社會組織承接職能探討范文

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《江南論壇》2017年第8期

改革開放時至今日，如何選擇適合本國國情的治理路徑，只有厘清各種理論內在的邏輯指向和實踐治國效果，才能擇善而從，擇優而選。首先，何謂“國家治理”，有學者認為，“涉及到的是國家基本制度安排與運行的問題”。也有的認為，“通常是指統治者的‘治國理政’，其基本含義是統治者治理國家和處理政務”。質言之，就是國家如何行使其對內和對外職能，實現利益在各階級和階層的分配以達到社會的穩定。其次，我們該如何選。西方發達國家一以貫之灌輸給發展中國家所謂的“民主、自由、人權”等思想，結果常常導致一盤散沙、發展停滯、社會動蕩。這是因為西方資本主義國家憑借在技術、市場、資源、媒體和傳播等方面居于壟斷地位，向發展中國家鼓吹民主模式和自由主義思想，使得發展中國家無法集中力量對內發展經濟、提升國家實力，對外抵御強權、捍衛國家利益，從而為其持續壟斷服務。這也是當今富國的邏輯：“照我說的做，而不要照我做的去做”。因此，我們對自由主義、市場原教旨主義等思想要保持足夠的警惕，不能盲目迷信。關于國家治理理論的選擇要以馬克思主義觀點去觀察、比較，然后結合我國實情，加以甄選。

一、最小政府、全能主義與有為政府

興起于20世紀70年代的新奧地利經濟學派把被譽為“現代經濟學之父”的亞當•斯密提出的“無形的手”，也即是我們通常說的“看不見的手”，運用于他們所主張的自由放任的經濟學思想，要求政府擔當“守夜人”的角色，從而實現“最小的政府就是最好的政府”的理想目標。新奧地利學派的核心人物米塞斯說過，“在市場經濟體制下，個人可以自由選擇任何一種他們想要整合于其中的社會合作結構的活動方式。只要存在著市場交換，就有自發的個人行為。這種體制被稱作自由放任主義，正如拉薩爾所說的守夜人政府那樣，在此體制下，有自由存在，是因為個人可以自主地計劃自己。”（米塞斯：自由與財產，王禹譯甘超英校，2017年4月24日.）因此，從薩繆爾森開始引用亞當•斯密“看不見的手”到米塞斯鼓吹政府充當“守夜人”角色來表達對市場的推崇，西方自由主義經濟學家們對市場的偏執放大到對政府職能的認識上來，就是要“最小的政府”。

正如美國的古典自由主義者羅伯特•諾齊克說的那樣，“我們有關國家的主要結論是：可以得到證明的是一種最弱意義上的國家（aminimalstate），即一種僅限于防止暴力、偷竊、欺騙和強制履行契約等較有限功能的國家；而任何功能更多的國家（extensivestate）都將因其侵犯到個人不能被迫做某些事的權利而得不到證明；最弱意義上的國家是正確的，同樣也是最有吸引力和鼓舞人的。”（[美]羅伯特•諾齊克.無政府、國家與烏托邦[M].何宏懷等譯，北京：中國社會科學出版社，1991：1.）在國家治理路徑選擇上，我們看似只能在“最小政府”與“全能主義”（totalism）中取舍，這也是人們在認識過程中容易發生的陷入非此即彼二值邏輯誤區的一種慣常現象。隨著蘇東劇變及中國的社會主義市場經濟體制的改革和運行，表明“全能主義”已然是“明日黃花”，但是否說明“全能主義”一無可取？在“最小政府”理論大行其道時，面對各種外部性矛盾和“市場失靈”時，亦同樣束手無策。因此，薩繆爾森也不得不承認，“合理劃分市場和政府的界限是一個長期而持久的課題……每個有效率并且講人道的社會都會要求混合經濟的兩面———市場和政府都同時存在。如果沒有市場或者沒有政府，現代經濟運作就都會孤掌難鳴。”

