新思維促進(jìn)農(nóng)村貧困治理范文
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《人口與發(fā)展雜志》2014年第二期
1當(dāng)前我國(guó)的貧困狀況
作為一個(gè)世界性難題，貧困問題就像頑疾一樣緊緊纏繞著我國(guó)發(fā)展的腳步。我國(guó)地形復(fù)雜，自然災(zāi)害的發(fā)生十分頻繁，干旱、洪澇、風(fēng)雹、病蟲害、霜凍、地震、泥石流等災(zāi)害常有侵襲。這導(dǎo)致我國(guó)貧困人口十分龐大，貧困程度十分深重，返貧率較高，貧困的頑固性、潛藏性、持久性影響著居民脫貧致富。
1．1貧困人口數(shù)量龐大按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)貧困人口數(shù)僅次于印度，在國(guó)際上排名第二。截至2009年底，中國(guó)貧窮人口總數(shù)為1200萬人，占全國(guó)人口數(shù)的0．9%，其中農(nóng)村貧困人口占中國(guó)貧困人口的90%以上，農(nóng)村貧困成為當(dāng)代中國(guó)一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。而且，中國(guó)老年貧困人口數(shù)量十分龐大，已經(jīng)超過1800萬人，老年貧困發(fā)生率超過10%。如何在快速老齡化的情況下完善老年保障體系、緩解老年貧困是當(dāng)前政府要解決的一個(gè)重點(diǎn)問題。根據(jù)世界銀行確定的日均消費(fèi)1美元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)目前還有1．5億農(nóng)村人口生活在貧困線以下。2012年初，中央政府決定大幅度提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村居民人均年收入2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比2010年的1274元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%，比改革開放初期的100元更是增加了230倍(見圖1)。本次提標(biāo)之后，已經(jīng)十分接近國(guó)際上使用多年的日均消費(fèi)1．25美元的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是我國(guó)符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口增加了4倍，近1億多農(nóng)村貧困人口受惠于該項(xiàng)制度。圖1改革開放以來中國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)變化情況(根據(jù)歷年數(shù)據(jù)整理)
1．2農(nóng)村社會(huì)保障的減貧效果有待提升近些年，雖然各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立起來，但新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村低保等這些保障措施對(duì)農(nóng)村居民的減貧效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也僅僅體現(xiàn)在那些遭遇重大疾患的個(gè)人及其家庭身上，因?yàn)樗麄兛梢杂纱说玫綌?shù)目可觀的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于大部分農(nóng)村家庭來講，每月幾十元錢的養(yǎng)老金僅夠買一桶油。不管是農(nóng)村還是城市，疾病仍然是貧窮的重要致因。雖然全民醫(yī)保基本上做到了制度全覆蓋，但由于制度設(shè)定得不盡合理，百姓的醫(yī)療負(fù)擔(dān)并沒有明顯減低。尤其是對(duì)于常規(guī)的醫(yī)療行為，醫(yī)療保險(xiǎn)所起的作用可以忽略不計(jì)，除非得了大病、重病，醫(yī)療保險(xiǎn)才能發(fā)揮一定的緩解作用。調(diào)查顯示，當(dāng)前新農(nóng)合對(duì)于農(nóng)村居民的減貧效應(yīng)僅為1%左右，可以這樣認(rèn)為，100個(gè)貧困家庭，大約只有1個(gè)家庭能夠因?yàn)榘l(fā)生重大疾病之后獲得了醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)量可觀的補(bǔ)貼而不至于陷入困境。