高校行政化與去行政化探討范文

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《貴州師范學院學報》2016年第8期

摘要:

高校行政化作為一個普遍性問題，深刻地影響著高等教育健康發展。其主要體現為高校內部管理的行政化和政府管理高等教育的行政化。深層次地看，行政本位思想滲透，高校內部治理體系尚不健全，行政權力與學術權力關系失調，政府高等教育管理職能尚未轉變，才是高校行政化的深層誘因。因此，要清除高校行政化對高等教育發展的影響，應當以高校行政化的問題和誘因為導向，從轉變行政本位思想、完善高校內部治理結構、轉變高等教育管理職能、推進人事人才管理制度改革等四個方面探索高校去行政化。

關鍵詞:

高校行政化;高校去行政化;行政權力;學術權力;高等教育管理職能

高校行政化作為一個普遍性問題，不僅由來已久，而且影響著高等教育持續健康發展。這已成為學術界和實務界探討高校去行政化的共識。基于此，《國家中長期教育規劃(2011－2020)》及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》先后將高校去行政化納入改革議題。但是，高校行政化主要表現在哪些方面?高校行政化的深層次根源是什么?怎樣基于高等教育發展探索高校去行政化?厘清這些問題，有助于探索和推進高校去行政化。

一、高校行政化的主要表征

從本質上說，高校行政化是探索高校去行政化的邏輯前提。為此，需要厘清高校行政化的主要表征。客觀地看，高校行政化主要體現在兩個方面:一是高校內部管理的行政化，即內部行政組織科層化，行政職能延攬，行政權力抑制學術權力;二是政府及其主管部門管理高等教育的行政化，即政府及其教育、科研、人事主管部門在高校辦學、科研、人才管理領域履職越位。

(一)高校行政組織科層化，行政職能延攬

高校內部行政組織為教育和學術事務提供行政服務是其基本屬性，但事實并非如此。從組織體制來看，高校行政組織體制分為副廳級、正廳級、副部級三大行政級別，其行政崗位設置與外部行政機關崗位設置大同小異，科層化組織結構特征尤為突出。同時，高校行政級別決定著高校在整個社會環境中所處的地位以及高校與政府機關和其他事業單位的相互關系，從而強化了高校的行政化特性。由于高校及高校行政管理者具有行政級別，擁有行政級別越高的領導職務意味著可以占有越多的教育和學術資源，從而促使高校教師謀求行政領導職務的現象較為普遍。從行政職能來看，高校內部行政管理職能已經超越行政事務的范疇，將職能觸角延伸到具體的教育和學術事務中，延攬了不少本應由教師和學術組織履行的教育和學術事務職責。特別是高校行政組織幾乎按照外部行政體制的履行職能的方式管理著高校的教育和學術事務，以致高校教師教書育人、嚴謹治學、潛心學術的學術本位思想日漸受到侵蝕。

(二)高校行政權力抑制學術權力，學術組織的自主性功能未能有效發揮

近年來，雖然高校內部學術組織紛紛建立，協調行政權力與學術權力關系的自覺性不斷增強，但是，行政權力抑制學術權力的問題較為嚴重。從學術組織獨立性來看，高校學術委員會、教授委員會、學術指導委員會等學術組織獨立性不強的現象廣為存在。學術組織成員構成中兼有校級或院級行政領導職務的人員比例較多，不少學術組織的負責人由校級或院級行政領導者擔任，而行政領導者在學術組織中往往掌握著發言權或決策權，進而影響高校教師及學術組織在學術事務中自主性作用，使學術組織工作開展不夠順暢，進而失去學術獨立性。從學術組織運行機制來看，高校學術組織決策機制和工作機制不夠完善，學術事務受學校行政權力影響較大，行政權力主導學術權力實施決策的現象時有發生。在學校教學、科研項目申報、學術發展和規劃、學術成果評審和推薦等方面，常常以行政權力主導決策的方式而不是學術組織自主決策的方式予以決定，學術組織并不能發揮決定性作用，學術權力未能充分行使。

