光伏產業扶貧發展分析范文

本站小編為你精心準備了光伏產業扶貧發展分析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《青島農業大學學報》2018年第1期

摘要：闡述了精準扶貧研究背景及內蒙古光伏扶貧試點實施現狀，對內蒙古光伏扶貧試點運行狀況進行了SWOT分析和在此基礎上的交叉分析，發現政府需發揮主導作用，從精準識別、精準幫扶、精準管理等方面提出了改善光伏扶貧現狀，提高扶貧管理水平，切實改善貧困戶生活狀況。

關鍵詞：精準扶貧；光伏扶貧；SWOT分析

1研究背景

1．1國家精準扶貧的政策背景

“消除貧困，消滅兩極分化，改善民生，最終實現共同富裕”是社會主義的本質要求，也是維護社會穩定，促進社會發展的重要的條件。2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。在明確提出精準扶貧的扶貧理念后，2013年6月28日，副總理在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上提出，“要下決心摸清底數，在全國開展到村到戶貧困狀況調查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制，改‘大水漫灌’為‘滴灌’，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持。對扶貧對象要實行動態管理，使穩定脫貧的村與戶及時退出”。自此，精準扶貧的政策漸趨成熟。2013年12月，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制，我國的扶貧工作也從最初的“開發式”扶貧、“整村推進”過渡到新的階段。

1．2內蒙古光伏產業扶貧的研究背景

精準扶貧提出以來，在中央政府的統籌和地方政府的努力下，扶貧工作取得了顯著進展，但同時也出現了不少問題。突出表現在貧困戶識別不精準，扶貧資源分配不合理等方面。在精準扶貧的政策背景下，亟需新的扶貧方式的提出與實踐。2015年11月，中共中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（下稱《決定》），指出要大力實施產業扶貧，2015年12月，國家能源局印發《關于加快貧困地區能源開發建設推進脫貧攻堅實施意見的通知》，要求貫徹中央扶貧開發工作會議精神及《決定》要求，進一步做好能源扶貧工作，落實六大重點任務，其中包括精準實施光伏扶貧工程。自從國家各相關部門相繼出臺光伏扶貧政策以來，各地區發改委、能源局和扶貧辦積極響應，把光伏扶貧作為精準扶貧的突破口，研究出臺具體的工作實施方案，有序開展光伏扶貧工作。內蒙古自治區地域廣闊、太陽能資源豐富，具有發展光伏扶貧的資源優勢和區位優勢。2015年3月9日國家能源局新能源司下發《光伏扶貧試點實施方案編制大綱（修訂稿）》，在內蒙古等地區進行光伏扶貧試點工作。《大綱》提出由地方政府對戶用和基于農業設施的光伏扶貧項目給予35％的初始投資補貼，對大型地面電站給予20％的初始投資補貼，國家按等比例進行初始投資補貼配置，同時光伏扶貧項目在還貸期內享受銀行全額貼息。內蒙古地區作為光伏扶貧試點省區中的少數民族自治區，具有特殊的戰略定位。近年來，自治區政府加大了對光伏扶貧的支持力度，各盟市、旗縣也紛紛上馬了一批光伏扶貧試點項目。時至今日，內蒙古地區尚未探索出一條適合本地區發展狀況的新模式，但內蒙古地區光伏扶貧試點工作3年來積累了一些經驗教訓，對于該項目的進展重要的實踐意義和研究價值。

2內蒙古光伏產業扶貧試點實施現狀

2．1五原縣光伏產業扶貧項目概況

2．1．1項目區概況。該政策實施地區位于巴彥淖爾市五原縣隆昌鎮五星村和同聯村內，總占地面積約203．33hm2，該地區氣候為溫帶大陸性氣候區，具有光能豐富、日照充足、干燥多風且降雨量少等特點，太陽年平均輻射總量153．44卡／cm2，僅次于西藏、青海；全年日照充足，日照時數約為3286h，太陽能資源較為豐富；但該地土地貧瘠，鹽堿化程度高，且主要產業為農業。

2．1．2項目區原有情況和脫貧目標。

2．1．3投資預算和資金來源。項目計劃總投資8．5億元，其中申請扶貧專項移民300萬元，占投資的0．3％；企業投資7．02億元，占投資的82．6％；地方配套1．45億元，占投資17．1％。

2．1．4項目區實施現狀。現階段457棟光伏住宅已經落成，大部分村民于2015年9月份已經完成了搬遷工作，新村內配套的水、電、暖、衛生所、幼兒園等基礎設施已基本建成，村民可獲得每畝600元的土地流轉費用，但光伏產業并未按照預定的計劃并網發電，村民仍未從中獲得經濟利益。總體而言，當地村民的居住條件較原來得到了改善，但當地村民是否能夠脫離貧困，提高生活水平的關鍵還在于當地的光伏產業是否能夠并網發電。