同等情況出現(xiàn)在城市的幾率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，可以達(dá)到20%。因此說，當(dāng)前醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)于貧困尤其是農(nóng)村貧困的減緩作用并沒有預(yù)期的那么明顯。而且，作為介于公益與市場(chǎng)兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在實(shí)際運(yùn)行中往往會(huì)更多地傾向于市場(chǎng)而演變成為準(zhǔn)市場(chǎng)化產(chǎn)品。這樣，不但患者的負(fù)擔(dān)沒有減輕，國(guó)家的醫(yī)療資源由于疏于節(jié)制也造成極大浪費(fèi)。
1．3反貧困已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段諸多跡象表明，我國(guó)已進(jìn)入貧困治理的后攻堅(jiān)時(shí)期。世界銀行研究得出結(jié)論，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困發(fā)生率降低到10%左右的水平時(shí)，將進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段。此時(shí)，扶貧的成本也會(huì)大大提高，減貧效果會(huì)逐步降低，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱的“邊際效益遞減規(guī)律”。為此，2011年5月頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》指出:“鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過自身努力擺脫貧困”，“更加注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。”這說明，傳統(tǒng)的單純救濟(jì)式的扶貧辦法有待調(diào)整，發(fā)展型、內(nèi)涵式的扶貧方式亟待推廣實(shí)施。
1．4失地農(nóng)民的貧困問題不可忽視由于我國(guó)征地制度還有待進(jìn)一步改革完善，征地居民社會(huì)保障制度建設(shè)相對(duì)滯后。目前，我國(guó)有8300多萬征地居民，且每年以400萬左右的速度在增加。他們眼前可能會(huì)獲得一大筆現(xiàn)金收入，但是因?yàn)槭У爻蔀槭忻窕蛘邷?zhǔn)市民之后，其生活成本會(huì)成倍增加。不少征地居民已經(jīng)處于困境狀態(tài)，成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的龐大群體。統(tǒng)計(jì)顯示，來自于農(nóng)村的群體性事件有超過60%都是因?yàn)檎鞯厮稹Ｔ谝恍┵Y源環(huán)境承載力低下、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣杩诜鲐氶_發(fā)、旅游富民，結(jié)果不但沒有讓當(dāng)?shù)匕傩諒闹蝎@益，反而使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，加劇了當(dāng)?shù)匕傩盏呢毨С潭取?/p>
1．5殘疾的發(fā)生亦為貧困的重要致因調(diào)查顯示，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村殘疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50－70%不等(見圖2)。許多殘疾人家庭平均月收入不足500元，其中多重殘疾人家庭幾乎沒有任何經(jīng)濟(jì)來源，生活最為困難。重度殘疾人多數(shù)生活不能自理，甚至無法移動(dòng)身體。這部分人雖已大部分納入低保，但由于生活支出成本高，需要他人進(jìn)行護(hù)理和生活照顧等，因此家庭負(fù)擔(dān)很重。圖2城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均年收入與全國(guó)平均水平比較示意圖資料來源:第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。
2當(dāng)前我國(guó)反貧戰(zhàn)略及反貧工作中存在的問題