(三)政府履行高等教育管理職能越位，高校未能充分行使法律賦予的自主權

政府履行高等教育管理職能和行使行政權力存在越位傾向，以致《高等教育法》賦予高校的自主設置和調整學科、專業，自主設置教學、科研機構的自主權未能充分行使。在高校學科發展及重點學科建設、專業發展及重點專業建設等方面，政府教育主管部門制定了不少并不完全適宜高校學科建設和專業發展的政策措施。尤其是，每所高校都有各自的專業特點和學科特色，政府教育主管部門制定的政策措施和評估標準，在一定程度上并不符合實際，不利于高校特色專業和特色學科發展。在高校的專業性與行業性領域結合較為緊密的學術研究基地建設、發展和評估的管理方面，也被政府相關主管部門納入非學術管理范疇。比如，納入政府衛生主管部門管理的高校衛生研究基地、政府農業主管部門管理的高校農業研究基地等。在教學改革、教學評估、教材編寫、精品課程設置等高校微觀教學事務方面，政府教育主管部門設置了許多不必要的干預措施。特別是政府機構管理部門仍然掌握著高校教學機構、科研機構設置的權限，高校設置相應機構的自主權被限制。總的來看，政府履職越位，不僅導致高校辦學自主權被削弱，而且影響著高等教育發展質量和水平的提高。

(四)政府履行科研管理職能越位，高校學術研究的自由空間受到抑制

由于政府及其科研主管部門在科研發展導向、科研評估驗收等科研事務方面干預較多，高校及高校科研同行缺乏自主權。從科研發展來看，由于信息不對稱，政府并不完全掌握學術研究進展和科研發展方向，但常常越位主導科研方向，制定科研發展規劃，設立科研項目及科研課題，且具有絕對主導權。特別是國家級、省部級重大科研項目、重點研究課題的設置，均為由政府科研主管部門研究決定，盡管這些重大或重點課題也經過專家咨詢。與此同時，非經政府科研主管部門立項但確需政府長期投入的基礎性科研項目，難以獲得政府經費支持。這既束縛著科研探索，也阻礙著基礎性研究。從科研事務來看，政府科研主管部門干預高校具體科研事務。從課題申報到課題評審，需經政府科研主管部門行政審批，使高校科研工作始終緊靠政府科研工作指向，高校學術研究的自主性和自由空間受到抑制。在高校教師職稱評審中，非經政府及科研主管部門立項和評審的課題不能算作科研成果，以致高校將獲得國家級、省部級科研課題作為評定教師職稱和科研能力的重要標準。總體而言，政府科研履職越位，抑制著教師科研探索的積極性和學術研究的能動性，影響著高校科研發展。

(五)政府履行人事人才管理職能越位，高校用人受到掣肘

高校作為學術性組織，其用人特點與非學術單位用人不盡相同。但長期以來，政府在高校人事人才管理上未能充分把握高校用人特點和需求。首先是引進人才審批程序繁瑣。高校引進高層次人才需經政府教育、人事主管部門層層審批，繁瑣的審批手續和漫長的審批流程在相當程度上遲滯了引進人才的時間，以致部分高層次人才“引而難進”。同時，政府教育、人事主管部門在人才引進“綠色通道”政策之外設置了不必要的審批環節，使“綠色通道”不夠暢通。其次是高校招錄人才的自主權受政府限制。高校自主公開招聘人才的崗位限額由政府教育、人事主管部門審批，使得高校急需人才的專業和學科因崗位限額而不能通過自主公開招錄所需的專業人才，高校用人自主權被削弱。最后是高校高級專業技術職稱評審受行政權力影響。總的來看，除“985”和“211”高校獲得政府教育、人事主管部門下放的部分專業技術職稱評審權外，政府教育、人事主管部門仍然掌握著高校專業技術職稱特別是高級職稱的評審權。其主要通過制定評審措施、標準及條件，組織專家評審專業技術職稱。而高校教授委員會或同行專家的評審結果只能作為政府教育、人事主管部門進行審批的依據，不具有權威性，高校的學術權威性和學術自主權受到限制。

二、高校行政化的深層誘因

從前述高校行政化的內外表征來看，高校行政化既使高校未能充分行使辦學自主權，又深刻地影響著高等教育健康發展。但在實際上，高校內部行政組織體制本身并不必然導致高校行政化，因為任何一個高校都離不開行政管理。相反，行政本位思想滲透，治理體系不健全，權力關系失衡，政府高等教育管理職能尚未轉變到位，才是高校行政化的深層誘因。而這些誘因，既是高校行政化的問題之源，也是探索高校去行政化的邏輯起點。