（[美]保羅•薩繆爾森，威廉•諾德豪斯.經濟學（第18版）[M].蕭琛主譯，北京：人民郵電出版社，2008：36.）作為新結構經濟學的開創者、前世界銀行副行長林毅夫教授提出“有效市場、有為政府”論，就能切中肯綮、一言中的，給發展中國家提出一條新的可行路徑。經濟運行是如此，國家治理同樣離不開或少不了市場和政府的參與。尤其是發展中國家在制度方面還不夠健全，“同時具備‘掠奪之手’和‘保護之手’的特征”（李玲，江宇.有為政府、有效市場、有機社會———中國道路與國家治理現代化[J].經濟導刊，2014〈4〉：17），在此情況下，強調“最小政府”，就很可能讓政府不作為，放棄政府應當承擔的責任，比如維護一個統一、有序、開放、競爭的市場，否則就會導致無政府狀態，政府組織能力渙散，而喪失國家治理的權威和可能。基于“全能主義”的效率低下和可能存在的“權力尋租”，我們在強調“有為政府”的前提下，力求發展政府、市場之外的第三方力量———社會組織。通過社會組織來承接政府的部分職能，可以提升政府管理的效率、降低管理成本、提高管理效率、避免權力尋租和腐敗的滋生。社會組織可以進一步促進政府治理的公平、公正和公開，可以提升政府治理的專業化和專門化水平，可以拓寬政府與公民的溝通渠道和提升溝通效率，促進社會和諧發展。

二、南通社會組織承接政府職能狀況

截至2016年11月，南通市注冊登記的社會組織數2.2萬個，每萬人擁有社會組織數10.3個，其中直接登記的社會組織613個。2015年以來，南通市政府在全省較早地通過社會組織、社會力量來參與物業管理、軟件開發、設備維修等行政事業單位運行輔助事項。同時根據南通實際情況，在公共自行車租賃、道路設施維護、展會布展、規劃編制、第三方財務檢查和績效評價等17個項目上，嘗試政府購買公共服務的試點工作。但具體分析，南通市社會組織在承接政府職能的過程中還存在諸多不足。

1.政府部門、單位認識存在誤區。政府職能的轉移，一方面涉及到相關部門的利益，若不能正確認識和處理好當前與長遠、局部與整體利益關系，就會妨礙這些部門的積極性、主動性；另一方面，也是思維層面對社會組織的作用認識還不夠，或者沒有從整個國家的頂層角度看問題，沒有認識到機構臃腫、人浮于事、效率低下的“大企業病”是政府的最大敵人。而通過市場引進社會組織承接原來政府部門的職能，可以有效地節約成本，提高成效、提升人民對政府的滿意度和美譽度。有的政府部門擔心改革會造成權力資源減少，出現服務“真空”，沒有從制度上認真思考予以宏觀支持、引導、幫助和監管的相關安排。

2.社會組織的發展滯后，提供的服務規模偏小、覆蓋面窄。南通社會組織雖然總數在全省第三，但在整體發展和承接政府職能方面，與南京、蘇州、無錫等地相比還有較大差距。從目前狀況來看，南通市現有社會組織盡管數量較多，一直都是在政府的扶持下存在的，很少參與到市場經濟中贏利經營，能提供的社會服務不能滿足政府部門和市民的需要，大項目無力承接、小項目質量不高。往往只能承擔物業管理、系統維護等業務，或者替政府做些規劃編制、課題研究等工作。至于直接面向市民的教育、醫療、養老等服務，則鮮有表現，關鍵原因是自身能力不足導致政府和市民的雙重不信任。

3.總體發展不平衡，部門、地區差異明顯，服務項目監管和績效評價體系不健全。比如南通的“江海志愿者”協會發展相對較好。據其服務站長介紹，“江海志愿者”協會現在的目標是要將志愿者服務做到“常態化”模式。所謂常態化是指達到每天都會有服務活動或者至少每個月一次的服務活動，如進社區為老人送餐、護學崗等。但是，在政府管理體制、資金籌集、組織管理架構、服務方式等方面存在一些問題，因此需要改革政府管理體制、拓展資金募集方式和渠道、健全組織管理架構、增加方式。但社會組織在其他部門、全市其他地方發展就極為不平衡。一是地區、部門認識不足，重視不夠，反應遲緩，啟動滯后。二是在市區，區級政府主體意識有待增強。相當一部分公共服務類項目比如居家養老、社區服務等，事權在區級，公共服務購買主體即為區級政府。區級不重視、不主動，制約了市區面上的推進力度。三是部門、單位主動性不夠，不太愿意打破原有的行事規則和利益格局。政府作為購買公共服務出資者，向社會力量購買公共服務的監管和評價責任理應由政府相關部門承擔。而政府在這方面顯得力不從心，甚至有“獨此一家”之感。在對社會組織承接職能的合同方面缺少具體的量化指標和規范的工作流程。監督和績效評價機制尚不完善，無法確保質量。

三、對策思考任

何新事物的出現都不是十全十美的，需要各方面保持耐心，更關鍵的是，要杜絕“走回頭路”的想法。轉變政府職能，提高社會組織承接政府職能的能力和水平，勢在必行，不容置疑和否定。

