圍。其次，擴大鄉村社會保障項目，構建包括生、老、病、死、傷、殘、育、撫以及社會救濟等在內的相對完整的鄉村社保體系。最后，加大對鄉村保障體系的財政支出，探索全新鄉村社保體系基金籌集方式。政府改革相關財政與稅收制度，鼓勵民間資本投資鄉村社保基金，并給予優惠政策。政府和鄉村之間探索通過債券、股權投資方式、資金互助小組、城鄉信貸等多渠道引入資金，彌補社保基金來源單一的困境。

作者：阮清峰陳德欽陳承財單位：福建水利電力職業技術學院