(一)行政本位思想滲透高校內部，是高校行政化的思想之源

客觀而言，在行政本位思想濃厚的政治環境、社會環境和文化環境中，外部行政體制履行行政職能和行使行政權力所產生的行政本位思想，逐漸滲透高校內部。特別是政府及其主管部門通過制定并實施微觀管理政策、制定教育和學術評估標準并實施評估等手段浸透高校辦學、科研、用人等領域，侵蝕著高校的學術本位思想。一方面，政府沒有準確把握和嚴格遵循高校教育教學、學術研究、涵養人才的特殊性和規律性，將行政職能和行政權力的觸角延伸到高校教育、學術、用人等微觀事務領域，潛移默化乃至習慣性地將行政管理的思維方式和行政權力的運行方式滲透到高校內部。另一方面，“外部環境的運行規則也直接影響著內部的組織機制的選擇”［1］。也即，在外部行政本位思想的滲透下，高校行政組織和行政領導者也習慣運用行政思維、行政權力以及行政制度管理著而不是服務于教育和學術事務。客觀地看，在行政本位思想的長期滲透下，高校學術本位思想自然而然地受到不同程度的侵蝕，以致教師獻身教育的能動性和學術研究的自主性受到影響，高校教育和學術事務開展的獨立性受到約束。

(二)高校內部治理體系尚不健全，是高校行政化的內在之因

高校內部治理體系由組織結構、管理制度和治理機制構成。從組織結構來看，“學術組織與行政組織同時存在，學術權力與行政權力并存的現象是一個高校不同于其他組織的顯著特征。”［2］一方面，高校行政組織的行政職能界限不夠明確，行政權力邊界不夠清晰，特別是行政領導者固守行政管理思維，未能有效地履行行政職能，未能規范地行使行政權力;另一方面，高校內部學術組織尚不健全，學術組織的建構受制于行政權力，學術組織的獨立性和自主性功能受到限制。這種缺陷既使高校組織結構關系失調，又使學術組織喪失學術事務自主權。從管理制度來看，高校及其行政組織制定的行政管理制度，在內容上不夠規范，在措施上并不健全，在界限上并不清晰，不能有效地用于治理教育和學術事務，超越了制度本身作用于高校行政管理事務的范疇。從治理機制來看，一方面，高校雖然制定了相應的行政決策機制和工作機制，但這些機制在程序上不夠完善，在運行中不夠規范，不能有效地規范行政權力的行使;另一方面，學術組織的決策機制和治理機制尚不健全，不能有效地保障學術組織活動和學術事務正常開展。質言之，這種內部治理體系的不健全，加劇了高校內部行政組織行政職能的延攬和行政權力的擴張，束縛了學術組織學術功能的發揮和學術權力的行使。

(三)行政權力與學術權力關系失衡，是高校行政化的權力之源

學術權力與行政權力并存，是高校的權力結構特征。本質而言，“相對于學術權力而言，行政權力應當居于從屬性、服務性和保障性地位。行政權力的價值應彰顯效率觀和秩序觀，從而為學術權力營造和諧的外部氛圍。”［3］這意味著，高校行政權力除了運用于高校日常行政事務管理外，應更好地服務于日常教育和學術事務，而不是管理和主導教育和學術事務來維持高校的正常運轉。因為，行政權力“對學術的尊重、維護、保障，是行政權力應有的理念、義務和責任，這種義務和責任是大學里的行政區別于其他機構行政權力的基本標志”。［4］但事實上，高校行政權力并非如此，相反在高校教育和學術事務中呈現出主導性作用。另一方面，高校設立學術組織是為了更加專業地謀劃教育發展、專業建設、學科發展、學術科研等事務。因為，學術組織的專業化決策不僅是高校內部決策的主要機制，而且是推動高等教育發展的重要動力機制。但是當行政權力主導的決策制約學術組織的決策時，學術權力發揮的空間必然會受到約束。在行政權力與學術權力的關系上，現實的表現是，高校行政組織及行政領導者未能規范地恪守權力邊界，在相當程度上削弱了學術權力。同時，由于學術委員會、教授委員會等學術組織的組成方式不盡合理，使其在事實上未能充分行使《高等教育法》賦予的學術自主權。因此，高校行政權力與學術權力關系就會不可避免地失調。

