網絡社團治理問題探究范文

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《江漢論壇雜志》2015年第十期

黨的十八屆三中全會提出，要堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。目前，對網絡社團的認識還存在不少分歧，也缺少相應的法律法規對網絡社團進行引導和規范，學術界、政府部門對網絡社團治理還沒有形成成熟的理論。理論的模糊為實踐的推動帶來了種種困難，在實踐中網絡社團存在種種合法性困境。網絡社團到底是什么樣的組織，需不需要發展網絡社團，網絡社團在現實中存在的問題是什么，如何進一步規范和加強對網絡社團的治理，這些是本文要著力探討的問題。

一、網絡社團的內涵和特點

1.網絡社團的內涵當前，互聯網上形成了形形色色的網絡組織，這些組織是以網絡為平臺，以自愿為基礎，通過網上BBS、論壇、QQ群等自發形成的。其中，一類網絡組織有明確的目標，有一支專職或者非專職的運作團隊，有一些相對固定的人員作為其活動的主體。這類組織不僅在虛擬環境中活動，同時也積極地開展現實活動。如“肝膽相照論壇”、“綠色北京”、“保釣聯合會”、“上海反扒聯盟”、“格桑花西部助學網”、“多背一公斤”、“免費午餐”等等。這些網絡組織，即我們所說的為網絡社團。有學者認為，中國目前網絡社團主要表現為以下幾種組織形態：一是在網絡論壇基礎上形成的虛擬社區；二是一些網站中的專題論壇和網上俱樂部；三是利用網絡發起的志愿服務組織和公益性活動組織。①應該說，虛擬社區、專題論壇等虛擬社群不全都是網絡社團，一些虛擬社群只是興趣或需求相似網民的聚集體，它們只不過是不同成員為實現各自目標的工具。隨著時間的發展，部分虛擬社群在平衡成員個體多樣性、差異性和變化性的過程中，逐漸表現出較高的獨立性和組織性，這些虛擬社群的既定目標也從實現成員的個體目標轉變為確保網絡社群的整體持續存在，從工具演變成有生命力的主體。正是基于這些變化，一些虛擬社群可以發展成為獨立的網絡社團，但虛擬社群并不等同于網絡社團。同時，與一般的虛擬社群相比，網絡社團除了流動性較強的一般成員外，都具有相對固定的運作團隊和工作人員作為活動的主體，它們表面上看來是無為而治的松散團隊，但是內部組織結構完整并且成員之間分工具體明確。也有學者從社會組織的特征來判斷網絡行為在網絡中和現實中活動的組織化程度，并由此將網絡行為分為四個類別。②Ⅰ類網絡行為：網絡活動和現實活動的組織化程度都很低，這類網絡行為更地體現出個人色彩，而缺乏組織色彩。Ⅱ類網絡行為：網絡活動組織化程度較高，但現實活動組織化程度較低，主要是網友之間交流互動的虛擬世界，包括BBS論壇、QQ聊天群、交友網等虛擬社群。Ⅲ類網絡行為：網絡活動和現實活動的組織化程度都較高，如“格桑花西部助學網”、“微笑圖書館”、“安徽義工聯盟”等。Ⅳ類網絡行為：網絡活動組織化程度低，現實活動組織化程度高，這些絕大多數是合法社會組織的網絡行為。這些學者認為，網絡社團只是指媒體通常提到的開展公益活動的網絡組織，不包括Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ類網絡行為中的組織，也不包括Ⅲ類網絡行為中的非法組織。應該說，該研究為分析網絡社團的內涵提供了很好的框架，但是這種將網絡社團嚴格界定為公益性網絡組織的定義未免過于狹隘，Ⅱ類網絡行為中有很多互益性的網絡行為也可歸為網絡社團之列，Ⅲ類網絡行為中已經正式注冊登記并且以現實活動為主的網絡組織可以歸為Ⅳ類，按照現實的社會組織法規政策進行管理。我們認為，網絡社團既包括Ⅲ類網絡行為中未正式登記的網絡組織和已登記注冊并且以網絡為主要媒介開展活動的網絡組織，也包括Ⅱ類網絡行為中組織化程度高、穩定性強的網絡組織。根據上面的分析研究，我們認為網絡社團是指網民基于共同的興趣愛好、價值理念或者利益訴求，以網絡溝通交流為平臺，以自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以增進社會公益或者自身互益為主旨，以固定的管理運行團隊和相對固定的工作人員為支撐，在網絡中所形成的非營利性、非政治性、非宗教性的社會集合體。網絡社團的領域分布廣泛、活動內容豐富、組織形態多樣，但是其利益取向較為固定，可以將其分為公益性組織和互益型組織。其中，公益性組織致力于為團體成員之外的社會公眾提供某種公共利益，互益型組織則旨在為其內部成員提供某種共同利益。