2．2察右中旗光伏扶貧項目概況

2．2．1項目區概況。察右中旗為國家級貧困縣，總面積4190．2km2，轄12個蘇木鄉鎮，177個嘎查村，人口22．5萬，全旗貧困戶為8399戶，17496人，該旗2016年農村牧區常駐居民人居可支配收入為6403元／人，全年的財政預期收入12608萬元。

2．2．2項目區原有情況和脫貧目標。。

2．2．3投資預算和資金來源。該項目由山路集團承攬，投資25億元，包含光伏扶貧小鎮、光伏扶貧種養業、光伏扶貧電站3部分，政府配套資金1000萬元，負責建設相關的基礎設施。

2．2．4項目區實施現狀。現階段，第一期183戶光伏住宅已經建成，但未建成水電等配套設施，當地的村民并未實現入住，且光伏住宅的光伏設施未實現并網發電。察右中旗光伏扶貧項目地面電站已經建成，并開始并網發電；光伏扶貧種養業項目、光伏設施仍未投入使用，當地居民只通過土地流轉獲得了一部分收入，并未從光伏發電項目獲得收入。

3內蒙古光伏扶貧試點運行情況SWOT分析

在對巴彥淖爾市五原縣，烏蘭察布市商都縣、察右中旗等地進行實地走訪調研后，筆者分析總結了光伏扶貧試點運行狀況，并進行SWOT分析。

3．1光伏扶貧三方互動實踐中的優勢（Strengths）

3．1．1貧困戶脫貧意愿強烈，參與程度高。《意見》中確定的內蒙古自治區31個重點光伏扶貧縣全部為國家級貧困縣，貧困戶收入水平低，生活條件差，收入來源單一，脫貧意愿強烈。分布式發電需要將貧困戶居住的房屋進行改造或實行整村搬遷，貧困戶只需自付少量現金或土地，或無需付出任何代價即可入住新房，如五原縣規定村民每戶用四畝地換置新房，并從企業補貼中扣除2000元用于房屋簡裝修，而察右中旗試點村民除房屋裝修費用外無需另外支付新房建設成本；光伏發電除留作自用以外的部分并入電網，按上網電價的一定比例得到補貼，并可繼續長年享受售電收益。與傳統的扶貧方式相比，光伏扶貧在增加貧困戶收入的同時，改善其生活環境，大大提高了貧困戶的積極性。

3．1．2光伏扶貧形式多樣。企業建設時可采取家庭分布式發電、地面電站、光伏大棚及農舍等方式，拓寬貧困戶增收渠道的同時，形成與貧困戶雙贏的合作模式。在扶貧開發重點縣以整村推進的方式建設分布式光伏發電設施，結合農業、林業等部門開展“光伏＋”應用，拓展新領域，如農業光伏大棚、“光伏＋畜牧業”等，直接增加貧困戶收入；利用荒山荒坡或因過度開墾、采礦而不適合農業種植的土地建設光伏電站，允許企業按照一定比例配套建設商業光伏電站，鼓勵建設光伏設施農牧業基地，在解決貧困人群的就業問題的同時，增加企業的收益，從而推動企業和貧困戶合作共贏。

3．2光伏扶貧三方互動實踐中的劣勢（Weaknes－ses）

3．2．1配套設施建設不完善。基礎設施建設是光伏扶貧工作的依托，貧困地區地處偏僻，基礎設施建設滯后，主要表現在：貧困村與鄉鎮往來交通不便；文化服務場所如圖書館等設施數量少、建設質量差；缺乏基本公共醫療衛生服務設施，農牧民看病難；學校數量少、對教師的吸引力低、教學質量難以提高。調研結果顯示，在一些光伏扶貧項目建設地，新型農舍已建設完成，但由于地方政府財政緊張，無法進行配套基礎設施建設，水電暖不通，村民無法入住，造成了資源利用的低效率甚至浪費。

3．2．2多頭管理，職責不明晰，架構不清楚。調研地項目管理主體不明確：縣扶貧辦、發改委，鎮政府，村委會與企業職責邊界不明晰，村民難以找到反映問題的有效渠道；光伏扶貧項目建設缺乏來自政府的監督，光伏設備市場缺乏規范，質量良莠不齊，如果光伏設備組件出現局部故障甚至損壞的情況，會降低發電效率，增加后期運維成本和困難，進而影響扶貧效果；各主體對于項目進展狀況了解不全面，理解存在偏差，導致政策執行標準不統一。

