國家治理體系和治理能力探析范文
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《科學(xué)社會主義雜志》2014年第二期
一、從中央集權(quán)到地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變
恩格斯非常明確地指出:“國家集權(quán)的實質(zhì)并不意味著某個孤家寡人就是國家的中心，就像共和國中的總統(tǒng)那樣。就是說，別忘記這里主要的不是身居中央的個人，而是中央本身。”③列寧在《國家與革命》中指出，權(quán)力的集中有兩種，一種是官僚主義的集中制，另一種是自愿的集中制即民主集中制。這種自愿的集中制要求在地方自治的基礎(chǔ)上實行集中。他明確指出:“真正民主意義上的集中制的前提是歷史上第一次造成的這樣一種可能性，就是不僅使地方的特點(diǎn)，而且使地方的首創(chuàng)性、主動精神和達(dá)到總目標(biāo)的各種不同的途徑、方式和方法，都能充分地順利地發(fā)展。”④從某種意義上說，中央與地方關(guān)系是對特定歷史時期政治局勢與社會背景的直接反映，是政治與社會發(fā)展的“晴雨表”和“度量尺”，是特定時期政治變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革的歷史寫照。一個國家在不同的歷史時期中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系各不相同，其根本原因在于不同的時空條件下、不同的社會經(jīng)濟(jì)生活以及由此決定的不同的政治、法律和文化環(huán)境。從建國初期確立的蘇聯(lián)模式到如今社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和法治國家的建設(shè)，此間經(jīng)歷了許多曲折，與之相應(yīng)，中央與地方關(guān)系亦發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨首先要結(jié)束自清末以來的國家分裂狀態(tài)，建立統(tǒng)一的多民族國家，實現(xiàn)有效的國家治理，使國家政權(quán)能從中央延伸至地方，對于以為首的黨中央來說，建立單一制的政治架構(gòu)幾乎是一個理所當(dāng)然的選擇，“全國統(tǒng)一”與“中央集權(quán)”成為中央與地方關(guān)系的主調(diào)。在中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，尊崇蘇聯(lián)為“老大哥”，以蘇聯(lián)為榜樣，效仿甚至是照搬了蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制，逐漸形成和確立了中國特色的中央高度集權(quán)治理體制。在中國這樣的超大型國家中，中央集權(quán)和地方分權(quán)都有其合理性和科學(xué)性，中央和地方的積極性都應(yīng)予以充分的尊重和考慮。早在建國初期，黨中央對于中央集權(quán)和地方分權(quán)的必要性就有了比較清晰和正確的認(rèn)識。1951年，就指出:“由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后性與不平衡性，我們的工作便要采取分權(quán)的辦法來進(jìn)行。一方面，我們要實行中央集權(quán)(凡是必須由中央集權(quán)的，都要集中到中央來)，另一方面，也要分權(quán)于地方。因為只有經(jīng)過這個步驟，才可以逐步地達(dá)到更好地集權(quán)的目的。”1956年，在《論十大關(guān)系》中提出:“處理好中央和地方的關(guān)系，對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。”中央與地方關(guān)系是一個充滿辯證法的矛盾，“解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的自主性，讓地方辦更多的事情。”⑤這把處理好中央與地方關(guān)系問題的重要性提到一個前所未有的高度。改革開放以來，中央高度集權(quán)所賴以存在的社會基礎(chǔ)和條件逐漸消失，向地方分權(quán)成為中央與地方關(guān)系發(fā)展的總方向和總趨勢。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央作為單一的調(diào)控中心無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)日益繁多、層出不窮的社會事務(wù)，因此，必須不斷強(qiáng)化地方的作用，調(diào)動調(diào)控主體的創(chuàng)造性和能動性，在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下實現(xiàn)各項權(quán)力由中央向地方的分散和轉(zhuǎn)移，建立新型的中央與地方關(guān)系成為歷史的必然。1980年，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出:“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展。”因此，政治體制改革的關(guān)鍵就在于改革中央高度集權(quán)體制，消除各項權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。1987年，鄧小平強(qiáng)調(diào):“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。”中共十三大順應(yīng)歷史發(fā)展的要求，確立擴(kuò)大地方自主權(quán)的總原則是“凡是適宜下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。”⑥1992年鄧小平南方談話之后，中國改革的市場化趨向已明確，中央向地方下放權(quán)力的步伐加快，立法權(quán)也逐步下放到地方。1995年，在十四屆五中全會閉幕會上發(fā)表了《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話指出:“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個重要原則問題，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們國家大、人口多、情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強(qiáng)整個經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力”。