1.要轉變政府治理理念，強化公共服務職能。一是確立科學治理理念，實現“傳統管理”向“現代治理”轉變。要發揮政府與社會力量各自功能優勢，相互彌補，相得益彰，形成多元公共服務供給格局。二是政府在轉移職能過程中，要實現從“柔性控制”向“剛性約束”轉變。政府確定購買內容和標準并承擔監管責任，承接主體依約享有權利并承擔義務，減少雙方責任關系的隨意性，增強剛性約束。三是確立責任理念，實現“結果管理”向“過程管理”轉變。購買服務并不意味著責任的轉移，提供服務的責任仍屬政府公共部門。政府作為出資者，應站在公共利益角度，明晰服務項目的要求、期限及效果，對合同進行全程監控，防止低效率和欺詐行為。

2.加大培育扶持力度，增強社會組織承接能力。社會組織作為政府與社會之間的中介，在服務社會方面具有先天的優勢：一方面各類社會組織相對熟悉政府行政工作和公共服務供給的方式和流程，其參與公共服務，可以減輕政府的工作負擔，避免政府因為職責過多而不斷增加部門機構和人員編制；另一方面又可以避免行政化帶來的種種弊端，提高公共服務的質量與效率，減少因權力尋租產生的腐敗。當前，社會組織已成為社會良性發展不可或缺的重要力量，作為公共服務市場的重要參與者，理應得到政府的大力鼓勵和扶持。政府要在注冊登記、行政審批、財稅扶持、金融扶持、項目優先委托等方面出臺相關政策措施，支持和促進社會組織發展壯大。優先發展那些得到市民認可、可以幫助政府分擔職能的公益性社會組織。比如對慈善捐助、救災濟困的社會組織，給予政策和資金的傾斜和補貼；發揮有關科、教、文、衛等民生事業類的社會組織的作用，它們與市民群眾的生活息息相關，能夠彌補政府部門的人手、精力和專業方面的不足；而互助志愿者協會、社會矛盾調解協會等社會組織可以把市民的智慧、熱情和力量集中起來，為社會的和諧做貢獻；此外，有關工商經濟方面的社會組織則可以協助政府在經濟發展、改善民生方面發揮作用。比如，成立于2009年的南通世界通商總會，在促進南通與東南亞、非洲、東歐等地區國家的聯系與發展同時，積極加大對南通本地的投資與發展，成為工商業界社會組織的良好典范。

3.政府要全力加強監督管理，切實保證服務質量。對于社會組織在承接政府項目過程中，可能存在的服務效率低下、市場不發達、政府監管弱化、供應方不認真履責等種種風險，政府要加強監管職能。一是政府要提供一個有效市場。有效的市場必須以有為的政府為依托。如果放任市場的所謂自由競爭，必然會導致資本的競爭，國家和社會很可能被資本裹挾。而人民群眾則成為資本的盤剝對象，社會貧富差距會突破合理限度。“休克療法”后的俄羅斯就是一個最好的例子。因此，政府要對市場嚴格監管，確保市場有序競爭。二是提高社會組織、供應商的內部控制能力。雖然潛在的競爭可能淘汰低效的服務供應商，但對非競爭的服務供應商來講，供應商的內部控制起著關鍵作用。民政部門要加強對各類社會組織的監督管理，財政部門要按照政府采購法的相關要求，對不良供應商及時予以查處打擊，努力維持政府采購市場良好秩序。三是要嚴格政府購買服務的預算管理和資金管理，建立嚴格的監督和科學的評價機制。強化公共服務購買資金源頭管理，在既有財政預算安排中科學編制政府購買公共服務的資金預算，規范資金審核撥付程序。加強績效管理，強化績效考核，提高財政資金使用效率，努力降低購買成本，提高公共服務質量。

社會組織承接政府職能是政府治理的一次重大變革，實現了公共服務供給主體的多元化，推進了政府職能轉變，促進了政事、政社分開，并通過整合利用社會資源，促進服務業加快發展，激發經濟社會活力，提高公共服務水平和效率，為建設服務型政府奠定了基礎，促進了市場和民間組織的發展。但政府在購買公共服務時，必須建立以政府責任為核心，以政府合同管理能力提升、供應方內部控制完善和公民權利實現為內容的風險防范框架和相應的體制機制，從而進一步促進社會組織在承接政府職能方面邁上健康、快速發展的軌道。

作者：楊帆；楊靜 單位：南通職業大學公共教學部