3．2．3項目實施進展緩慢，企業參與積極性不高。地方政府為了實現脫貧目標，在引進光伏地面電站時，往往要求企業配套分布式發電扶貧項目。但是由于企業并不能從分布式發電項目中獲取利潤，扶貧項目建設進度緩慢，缺乏積極性，導致光伏地面電站先于扶貧項目建成并盈利，而光伏扶貧項目卻遲遲不能完成的現象。光伏扶貧項目應該以分布式發電為主體，但是在實際操作中，扶貧工程成為企業與地方政府博弈協商的產物。以察右中旗的光伏扶貧項目為例，該項目始建于2015年，預計2016年內完工并投入使用，但是實際情況是，周邊的地面電站已于2016年竣工并網發電，而分布式發電至2017年4月仍未投入使用。

3．2．4扶貧對象識別不精準，執行標準單一。以五原縣光伏扶貧項目為例，項目區總戶數457戶，總人口1352人，其中貧困戶100戶，貧困人口311人。然而該項目采取整村搬遷移民的方式，執行標準單一，一些年收入超過10萬的項目區村民也需搬遷，土地流轉的費用一律按照600元／畝的標準進行補償，導致部分村民的利益受到了侵害。

3．2．5項目成本高，政府投入不足且比例小。根據《光伏扶貧試點實施方案編制大綱（修訂稿）》要求，政府在光伏產業的投資占比應為35％。內蒙古自治區巴彥淖爾市五原縣，烏蘭察布市察右中旗光伏扶貧均采取整村搬遷的方式，投資額分別高達8．5億元和25億元，但受地方財政限制，政府配套僅為1．45億元和1000萬元，分別占總投入的17．1％和不足1％，政府的投資比例低，企業壓力較大。光伏扶貧項目投資大、周期長，企業回收成本并實現盈利需要5年～10年的時間。企業巨大的資金投入限制了光伏扶貧項目的發展。

3．3光伏扶貧發展的外部機遇（Opportunities）

3．3．1各級政府制定相關政策支持光伏扶貧發展。光伏扶貧已成為國務院扶貧辦2015年確定實施的“十大精準扶貧項目”之一，從2014年至今，中央及地方各級政府部門下發了關于推進光伏扶貧項目建設的文件，對項目實施重點地區、對象范圍、資金來源、財政補貼標準、光伏扶貧項目建設模式等都做出了規定，大力支持光伏扶貧項目的發展，為其進一步推廣提供了有利的政策環境。

3．3．2分布式發電無需占用大面積土地。利用農戶的屋頂、大棚等設施進行建設，可以根據各地優勢資源特色，促進新能源、種植養殖業、鄉村旅游等多元產業結合。“農光互補”的模式實現了土地的集約化利用，促使經濟效益、環境效益及社會效益相結合。

3．4光伏扶貧面臨的威脅（Threats）

3．4．1村民文化水平低，脫離土地后再就業能力差。調研地貧困村村民的文化水平普遍較低，由此導致兩方面問題：①法律意識淡薄，維權能力差，在與企業簽訂合同的過程當中，自身的權益易受到侵害；②缺乏再就業能力，村民脫離農業生產后喪失了原有工作，雖然企業在村鎮周邊建設養殖場、發展規模化農業，但是所能提供的就業崗位有限，村民難以靠自己的能力再就業，導致大量無業人員的出現。

3．4．2農村基礎設施條件薄弱。利用光伏發電達到扶貧目的，最重要的在于富余電力上網，然而貧困地區電網設施基礎差，各地農村電網條件不一，大多存在電壓不足、線路薄弱等問題，用能需求的增加對電網性能提出更高要求，需要進行農網改造工程，摸清項目村可接入容量；且農戶用電、光伏發電時間倒置，貧困村人口稀少且分散，電力消化能力有限，使項目的運行和設備的維修面臨困難，增加光伏扶貧工程的建設成本，給原本經濟壓力沉重的貧困戶和貧困地區的財政帶來更大負擔。

3．4．3光伏電站對地形地勢、天氣狀況等客觀環境要求嚴格。光伏電站的建設條件較為嚴苛，只有自然地理條件符合一定標準的貧困村才適宜建設，因此光伏項目在選址前，應進行調研和論證，綜合考慮到地勢、日照條件、遮蓋情況、回報周期、后期維護成本、潛在風險等情況。

4內蒙古光伏扶貧項目SWOT交叉分析

根據上文SWOT分析可發現，內蒙古光伏扶貧發展優劣并存，機遇與挑戰共生。引入SWOT交叉分析（如圖1），進行戰略模式的構建，有利于幫助選擇合乎光伏扶貧發展的模式，突破傳統扶貧瓶頸，不斷提高貧困人口生活水平。

4．1SO戰略運用

SO戰略能夠依靠內部優勢，利用外部機會。我國各級政府出臺了許多支持光伏扶貧發展的相關政策，加之分布式發電安裝的便捷性，地方政府可以充分利用貧困戶強烈的脫貧意愿，發展多種多樣的光伏扶貧形式，利用機遇，加快發展。