二、從計劃到市場的轉(zhuǎn)變
從理論上我國受到馬克思經(jīng)典作家的影響，把計劃經(jīng)濟(jì)看作是社會主義的根本特征;從實踐上，我國受到蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在這樣的背景下，在我國建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制自然成為合乎邏輯的選擇。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的東西，計劃經(jīng)濟(jì)才是社會主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革的深入，中國共產(chǎn)黨逐步擺脫這種觀念，形成新的認(rèn)識。1979年11月，鄧小平在會見美國《不列顛百科全書》副總編吉布尼時，首次對市場經(jīng)濟(jì)從理論上作了闡述，他指出:“說市場經(jīng)濟(jì)只限于資本主義社會、資本主義的市場經(jīng)濟(jì)，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經(jīng)濟(jì)?這個不能說是資本主義。”1981年6月，黨的十一屆六中全會指出:“必須在公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)，同時發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的輔助作用。要大力發(fā)展社會主義商品生產(chǎn)和商品交換”。十二大報告提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)體制改革思路。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》首次提出:“在公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”的新概念，不再把計劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對立起來，這是社會主義經(jīng)濟(jì)理論的重大突破。黨的十三大提出了社會主義有計劃商品經(jīng)濟(jì)的體制，應(yīng)該是“計劃于市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制”，后來，又提出“計劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”。鄧小平在1992年南方談話中明確指出:“計劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段。”⑦黨的十四大明確把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，這是我們黨在社會主義經(jīng)濟(jì)理論上實現(xiàn)的又一次重大突破。2013年十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這一表述不僅明確了未來全面改革的關(guān)鍵所在，更對市場的地位和作用進(jìn)行了重新定調(diào)，表明黨對市場機(jī)制的認(rèn)識又前進(jìn)了一大步，是市場與政府關(guān)系的一次重大理論突破。
三、從主體一元到主體多元的轉(zhuǎn)變
工業(yè)主義和資本主義構(gòu)成了現(xiàn)代性的兩個維度，它們的結(jié)合掀開了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的大轉(zhuǎn)型，它不僅從根本上改變了經(jīng)濟(jì)生活、社會生活和政治生活的邏輯，而且重塑了現(xiàn)代國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的關(guān)系，并最終演化出了法治政府、市場經(jīng)濟(jì)、公民社會三元鼎立的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的一個顯著特征，是其強(qiáng)大的權(quán)力滲透能力，“政治中心能夠領(lǐng)導(dǎo)、推動和批準(zhǔn)在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的各種各樣的社會活動，根據(jù)自己制定的、靈活多變的命令管理整個國家。”新中國的建立，標(biāo)志著具有強(qiáng)大政治整合能力的現(xiàn)代國家的誕生。而高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對一元化的意識形態(tài)控制機(jī)制的耦合，使國家權(quán)力空前膨脹，國家因此成為真正意義上的超級“利維坦”和將權(quán)力觸角伸向社會生活各個角落全能主義國家。改革開放以后，我國國家治理逐步告別非常規(guī)的運(yùn)動式治理，轉(zhuǎn)入常規(guī)的制度化治理。政府職能的轉(zhuǎn)變，遵循的是與市場化改革相匹配的適應(yīng)性調(diào)整的邏輯，因而歷次政府體制改革都有特定的經(jīng)濟(jì)體制改革背景，計劃配置資源的決定性作用逐漸讓位于市場的決定性作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國家中的每個公民也不再是完全依附于國家機(jī)器的零件，而成為具有獨(dú)立利益和自主意志的社會行為主體時，國家同他們的關(guān)系就不再是單純的命令服從關(guān)系，而是被注入了越來越多的平等契約的關(guān)系屬性。這就意味著國家再也無法直接通過發(fā)號施令，驅(qū)動社會組織和社會個體去實現(xiàn)國家的意志。現(xiàn)代社會是一個利益多元社會，國家治理不是政府一家“唱獨(dú)角戲”，國家治理體系現(xiàn)代化首先意味著在發(fā)揮政府治理主體作用的前提下，將政府的“他治”、市場主體的“自治”、社會組織的“互治”結(jié)合起來，進(jìn)一步發(fā)揮市場主體和公民個體的治理職責(zé)，解放和增強(qiáng)社會活力，共同實現(xiàn)良好的治理。