2.網絡社團的特點網絡社團具有現實社會組織的基本特點，比如萊斯特•薩拉蒙所列舉的組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等特點。除此之外，網絡社團也有基于網絡形成的獨特特征。一是虛擬性。網絡社團成員以網絡為交流載體，通過在論壇、即時通訊工具等網絡媒體上注冊一個帳號，就可以進行溝通，而不再需要像傳統的社團組織一樣面對面交流。正是因為網絡社團具有虛擬性的特點，網絡社團成員的身份也就有復雜性和隱蔽性的特點。一些網絡社團的主體數量眾多、成分復雜，網絡管理員無法通過現實社會中上下級關系來對網絡社團的成員進行管理。網絡的虛擬性也打破了“一人一身份”的限制，現實中一個個體可以擁有多個網絡身份，并且可以偽造網絡身份而不被發覺。網絡社團的隱蔽性在降低結社成本、促進網民平等自由參與的同時，也給網絡社會帶來了一定程度上的混亂，為網絡社團的管理帶來了一定的難題。二是跨時空性。隨著網絡技術的發展和互聯網的普及，網絡社會打破了時空的限制，人們基于共同的興趣愛好就可以建立各種各樣的網絡社團，不需要在同一時間、同一地域進行交流和互動。網絡具有連接快捷方便的特點，這使得網絡社團成員之間能夠實現即時性交往，而且由于網絡具有一定的儲存和檢索功能，過去發生的一些事情還可能對當下的事件產生深刻的影響。網絡社團的非空間組織形態，使其成員可能散布于各地，一個人可以超越空間障礙生活在不同的網絡社團里，它把人們從二維空間拉到了三維空間。三是平等性。網絡社團是互聯網中的一個節點，這些節點以其開放性、交互性、平等性等優勢，與其他組織互通信息、直接交流。網絡上的每一個節點都是中心，既可以信息，也可以接受信息，這樣網絡社團就消除了現實中交流的層級和位階。任何人只要進入網絡，其背后的附加身份就會消除。美國學者泰自學認為：“從互聯網產生之時起，它就被視為改變現存社會關系和培育全新社會關系的一種革命性動力。互聯網作為一種去中心化的和交互性的人類交流平臺，把握其本質需要從全新的視角認識網絡空間的新功能。”③網絡中社會團體的關系是橫向的平等關系，這種橫向延伸的特征可以有效地破壞縱向的官僚等級結構，使社會結構逐步扁平化，消除了不公平的等級觀念。四是流動性。網絡社團是由具有相似身份背景的成員基于共同的話題或共同興趣而聚集在一起的，成員完全可以根據自己的需求和愛好，在不同的網絡社團中自由流動。盡管網絡社團必須滿足最低程度的組織條件，也就是有固定的運營團隊和相對固定的工作人員，但是網絡帳號只要滿足很低的條件就可以任意注冊，一個人也可以擁有很多的帳號和身份而不被限制。一些網絡社團為了避免出現個別素質極低的成員影響整體形象，也會設置一些門檻，在加入的時候必須經過管理員的審核才可以批準加入，但是隨著網絡社團的發展壯大，這樣的審核形同虛設。網絡成員的流動性帶來了網絡管理的松散性，這也是當前網絡社團管理中的最大問題。這既不利于網絡社團的管理，也不利于網絡社團朝著專業化、規范化方向發展。

二、網絡社團治理的問題分析

網絡社團在方便快捷、降低成本的同時，也存在組織不成熟、成員不固定、行為不規范、責任不易追究等突出問題，幾乎處于國家監管的真空地帶。在處理網絡社團相關問題時既缺乏法律依據，也沒有現成的經驗可循，甚至出現了非法結社、網絡侵權以及違法犯罪活動。這些問題解決的程度如何，直接影響到網絡社團的未來發展。