由于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性，社會(huì)中總有一部分人會(huì)成為脆弱群體。從促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和穩(wěn)定發(fā)展的大局出發(fā)，有必要建立一種社會(huì)保護(hù)機(jī)制，幫助這部分群體擺脫困境。緩解乃至消除貧困尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的貧困，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)政府的長(zhǎng)期奮斗目標(biāo)。有鑒于此，保護(hù)弱者，消除貧困，理所當(dāng)然地也就成為我國(guó)社會(huì)保障制度的重要擔(dān)當(dāng)。在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各級(jí)政府及社會(huì)各界從未放棄與貧困的爭(zhēng)斗，一直沒有放松大規(guī)模的貧困治理活動(dòng)。比如在1986～1993年，將貧困治理列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行大規(guī)模扶貧開發(fā)，特困地區(qū)、“三西”地區(qū)移民陸續(xù)開展。1994～2000年，出臺(tái)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，加強(qiáng)直接面向農(nóng)戶的反貧困行動(dòng)，加強(qiáng)教育和衛(wèi)生事業(yè)援助。1995年，世界銀行西南扶貧項(xiàng)目開始實(shí)施。2000年8月，西部開發(fā)助學(xué)工程拉開帷幕。2006年10月，雨露計(jì)劃(陽光工程)希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、母親水窖等社會(huì)性扶貧活動(dòng)全面啟動(dòng)。《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》以整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧和自愿性移民作為主要的扶貧策略。經(jīng)過建國(guó)以來60多年的不懈努力，我國(guó)反貧困事業(yè)取得了巨大成就。農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發(fā)生率從10．2%下降到3．8%，數(shù)億中國(guó)人擺脫了貧困。世界銀行公布的數(shù)據(jù)表明，過去近30年里，中國(guó)對(duì)世界減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)70%。但是，我國(guó)的治貧工作也存在不少問題。比如，更多的是一種在經(jīng)濟(jì)制度上的扶貧干預(yù)，有些甚至還帶有一定的政治色彩。而當(dāng)扶貧者出于政績(jī)考慮時(shí)，扶貧工程往往只注重“輸血”而不注重“造血”，注重當(dāng)前效益，忽略可持續(xù)效果，這就難免出現(xiàn)高調(diào)炫富與比窮并存的非常態(tài)現(xiàn)象。
2．1最低生活保障制度需要適當(dāng)調(diào)整在當(dāng)前比較典型的城鄉(xiāng)救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。該制度的設(shè)計(jì)仍是一種基于收入補(bǔ)貼的反貧困政策。該制度對(duì)收入低于最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，雖然能夠暫時(shí)緩解貧困，但導(dǎo)致貧困的本源性因素卻不能消除，只能維持受助者最起碼的生活水平而并不能使他們脫貧，因此不僅不能解救窮人，反而促進(jìn)了貧困的再生產(chǎn)。而且這類制度的成本(包括經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本)也是很高的，往往會(huì)耗費(fèi)大量的人財(cái)物力。隨著低保制度含金量的與日俱增，使得低保資格比低保金本身更重要，于是這部分人便逐漸產(chǎn)生了“福利依賴”，甚至?xí)阅軌蛳硎艿降捅＞葷?jì)為榮。而另外一部分處于低保邊緣的臨界人員受到刺激，會(huì)千方百計(jì)地要求進(jìn)入低保行列。