四、從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變
我國社會主義改造完成以后，以各級黨組織和國家政權(quán)機(jī)構(gòu)為核心，以各種群眾性組織為輔的組織形式，實現(xiàn)了黨對國家和社會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，初步形成全能主義國家治理結(jié)構(gòu)。全能國家治理結(jié)構(gòu)，抑制人類微觀個體在經(jīng)濟(jì)活動中激發(fā)的活力，大鍋飯體制缺乏利益激勵機(jī)制，使社會成員缺乏生產(chǎn)積極性，整個社會在宏觀上幾乎陷入經(jīng)濟(jì)的停滯，政治上搞“以階級斗爭為綱”，最終走向“”，整個國家付出沉重代價。改革開放以來，國家開始進(jìn)入以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障效率優(yōu)先為首要目標(biāo)的重大轉(zhuǎn)型時期。國家逐步確立了以市場為資源配置的治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了市場在國家治理中的重要作用。自此，傳統(tǒng)的全能國家治理逐漸退，一種新形態(tài)的發(fā)展型國家治理逐漸形成。政府角色及其管理方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題。中共十八大明確提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”的命題，并將國家“制度體系”建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場可以辦的，應(yīng)該由市場去辦;社會組織可以辦好的，交給社會組織去辦。只有市場和社會組織做不了或做不好的，政府才應(yīng)插手，也就是要建成所謂的“有限政府”。有限政府是相對于無限政府、全能政府而言的，指政府的職能、權(quán)力、規(guī)模、行為都有一定限度，都要受到憲法和法律的明確限制，需要公開接受社會監(jiān)督與制約，并且有糾正其偏差的相應(yīng)機(jī)制。有限政府強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控和社會的自我管理，尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律，對自己不該管、管不了的不再干預(yù)，對自己應(yīng)該管的進(jìn)一步加強(qiáng)。有限政府有三個明顯的特點(diǎn):(1)政府職能有限。我國屢次改革都以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)，正說明政府職能不是全能的、無限的，而是有限的。(2)政府權(quán)力有限。(3)政府規(guī)模有限。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟，政府的部分職能和權(quán)力也將逐步讓渡給社會，歸還給社會，政府規(guī)模理應(yīng)逐漸縮小，“小政府，大社會”是國家治理現(xiàn)代化的一個趨勢。隨著全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，國家治理也會變得高效、廉價、務(wù)實。
五、從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變
在國家治理過程中，是堅持“民本位”，還是“官本位”，即如何處理官與民的關(guān)系問題，決定著人心的向背，關(guān)系到執(zhí)政集團(tuán)的生死存亡。所謂“官本位”，就是以官為本，權(quán)力本位，它突出官權(quán)，忽視民權(quán)，以官為主，以民為仆，執(zhí)政者按照本集團(tuán)的價值觀念來評價、決定和操縱民眾的行為，而民眾只有服從的權(quán)利。“民本位”則是堅持執(zhí)政為民，一切為了人民，一切依靠人民，把人民利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全心全意為人民服務(wù)，決不謀求個人或小集團(tuán)的任何私利。“官本位”是封建官僚政治體制的產(chǎn)物，中國自秦始皇實行高度中央集權(quán)后，逐漸形成了一整套等級森嚴(yán)的官僚政治體制，這種等級森嚴(yán)的官僚政治體制和絕對壟斷的權(quán)力就產(chǎn)生了并不斷強(qiáng)化著“官本位”意識。做官不僅可以光宗耀祖，聲名顯赫，而且“長期的官僚政治，給予了做官的人，準(zhǔn)備做官的人，乃至從官場退出的人，以種種社會經(jīng)濟(jì)的實利，或種種雖無明文確定，但卻十分實在的特權(quán)”。在中國封建社會，“民本位”始終是與“官本位”相伴而行的，此消彼長，但是“民本位”不僅沒有沖破“官本位”的藩籬，反而強(qiáng)化了“官本位”的地位。良好的國家治理，制度是關(guān)鍵，但治理者的素質(zhì)也至關(guān)重要。改革開放后，我國的民主法治取得了重大進(jìn)步，民主、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價值日益深入人心。但不可否認(rèn)，“有權(quán)就有一切”的官本位主義觀念在現(xiàn)實中還大量存在，在一些領(lǐng)域和地方官本位現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》一文中，對官本位的傳統(tǒng)體制的特征、弊端、危害，作了極為深刻的剖析、揭露與批判。官本位其突出的表現(xiàn)和危害是:“高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓(xùn)人，打擊報復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，循私行賄，貪贓枉法，等等”。⑧黨的十八屆三中全會《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務(wù)，可謂切中要害。只有實現(xiàn)從“官本位”到“民本位”的轉(zhuǎn)變，才能真正調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，才能真正遏制腐敗的蔓延，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
作者：吳德慧單位：許昌學(xué)院副教授中共中央黨校法學(xué)博士