4．2ST戰略

ST戰略旨在利用內部優勢，規避外部風險。農民再就業能力差，因此發展光伏扶貧項目時，可采用“光伏＋農業”、“光伏＋畜牧業”等形式，形成完整的“光伏＋”生態產業鏈，同時加大政府投入，改善農村基礎設施，推動分布式發電的建設。

4．3WO戰略

WO戰略的目標是利用外部機遇，彌補內部劣勢，利用國家有利的扶持條件，完善光伏扶貧管理方面的不足，為企業提供更多的參與光伏扶貧的機會，有效發揮政府、企業和貧困戶三方面的積極性。

4．4WT戰略

WT戰略旨在減少內部劣勢，規避外部威脅。面對內外部的不利條件，政府首先要明晰責任邊界，完善扶貧配套設施，加大財政補貼力度，改善光伏扶貧管理混亂的現狀。

4．5SWOT交叉分析結論

現階段，內蒙古地區光伏扶貧的發展主要面臨政府管理職責落實不到位和企業積極性不高兩個方面，無論采用何種戰略，都無可避免地遇到這兩方面的阻礙。發展光伏扶貧，要注重政府引導，從精準識別、精準幫扶和精準管理等方面著手，進一步推進光伏扶貧的發展。

5完善內蒙古光伏產業扶貧的對策建議

5．1精準識別

針對內蒙古光伏扶貧對象識別不精準的問題，當地政府要精準識別困難戶，準確定位貧困人口，保證光伏扶貧政策真正惠及貧困人口。在確定貧困戶時，要注重識別方式方法的使用，同時采用動態監管的方式。貧困戶的識別并非“一勞永逸”，要根據當地生活水平和物價標準，制定合理的進入和退出機制，實時監控脫貧成效，這樣有利于對扶貧工作進行評估，提高工作績效，同時能夠把有限的資源分配給真正需要幫助的人，提高扶貧資源利用效率。

5．2精準幫扶

光伏扶貧的“精準幫扶”要求政府針對不同地區、不同狀況的貧困人口的實際情況，制定不同的扶貧規劃，有針對地提供指導，幫助貧困人口解決政策疑問和技術難題，保證光伏扶貧的效果。如因地制宜發展光伏＋農牧業，聘請專業人員教授太陽能板的維護、農業產量提高等知識，不僅能夠充分利用當地資源，更能有效提高扶貧成效。

5．3精準管理

在光伏扶貧過程中，中央與地方要厘清界線，中央政府負責政策指導和資金支持，地方政府負責政策落實。光伏扶貧的過程中要陽關操作管理，嚴格執行國家標準，對于光伏扶貧的項目建設情況、資金使用狀況、合作企業等信息進行公示，保證權利在陽光下運行；政府做好對企業和貧困戶的引導與培訓工作，提高貧困人口自身的參與能力；同時，上級政府要做好對下級政府及企業的光伏扶貧監管工作，對項目運行情況、資金使用情況、扶貧成效進行實時監管，發現并改進問題。

［參考文獻］

［1］白維軍．差異性視角下的精準扶貧與精準低保［N］．中國社會報，2016－3－12．

［2］鐘銀燕．“光伏扶貧”撬開農村光伏市場［N］．中國能源報，2014－12－08．

［3］成思思．政策紅利試解光伏扶貧難題［N］．中國能源報，2015－03－23．

［4］趙建軍．借“光”開辟脫貧路［N］．山西日報，2015－05－04．

［5］王海濱．光伏精準扶貧照亮農民“錢途”［N］．科技日報，2015－05－10．

［6］方笑菊．當扶貧遇到分布式光伏［N］．中國能源報，2014－10－06．

［7］韓華明．“光伏扶貧”政策推動下的機遇與挑戰［N］．中國有色金屬報，2014－11－06．

［8］李昕．如何使光伏扶貧走的更遠［N］．中國能源報．2014－11－24．

［9］劉永富．全力打好精準扶貧攻堅戰［J］．新湘評論，2015，（19）．

［10］張一鳴．精準扶貧為新時期中國扶貧格局帶來的新變化［N］．中國經濟時報，2014－10－9．

［11］張笑蕓，唐燕．創新扶貧方式，實現精準扶貧［J］．資源開發與市場，2014，（9）．

［12］馬尚云．精準扶貧的困難與對策［J］．學習月刊，2014，（10）．

［13］汪三貴，郭子豪．論中國的精準扶貧［J］．貴州社會科學，2015，（5）：147～150．

［14］鄧維杰．精準扶貧的難點、對策與路徑選擇［J］．農村經濟，2014，（6）.

作者：林源聰；劉志偉 單位：內蒙古大學