1.網絡社團并未納入現行管理范圍之內，缺乏針對性的法律法規監管傳統社團有《社會團體登記管理條例》、《取締非法民間組織暫行辦法》等法規規章來規范，但是網絡社團的身份還沒有得到合法認定，網絡社團還不是法律意義上正式的社會團體。官方也明確表示，“網絡組織有虛擬性，與傳統社團差別大，依據《社會團體登記管理條例》，目前我國的社會團體不包括網絡組織。”④目前我國對網絡社團的法律監管主要是參照網絡安全、網絡信息保護等綜合性的法律法規條款，這些法律法規不僅僅用于治理網絡社團，還用于治理在整個網絡中出現的問題和情況。《互聯網信息服務管理辦法》明確規定，我國對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。從事非經營性互聯網信息服務，應當向省、自治區、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業主管部門辦理備案手續。從事互聯網信息服務，擬開辦電子公告服務的，按照國家有關規定提出專項備案。這里，實際上已經明確了從事互聯網信息服務管理或者開辦電子公共服務，必須到信息產業部門而不是民政部門備案。而先開展電子公告服務而結成社團的，如需取得現實社團的合法地位，必須到民政部門登記或者備案。實際上，有實體依托的網絡社團處于雙重備案或登記加備案的管理模式下。但是，開展電子公告服務只是網絡社團的一種，其他諸如QQ群、即時通訊群等并不符合這樣的規定。總體而言，目前對網絡社團的監管上還處于監管缺失狀態，相關的法律法規并不完善。

2.網絡社團的法律地位不明確，主體資格遭遇質疑網絡社團由于其虛擬性、跨時空性、流動性等特點，根本不可能按照我國現有社團登記上的“歸口登記、雙重負責、分級管理”體制進行管理，而且網絡社團也未被列入直接登記的四類社會組織行列。按照民政部2000年頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》的規定，凡是未經批準、未經登記和被撤銷登記后繼續以社會團體或者民辦非企業單位名義活動的都是非法社團，都屬于應當被“清理”的范疇。這些網絡上的社團從法律上講無疑屬于“非法社團”。但是，事實上這些社團一直都在有組織地運作，并且通過輿論的壓力和現實的活動已經成為一股不可低估的力量。由于互聯網中一些基本法律問題還沒有研究解決，對互聯網中主體身份的認定也眾說紛紜，網絡社團至今難以取得合法地位。網絡社團的出現正在考驗著政府管理部門的智慧，它合理但不合法，政府部門對其“不承認”、“不取締”、“不干預”的政策態度也給網絡社團的發展帶來不少潛在的危機與法律風險。作為網絡社會的一種創新組織形式，我們需要為它們的發展營造良好的法律氛圍，明確與之相關的各種法律問題，理清其中的法律關系。

3.網絡社團內部組織機構不健全,組織行為的規范性較差大量的網絡社團只是網絡意見的集中地，成員來自四面八方、不同年齡層，網民來去自由，能力素質參差不齊，少有甚至根本沒有規范化的組織約束。由于網絡社團的結構松散、成員流動性強等特性，其內部的決策機制、治理機制不完善，使得這些網絡公益組織經常面臨各種發展難題。網絡社團本應把社團成員的職業素養、專業能力培訓作為其重要任務，但由于經費不足、活動場所不固定等原因，一些成員甚至連基本的職業道德、職業素養都難以達到，這就導致了各種不規范的行為，從而失去了公眾的信任。比如“格桑花西部助學網”的管理團隊一直由網友擔當，缺乏制度化、規范化的操作和溝通程序。在媒體揭露其會員身份、網絡募款、財務報告等存在的問題之后，“格桑花”面臨著內部成員和外部公眾的雙重質疑，松散的管理團隊、專業危機公關經驗和能力的缺失，使得整個慈善組織的慈善動力受到極大損耗，組織成員之間本來就缺少的信任資源更加減少。⑥有些網絡社團在發展和管理上過度依靠發起人等少數精英人物，其他一般成員的作用發揮不充分，公眾對其了解少、依賴少、信任也較少，甚至抱有懷疑和否定的態度，這對網絡社團的發展非常不利。