許多實(shí)證研究明，我國(guó)近年來快速增長(zhǎng)的低保對(duì)象中，增量主要是有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象及其家庭成員，一些城市中這部分對(duì)象的數(shù)量已經(jīng)占低保對(duì)象總數(shù)的95%。這種政策的負(fù)激勵(lì)性弱化甚至壓制了低保享受者的能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。因?yàn)榘丛聫恼抢镱I(lǐng)取救濟(jì)金的人，不愿意自雇謀生從頭做起。許多人認(rèn)為自雇以后將要損失應(yīng)得的救濟(jì)金，謀生的風(fēng)險(xiǎn)太大。早在中國(guó)建立城市低保制度之初，澳大利亞的彼得•桑德斯教授就前瞻性地提出了中國(guó)的低保制度所具有的三個(gè)先致性缺陷:不能真正幫助救助對(duì)象脫貧;需要較高的人工操作管理成本;容易遭受來自各個(gè)方面尤其是非窮人以及準(zhǔn)窮人的抱怨。由此來看，將幾千萬城鄉(xiāng)低收入群體庇護(hù)在低保制度之下，僅僅是權(quán)宜之計(jì)，絕對(duì)不是社會(huì)福利的最終目的。因?yàn)樗麄冎兄辽儆幸话肴耸怯袆趧?dòng)能力的。因此說，目前的低保制度在保障水平、覆蓋范圍及推進(jìn)幅度方面都應(yīng)當(dāng)逐步趨緩，同時(shí)要積極尋求替代措施。對(duì)此，我們可以設(shè)想，在低保制度的基本水平下，輔之以能力培養(yǎng)，再加上個(gè)人資產(chǎn)賬戶等這些綜合措施同時(shí)使用，將能夠促進(jìn)貧困者盡快脫貧致富。我們權(quán)且稱之為“救助+個(gè)人資產(chǎn)賬戶”型的脫貧措施，這樣既保住了底線，又有利于受助者得到發(fā)展。
2．2缺乏激勵(lì)的扶貧措施容易助長(zhǎng)依賴思想長(zhǎng)期的“輸血”式扶貧不但沒有提高貧困人口的“造血”能力，反而助長(zhǎng)了他們的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是鎮(zhèn)定劑而非治病良藥，帶來的只有依賴而非自立。許多已經(jīng)脫貧、被摘掉貧困帽子的地區(qū)打心眼里高興不起來，就像斷奶的孩子一樣難以適應(yīng)新的生存方式。從小處著眼，在現(xiàn)實(shí)生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟(jì)。事實(shí)上救濟(jì)金不但剝奪了他們干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，同時(shí)也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標(biāo)簽(劉振杰，2010)。從宏觀來看，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)縣為了得到貧困縣的帽子，千方百計(jì)往“貧困縣”里面擠，一旦進(jìn)去就不愿再出來。而且，國(guó)家在這方面的退出機(jī)制也有缺陷，比如國(guó)家級(jí)貧困縣的核定名單是2001年確定的，到了2012年3月份才得以調(diào)整，長(zhǎng)達(dá)11年時(shí)間各地情況會(huì)發(fā)生多么大的變化。這種情況不但會(huì)造成嚴(yán)重的資源分配不公，還會(huì)誘發(fā)這些地區(qū)的“貧困依賴”，甚至還會(huì)出現(xiàn)“高調(diào)炫窮”的怪事。①長(zhǎng)此以往，福利制度的剛性對(duì)國(guó)家財(cái)政造成的負(fù)擔(dān)越來越嚴(yán)重。單純依賴外界救助的話，即使我們的政府會(huì)有這種能力，但卻不利于窮人本身的進(jìn)步。因?yàn)殡m然表面上可能會(huì)顯得富有，但內(nèi)心依然是空洞的、貧窮的。如果沒有思想觀念的進(jìn)步，以及在先進(jìn)的思想觀念引導(dǎo)下的制度進(jìn)步，哪怕多么繁華光鮮的地方，也只是表象和浮華而難以持久。如果我們不能憑借先進(jìn)的理念、科學(xué)的思路設(shè)計(jì)出一套方法，讓我們的龐大繁雜的社會(huì)福利制度自我延續(xù)、更新、升級(jí)，僅靠長(zhǎng)期制度外輸血，那么無論多富足的財(cái)政最后都會(huì)被壓垮。而適當(dāng)調(diào)整扶貧策略，完善退出機(jī)制，通過發(fā)展生產(chǎn)，提高貧困地區(qū)自我積累與自我發(fā)展能力，則是貧困地區(qū)擺脫貧困的根本出路，也是扶貧未來工作要長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針。