(四)政府高等教育管理職能尚未轉變，是高校行政化的外在之因

政府作為高等教育的舉辦者和教育公益服務的供給者，主要履行高等教育事業發展宏觀管理，高等教育法規和政策制定，高等教育經費投入和保障，高等教育發展及學術研究監管等職能。但是，長期以來，政府尚未將涉及高等教育的相關微觀管理職能完全下放給高校，以致政府與高校之間的職能關系尚未理清，政府越位管理高校教育、科研、人才等事務成為常態。在教育管理職能上，政府一方面倡導要遵循高等教育辦學規律，另一方面制定若干涉及高校專業發展、學科建設、教學改革、教學評估、教學及科研機構設置等本應由高校自主研究決定的政策，限制著高校履行《高等教育法》賦予的自主權。在學術科研管理職能上，政府一方面倡導學術自由，另一方面逾越高校自主開展學術研究和科研探索的邊界，制定若干涉及科研規劃、科研評估、科研經費管理等本應由高校自主研究決定的措施，抑制了高校學術研究和科研探索的自主空間。在人事人才管理職能上，政府一方面倡導取消高校行政級別，并制定各類高層次人才計劃，另一方面運用干部人事管理制度管理著高校行政領導者，同時在人才引進政策中設置若干審批程序，制約高校用人自主權。簡而言之，政府履行高等教育管理職能，不僅沒有嚴格遵循高等教育規律、學術規律、用人規律，而且從根本上束縛著高校教育發展的能動性、學術研究的創造性和用人育才的自主性，深刻地影響高等教育持續健康發展。

三、探索高校去行政化的策略

高等教育的核心功能是傳播和創造知識、培育和涵養人才、開展學術研究和科研探索。為了充分發揮高等教育功能，政府履行高等教育管理職能的根本目的，就是為高等教育發展提供宏觀政策保障;而高校行政組織履行職能的基本前提則是為高校教育發展和學術事務提供保障性服務。為此，要規避或清除高校行政化對高等教育發展的影響，應當以前述高校行政化的問題和誘因為導向，立足于高等教育健康發展探索高校去行政化。

(一)轉變行政本位思想，重塑學術本位思想，樹立依法辦學理念，為探索高校去行政化奠定思想基礎

一是轉變行政本位思想。首先，政府要嚴格遵循高等教育發展規律、科研規律、人才使用規律，準確把握現代高等教育發展的趨勢，轉變對高等教育管理的思想，加強宏觀指導，減少微觀管理，切實為高等教育發展提供服務。其次，高校尤其內部行政系統要轉變行政本位思想，正確認識和把握高校行政管理的核心是為教育和學術事務提供服務的目的。最后，要明確高校內部學術組織和行政組織的職責，界定學術性事務范疇和行政性事務范疇，解決高校內部對學術事務管理認識不統一的問題，使內部學術組織真正履行學術事務自主權，避免內部行政組織運用行政權力干預學術事務。二是重塑學術本位思想。一方面，要積極引導高校教師堅守學術本位思想，擯棄行政本位思想，自覺把教書育人、潛心學術、嚴謹治學作為從事教學和學術研究的價值追求;另一方面，要逐步改變高校行政管理者運用行政權力管理教育和學術事務的思想，引導他們逐步樹立行政權力服務教育和學術事務的思想。三是樹立依法辦學理念。一方面，政府及其主管部門要樹立依法辦學理念，嚴格遵循高等教育法律法規，依法落實高校自主辦學權，推進高校依法實現自我約束、自我管理。另一方面，高校行政組織及行政管理者要運用法治思維，把高校行政事務納入法治化軌道;要樹立規則意識，把高校教育和學術事務管理納入制度化、規范化管理范疇。