4.網絡社團成員不穩定，自治管理機制遠未形成網絡社團成員的身份識別與現實社會成員的身份識別不同，雖然網絡社團可以通過身份認定進行一定程度的篩選，但是這些往往只是局限于網上提供的一些資料，對成員個人所具有的真實經驗積累認定不充分。社團成員身處天南地北、各據一方，一些網絡社團由于沒有固定的員工，只能用網絡、電話等通訊方式來聯系，把這些分散在各地的人聚集起來是一件非常困難的事情。據一個網絡社團的負責人表示，她通過網絡組織開展過多次公益慈善活動，最大的困難就是社團的核心團隊無法穩定地建立起來。因為網絡這個特殊的平臺比較松散，網上參與的年輕人較多，但只要個人工作、家庭、感情等發生變化就可能會隨時離開，網絡社團的組織者也沒有辦法強行要求志愿者繼續履行義務。正如未來學家尼葛羅龐帝所言：“每一種技術或科學的饋贈都有其黑暗面。”我們不能因為網絡社團的負面影響就采取取締、限制的政策，把孩子連同洗澡水一起潑掉，這無異于因噎廢食，不利于問題的解決。互聯網技術日新月異，未來網絡社團的發展也不可預期，甚至完全超越和打破了現實社會組織的條條框框。但是辦法總比困難多，當前最重要的是進一步分析互聯網的社會性質和傳播規律，找到一條適合網絡社團的健康發展道路。

三、加強網絡社團治理的政策建議

在這個網絡無處不在的時代，網絡社團也遍地開花、層出不窮。為了充分發揮網絡社團的正面導向功能，消除網絡社團的消極影響，需要按照積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，堅持建設與規范并重、發展與管理同步，加快形成法律規范、行政監督、行業自律、技術保障、公眾監督和社會教育相結合的網絡社團綜合治理體系。

1．完善網絡社團治理的法規政策網絡社團身份的不確定是當前網絡社團發展和管理的最大瓶頸，這也為修訂完善相關法規政策提出了難題。在法學領域，網絡的影響正向法律主體、法律關系、法律權利與義務等方面滲透，為既往的法學研究增添了新的變數，學者們也逐漸意識到傳統的法律制度已經無法應對互聯網中涌現出的法律問題。⑦由于網絡技術、網絡社團仍處于孕育發展過程中，網絡里的權利義務關系不像現實社會那樣穩定，國家目前也缺少網絡管理方面的網絡基本法來對整個網絡行為加以規范，未來網絡社會究竟朝什么方向發展，現在還看不清，目前不宜將網絡社團作為單獨的社團類別來看待。但是，這里不是說可以對網絡社團采取一種放任自流的態度，讓其自生自滅。從長遠看，還需要加強對網絡社會特征和規律的研究，明確網絡社團的法律地位，制定一部適用于網絡監管主體、網絡行為、網絡社團的基本法律。

2．探索建立跨部門的網絡社團行政監督體系當前，并沒有一套規范化和制度化的應對機制來有效監管網絡社團。在應對網絡公共事件中，政府往往處于被動應付的境地。目前，對互聯網的管理是各個政府部門各司其職，工信部門負責電信運營企業、接入服務企業、電子認證服務機構、域名注冊管理服務機構、信息服務企業的管理，公安部門負責網絡安全，新聞、出版、教育、衛生、藥品監督管理和工商行政管理等部門在業務范圍內負責互聯網信息服務提供者的監管，對民政部門在管理社會組織網絡行為或網絡社團組織行為中的職責并沒有明確的規定。可以加強工信、公安、民政等部門的合作，探索建立跨部門、綜合性、制度化的監管舉措，改變網絡社團監管消極被動的局面。

3．推動成熟穩定的網絡社團建立實體社團網絡社團的實體化是網絡社團發展的必然趨勢，對于一些比較成熟，有穩定的資金、人員、場所和活動的網絡社團，可以按照實體社團登記管理的方式加以管理。這不僅有利于網絡社團自身的管理，而且可以推動其向規范化、穩定化方向發展，進而獲得資助、公募資格、免稅優惠等條件。這些網絡社團只是還通過網絡開展活動、進行溝通交流等，但必須按實體社團的標準嚴格要求。比如，“格桑花西部助學網”于2005年2月19日上線，2009年7月正式在青海省民政廳注冊為非營利性民間公益組織———青海格桑花教育救助會。該組織于2012年還獲得了中央財政支持社會組織參加社會服務項目，獲得了政府的財政資助。此外，對于一些還處于起步階段的網絡社團，可以適當放寬限制，在保證合法的前提下，允許其自由開展相關活動。