2．3現(xiàn)行制度不利于增強(qiáng)窮人脫貧能力傳統(tǒng)理論一般會(huì)認(rèn)為貧困是由于收入不足。基于這種認(rèn)識(shí)，政府總是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為緩解貧困的主要策略。以收入為本的救助制度設(shè)計(jì)的初衷是維持貧困居民的基本生活，缺乏發(fā)展性功能，所提供的現(xiàn)金、產(chǎn)品和服務(wù)都是以滿足人們尤其是窮人的最低消費(fèi)或者基本消費(fèi)為目的，這都是典型的“救急不救窮”傳統(tǒng)思維的延續(xù)。而且，長(zhǎng)期以來，作為消費(fèi)的基礎(chǔ)來源，收入一直是測(cè)量貧困的重要指標(biāo)，比如“恩格爾系數(shù)法”、日均一美元法、“菜籃子法”、“收入比較法”等，并以此為據(jù)來制定各項(xiàng)反貧困措施。“高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、低社會(huì)福利”的發(fā)展之路雖然帶來了暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)騰飛，但由此帶來的中低端貧困階層的大量存在最終還是要拖累經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的后腿。多年來，雖然我國(guó)的扶貧政策做了多次調(diào)整，但始終擺脫不了就經(jīng)濟(jì)談貧困、就貧困談經(jīng)濟(jì)思維定式。其結(jié)果是:經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)并沒有完全改變我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量龐大、貧困代際惡性循環(huán)的局面;絕對(duì)貧困雖有所緩和，但相對(duì)貧困明顯加劇，尤其是貧困代際惡性循環(huán)及“窮二代”現(xiàn)象較為普遍;大規(guī)模的扶貧之后，農(nóng)村地區(qū)的貧富差距非但沒有縮小反而在加大。由于貧困者所擁有的資源很少，且需求是無止境的，一味地款物救濟(jì)也就強(qiáng)化了貧困的社會(huì)基礎(chǔ)，形成了貧困的循環(huán)與傳遞，最終導(dǎo)致福利依賴。要打破這種困局，就要轉(zhuǎn)變救助思路，由消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極救助，在實(shí)施款物救助的同時(shí)，提升受助者自身脫貧能力，促使其盡快回歸主流社會(huì)。
2．4現(xiàn)行救助體制很容易滋生腐敗在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較活躍的地方，雖然市場(chǎng)使個(gè)人得到解放，使人們得以自由地做出個(gè)人的選擇，但最大的缺憾是，市場(chǎng)總使情況偏向有權(quán)勢(shì)的人，公共資源總是集中于少數(shù)人手中。對(duì)于一些由政府提供的免費(fèi)物品，在從政府派發(fā)到窮人手里的過程中，有權(quán)勢(shì)的人們排成隊(duì)去利用這個(gè)分配制度，在到達(dá)窮人手里時(shí)，已經(jīng)微乎其微了。①現(xiàn)實(shí)生活中，大部分稅收只是為了官僚機(jī)構(gòu)各項(xiàng)支出買單，而能夠流進(jìn)窮人手里的卻很少，而且大多數(shù)官僚機(jī)構(gòu)沒有什么激勵(lì)機(jī)制能夠驅(qū)使它們提高效率。境外的援助項(xiàng)目又制造出大量的官僚機(jī)構(gòu)，它們很快就變得腐敗、低效和虧損累累。在財(cái)產(chǎn)調(diào)查、救濟(jì)款物發(fā)放的過程中也會(huì)導(dǎo)致濫用職權(quán)、挪用扶貧資金、夸大虛報(bào)扶貧成績(jī)，甚至貪污腐敗等現(xiàn)象層出不窮，這些問題的存在嚴(yán)重影響到貧困治理的效果。