(二)完善高校內部治理結構，理順行政權力與學術權力關系，為探索高校去行政化營造良好的內部環境

一是優化高校內部組織結構。“任何類型的組織都具有符合其自身特點的組織結構和組織管理的內在規律。大學的組織結構和組織管理需要遵循高等教育發展的內在規律。”［5］因此，要在合理劃分行政事務功能和學術事務功能的基礎上，調整現有行政組織職責，優化行政組織設置，完善行政組織結構，調整行政組織服務教育和學術事務的功能。要根據《高等教育法》等有關法律規定，按照“學術自治”的原則，加快以大學章程為核心的現代大學制度建設，健全內部學術組織體系，建立和完善高等學校理事會，健全高校學術委會會、教授委員會、教學指導委員會、學位委員會等學術組織，進一步明確學校、學術組織、教師在學術事務中權責，健全學術事務管理運行機制，完善學術組織的工作和激勵機制，促進學術組織運作規范化。二是理順高校內部行政權力與學術權力關系。要進一步明確行政權力和學術權力的界限，嚴格設定行政權力在非學術事務領域的規范運行機制，保障學術權力在學術組織活動中的獨立性和自主性，重構高校內部行政權力與學術權力的關系。從高校內部治理結構來看，“行政權力必須充分尊重學者與學術組織在學術事務中的主導地位，切實尊重學術權力在學術事務管理中的主導地位，保障其發揮作用，在教學與學術資源配置中要以學術委員會、教授委員會、學位委員會等學術組織為主，積極營造學術優先氛圍。”［6］因此，要建立學術事務以教師自我管理、民主管理為主的學術組織及運行機制，充分發揮教師特別是教授在學術事務中的能動性。三是完善學術事務咨詢和監督機制。要建立和完善高校學術事務事前決策咨詢機制、決策過程和決策結果監督機制，完善學術事務決策結果公開、學術成果評定公示制度等，充分發揮廣大教師在學術事務中的知情權和監督權，避免行政權力對學術事務不必要的干預。

(三)轉變高等教育管理職能，理順政府與高校的職能關系，充分落實高校辦學的自主權，為探索高校去行政化廓清外部障礙

一是切實轉變高等教育管理職能。要根據《高等教育法》等法律和國家有關高等教育政策，梳理和明確政府管理高等教育的權責清單，明確政府和高校各自承擔和履行高等教育管理、學術科研管理、人才管理的職責，理清政府與高校的職能邊界，理順政府與高校之間關系，避免政府履職越位和干預教育教學、學術科研、人才管理等由高校自主決定的事務，促使高校充分落實自主辦學權。同時，要完善政府在高等教育中的監管職能，依法監管而不是越位管理高等教育。二是推進政府在高等教育領域簡政放權。政府教育、科研主管部門要準確把握現代高等教育、科研發展、涵養人才趨勢，根據高校教育、科研發展和用人的實際需要，修改和完善政府管理高等教育有關政策;逐步取消和下放教育、科研、用人的權限，將學科建設、專業設置、教學評估、學術研究、職稱評審、用人等方面權責事項進一步下放給高校;同時，取消和減少不必要的教學評估、科研考評事項。通過在高等教育領域簡政放權，有效減少對高校教育、科研、人才的管理，逐步擴大高校的自主辦學權，切實加強高校辦學的主體地位。三是提高高校承接政府放權的能力。政府在高等教育領域向高校放權，需要高校進一步優化職能配置，優化設置內部組織機構，提高行政組織和學術組織的履職效能，增強高校承接政府放權的能力，有效行使政府下放的權責。

(四)推進人事人才管理制度改革，取消高校行政級別，為探索高校去行政化提供穩定的隊伍保障

一是改革高校干部人事制度。要根據高校的組織特性逐步推進高校取消行政級別，將高校干部人事制度改革與高校法人治理結構改革、高等教育體制改革結合起來，改革以行政級別為基礎干部人事制度，建立適應高校教育發展需要的干部人事制度，為推進高校去行政化提供干部人事保障。二是加快高校職員制度改革。全面推進高校行政管理人員實行職員制，建立健全職員聘用和退出制度，建立和完善職員崗位管理制度和工作制度，提高職員服務教育和學術事務的意識，推進職員專業化，使其與學術權力劃清界限，為逐步取消高校行政管理崗位職級提供制度基礎。三是完善高校人才引進制度。政府教育、人事主管部門要準確把握高校涵養人才的特殊性，堅守尊重知識和尊重人才的理念，嚴格落實高層人才引進的“綠色通道”政策，改進和完善高校人才引進和管理辦法，減少人才崗位設置限制，簡化高層次人才聘用審批環節，為高校用人提供制度保障。

參考文獻:

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［5］朱光磊，于洋．決策同心圓:關于規范大學“黨政關系”的一個建議［J］．中國機構改革與管理，2013(7):15．

［6］劉大衛．高校“去行政化”的關鍵點［J］．人民論壇•學術前沿，2010(12):213．

作者:張進軍 田恒 單位:貴州省機構編制委員會辦公室 貴州財經大學公共管理學院