4.建立網絡社團自律機制網絡社團具有典型的自愿性，加強網絡社團的治理，最根本的還是推動網絡社團的自律和自治。培養公民的責任感和自律意識是一項持久且艱巨的復雜工程，這也是比完善任何網絡實名制技術手段和管理機制都要重要且緊迫的事情。從作為網絡管理者的論壇版主來說，應該充分發揮其作為意見領袖的主體作用，對網絡論壇中網民的非理性情緒化言論要及時地給予關注和疏導，通過回帖和跟帖來引導網友的言論朝向積極正面的方向發展，從而共同營造自由和諧的言論環境。從政府部門來說，要建立健全整個行業的法規和標準，推動成立相關領域的樞紐型組織，幫助網絡社團建立科學有效的內部管理制度，推進網絡社團人事、財務、民主決策等制度建設，形成網絡社團自我管理、自我發展、自我約束的機制。

5．完善網絡社團治理的配套技術措施網絡社團是網絡技術革新和公民結社需求相結合的產物，網絡社團的治理仍然是一種技術推動的治理模式。除了有對應的法律法規、相關的行政監督、牢固的行業自律，強而有力的技術監管也是網絡社團治理的強大后盾，如果沒有有效的技術保障，治理效果都將大打折扣。萊斯格在《代碼》一書中將技術放在和法律同等甚至更加重要的地位，開篇就提出了代碼就是法律的觀點。實際上，他想構建一種制度治理與技術治理相結合的治理模式。具體而言，一是建立信息過濾的黑名單制度。黑名單制度是指政府管理部門通過對所有的網絡站點的內容進行審查鑒定，然后將內容不當或非法的網站地址列出一個名單，法律規定互聯網運營商要嚴格禁止接入名單中列出的網絡站點。二是建立對網絡信息所涉及的內容的分級制度。對于一些不適合青少年的網絡內容要通過過濾軟件予以屏蔽，對于并不違法但是畫面或聲音等內容會引起瀏覽網頁的受眾產生不適或反感的要給予特別提示或說明。三是通過必要的技術手段維護網絡安全。作為高科技集中體現的互聯網信息技術，對其運行的監管還可以通過采取特定的技術手段來實現。比如，在學校、圖書館等可以上網的公共場所，必須強制安裝過濾軟件以屏蔽非法網站，在家用電腦的瀏覽器上也應安裝有過濾網頁功能的插件從而限制青少年訪問不良網站。

6．探索實現社會監督的有效形式網絡社團活動具有社會參與度高、信息擴散快、社會影響大等特點，一旦網絡社團成員就某個公共事件發表看法，在網絡社團內部達成共識的話，就會迅速在網絡中蔓延開來，并對現實社會產生影響。必須將全體社會公眾動員起來，發揮社會監督的集體力量，使網絡社團在社會監督下開展活動。一是完善公眾監督。要將網上監督與網下監督、網絡監督與傳統媒體監督結合起來，自覺抵制傳播網絡謠言、侵犯他人隱私、惡意誹謗他人、非法“人肉搜索”等行為，形成網上與網下、公眾與媒體的監督合力。二是鼓勵建立網絡團體第三方評估制度。要建立獨立的網絡團體第三方評估機構，完善評估指標體系、工作制度和操作程序等，建立起組織健全、程序完備、操作規范、運轉協調的網絡社團第三方評估制度。三是推進網絡社團信息公開。網絡社團要主動地將自己置于公眾監督之下，主動回應網民公眾提出的質疑，推進財務、人員、活動等信息的公開，使公眾能夠通過各種渠道查詢網路社團的信息，使網絡社團在公眾監督中不斷提高自身的公信力和發展能力。

7．加強對網民的教育引導網絡社團是由網民構成的，網民素質的高低、能力的強弱是影響網絡社團健康發展的重要因素。加強互聯網知識的公共教育，提升網絡社團成員特別是青少年的鑒別能力，是促進網絡社團健康發展的長遠之計。一直大力推進“網絡實名制”的韓國，積極動員學校、街道、社區居民委員等各種力量，加強對青少年的網絡倫理教育，幫助青少年樹立正確的網絡倫理觀，教育部門還在中小學生德育等相關教科書中增加了有關網絡倫理的內容，同時要求教師必須進修有關信息通信倫理課程。我國也必須把加強對網民的教育引導提到重要的議事日程，將網絡倫理教育納入中小學教育內容，建立健康的通訊倫理理念，提高網民的公德意識和社會責任感，依法上網、健康上網、文明上網，培育良好的網絡環境。

作者：王立標 單位：民政部政策研究中心