2．5救助政策瞄準(zhǔn)度不夠?qū)е路鲐毿Ч⒉幻黠@好的政策也是一種資產(chǎn)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村貧困問題產(chǎn)生的根源主要在于政策失當(dāng)。收入差距持續(xù)拉大，貧困群體規(guī)模不降反升，其直接動(dòng)因也是缺乏資產(chǎn)的公平合理配置。能否進(jìn)行資產(chǎn)積累，主要取決于社會(huì)政策所導(dǎo)致的個(gè)人身份、地位、就業(yè)及收入等綜合因素。由于潛在的制度缺陷，普通民眾尤其是邊緣群體總是有意無意地被排斥在資產(chǎn)積累的大門之外，即使是《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》這樣的開發(fā)式扶貧項(xiàng)目也輕易地將那些老弱病殘等絕對(duì)脆弱人口遺漏在外。這些扶貧方式基本上以整村推進(jìn)，以勞動(dòng)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目帶動(dòng)為主，有針對(duì)性的瞄準(zhǔn)度明顯不夠。而且，這些所謂的開發(fā)式扶貧的前提條件之一便是要求扶貧對(duì)象必須有一定的勞動(dòng)能力，老弱病殘群體絕大部分是沒有任何勞動(dòng)能力的，所以也就難以分享開發(fā)式扶貧帶來的好處。
3資產(chǎn)社會(huì)政策在治貧工作中的角色擔(dān)當(dāng)
現(xiàn)代社會(huì)保障制度的啟蒙淵源乃近代濟(jì)貧制度，可以說，社會(huì)保障制度建立健全的首位目標(biāo)，就是減緩貧困。因此，作為社會(huì)保障制度范疇之一的個(gè)人資產(chǎn)賬戶制度，在當(dāng)前以及未來的發(fā)展過程中，毫無疑問地要把反貧困作為必然、應(yīng)然的重要使命之一。
3．1資產(chǎn)社會(huì)政策的價(jià)值所在縱觀國(guó)際社會(huì)政策走勢(shì)，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策正在成為一項(xiàng)重要社會(huì)政策，該項(xiàng)政策被大多數(shù)西方國(guó)家甚至一些傳統(tǒng)福利國(guó)家如瑞典、英國(guó)等所接受并從中受惠。理論和實(shí)證資料均顯示，以資產(chǎn)為本的社會(huì)政策在增強(qiáng)人力資本、促進(jìn)資本形成、幫助積累資產(chǎn)、消除參與障礙、創(chuàng)造發(fā)展氛圍等方面均有著獨(dú)特功效(張秀蘭，2002)。作為一種制度選擇和安排，資產(chǎn)社會(huì)政策更多地傾向于從維護(hù)人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進(jìn)人的發(fā)展權(quán)利和賦予發(fā)展能力，公平合理地進(jìn)行社會(huì)分配和再分配，為困擾社會(huì)發(fā)展的貧困問題提供新的思路，為社會(huì)政策開創(chuàng)了一個(gè)新的研究范式。尤其是對(duì)于社會(huì)發(fā)展與緩解貧困這樣一對(duì)難以融合的社會(huì)矛盾方面，資產(chǎn)社會(huì)政策給予更多的關(guān)注，力促經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)政策使公民的財(cái)產(chǎn)形成權(quán)開始向貧困人口傾斜，轉(zhuǎn)變了社會(huì)政策的主流意識(shí)形態(tài)，對(duì)社會(huì)發(fā)展路徑和方式具有重要影響。尤其是作為社會(huì)政策項(xiàng)目之一的個(gè)人資產(chǎn)賬戶，有可能成為社會(huì)政策與管理社會(huì)工程的主要工具。從社會(huì)角度看，資產(chǎn)社會(huì)政策從維護(hù)人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進(jìn)人的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展能力，要求受助者必須履行一定的社會(huì)責(zé)任才能獲得資助，強(qiáng)調(diào)將權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，有條件地提供援助。而且，還可以運(yùn)用社會(huì)工作者的社會(huì)扶助機(jī)制支持低收入者和貧困群體增強(qiáng)就業(yè)能力以積累資產(chǎn)。這使得社會(huì)保障的內(nèi)涵得以拓寬，社會(huì)保障的方式增加，社會(huì)保障的國(guó)家及用人單位的直接成本下降，社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)互助的成效上升(楊團(tuán)，2002)。
3．2貧困治理措施應(yīng)盡快調(diào)整一味地刺激并增加消費(fèi)并不能脫離貧困，只有通過資產(chǎn)積累并適度消費(fèi)才能使貧困者走向脫貧之路。當(dāng)單純依靠傳統(tǒng)的增加收入的方式難以從根本上改變窮人困境的時(shí)候，不妨轉(zhuǎn)向以資產(chǎn)積累為基礎(chǔ)的救助方式，這應(yīng)該是幫助窮人脫貧的一種良策。多年來，我國(guó)農(nóng)村貧困的整體變化趨勢(shì)和貧困發(fā)生率的下降趨勢(shì)呈明顯的水平狀態(tài)，各種類型反貧困政策的成效呈遞減之勢(shì)，反貧困的難度越來越大。尤其是農(nóng)村的剩余貧困人口已經(jīng)不能滿足開發(fā)式扶貧原來預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)條件，對(duì)于部分貧困者而言，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零(張秀蘭等，2005)。這一切表明，由城市先發(fā)展再帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，由東部先發(fā)展再帶動(dòng)中西部地區(qū)緊跟發(fā)展的思路在理論上是成立的，但實(shí)踐證明依靠發(fā)達(dá)地區(qū)自覺帶動(dòng)落后地區(qū)、城市自覺反哺農(nóng)村、富人自覺幫助窮人的所謂的“涓滴效應(yīng)”①的設(shè)想，在實(shí)際的扶貧工作中難以取得預(yù)期效果。恰恰相反，由于豐滿的理想與骨感的現(xiàn)實(shí)之間反差甚大，還會(huì)遭致很多問題和麻煩。這也說明，現(xiàn)階段農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略有必要做出相應(yīng)調(diào)整，提倡發(fā)展型社會(huì)福利政策已成定勢(shì)。對(duì)此，華盛頓大學(xué)教授邁克爾•謝若登認(rèn)為，這需要一種制度化的安排，為低收入群體建立一種資產(chǎn)積累模式，讓資產(chǎn)也成為政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。比如，我們可以憑借為這些群體建立的資產(chǎn)賬戶，施行小額貸款，幫助有一定生產(chǎn)能力者進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)自雇脫貧。
3．3收入加資產(chǎn)的扶貧策略有助于強(qiáng)化治貧效果貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)的現(xiàn)象，貧困發(fā)生的原因變化了，治貧的方式也應(yīng)隨之變化。中國(guó)新型貧困治理政策的建構(gòu)需要從資產(chǎn)建設(shè)理論中汲取經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行反思。收入與資產(chǎn)有著非常密切的聯(lián)系，收入能被節(jié)余而形成資產(chǎn)，資產(chǎn)也可以用來投資換取更可觀的收入。窮人的生活來源僅僅依靠有限的收入，而非窮人則有收入和資產(chǎn)雙重來源。窮人一旦擁有了資產(chǎn)，雖然可能會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的困難，但經(jīng)過一段時(shí)間的積累，會(huì)產(chǎn)生意想不到的福利效應(yīng)。因?yàn)楦F人的信心之源不僅在于資產(chǎn)增值本身，還在于通過增值為窮人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，帶來無窮信心。收入和消費(fèi)是必要的，但這并不能從根本上改善一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況，一個(gè)人要獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，必須通過資產(chǎn)積累并有效投資來實(shí)現(xiàn)。可以說，單憑一時(shí)的收入已經(jīng)很難判定一個(gè)家庭貧窮或者富裕，如果一定的收入再加上逐步積累的資產(chǎn)則能夠讓人們過得更好。城里人富裕主要是擁有資產(chǎn)(如房產(chǎn)、股票、債券、個(gè)人賬戶等)。在我國(guó)，農(nóng)村居民幾乎沒有可以自己自由支配且能夠持續(xù)增值的資產(chǎn)，林地、自留地(包括宅基地)雖然價(jià)值含量較大但不能隨意轉(zhuǎn)賣、抵押，無法轉(zhuǎn)換為資本發(fā)揮效益。
3．4為中低收入群體建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶對(duì)于長(zhǎng)期困擾人類發(fā)展的貧困問題，個(gè)人資產(chǎn)賬戶應(yīng)有時(shí)代擔(dān)當(dāng)。貧困地區(qū)或者貧困家庭陷入貧困的根本原因是缺乏內(nèi)生資本(而非內(nèi)置資本)，因?yàn)閮H靠外界的幫扶始終是有限的。而儲(chǔ)蓄和資本積累是形成內(nèi)生資本的主要途徑。通過為低收入人群建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶，在政府等多渠道為該賬戶注資的同時(shí)，要求個(gè)人必須通過壓縮沒必要的消費(fèi)，把結(jié)余出來的錢在賬戶內(nèi)定期儲(chǔ)存，即使多么窮困也不能間斷。這就間接地強(qiáng)迫他們通過勞動(dòng)積累一定的資產(chǎn)，以此循環(huán)往復(fù)不斷積累，自然就會(huì)形成一定量的內(nèi)生資本。這雖然在短期內(nèi)政府的財(cái)政支出會(huì)有所增加，但長(zhǎng)期成本并不高甚至更低。如果措施得當(dāng)，個(gè)人資產(chǎn)賬戶有可能開辟人類遏制貧困、遏制資源的無效損失、增進(jìn)人類社會(huì)自我修復(fù)能力的新路徑。個(gè)人資產(chǎn)賬戶項(xiàng)目專門瞄準(zhǔn)位于或低于貧困線收入水平150%或200%的(貧困線的定義)、收入平均值為貧困線的116%的個(gè)人，并要求他們調(diào)整消費(fèi)行為，改變不良的生活方式，鼓勵(lì)其中有勞動(dòng)能力的人向賬戶內(nèi)定期定額存款，努力尋找工作以獲取收入。唐鈞曾經(jīng)提出在低保制度中建立“個(gè)人發(fā)展賬戶”的設(shè)想，即對(duì)低保人員的低保金不作任何變動(dòng)，將范圍限定在目前的醫(yī)療、住房等配套措施上，最終可考慮將各類社會(huì)保險(xiǎn)和公積金都納入這條軌道中。政府可以為所有兒童(首先是特殊童)建立起屬于他們自己的個(gè)人資產(chǎn)賬戶，并為賬戶內(nèi)注資補(bǔ)貼。兒童的家人或者親屬定期在賬戶內(nèi)另外定期不定期注資，前提是所有這些積累的資金不得動(dòng)用，直到兒童年滿18歲時(shí)方可用于教育、首次購房等發(fā)展事項(xiàng)。建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶除了需要政府財(cái)政上的支持外，非政府組織、民間基金組織和個(gè)人的輔助也是必不可少的。還可以企業(yè)和其它社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織冠名的形式，為青少年兒童提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，避免貧困的代際傳承。表面上看，引入資產(chǎn)建設(shè)理念，通過政府輔助設(shè)立個(gè)人資產(chǎn)賬戶，在短期內(nèi)需要大量的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但從長(zhǎng)期考慮，如果個(gè)人賬戶的功能得以充分發(fā)揮，受保障人的積極性得以充分調(diào)動(dòng)，政府的保障成本將會(huì)明顯趨于降低。這里有一個(gè)主要問題需要我們注意，這就是在設(shè)立個(gè)人資產(chǎn)賬戶的初期，尤其是在給予賬戶配款時(shí)，一定要客觀、明確區(qū)分高、中、低收入群體，如此才能更有針對(duì)性，才能實(shí)現(xiàn)制度制定的初衷。區(qū)分的辦法既要經(jīng)過民主評(píng)議又要經(jīng)過家計(jì)調(diào)查，還包括銀行賬戶等的篩查。如何才能讓政府、社會(huì)的公共資源真正惠及那些需要扶助的貧困群體，一直是我們感到困惑而需要加以關(guān)注和研究的重點(diǎn)課題。
3．5通過人力資本的提升為貧困人口增權(quán)賦能在權(quán)利的不平等、權(quán)力的缺失成為減貧的最大障礙的情況下，增能賦權(quán)便成為減貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過制度建設(shè)增權(quán)賦能至關(guān)重要。但是，個(gè)人能力的獲得并不是毫無成本、一蹴而就的，這里所謂的成本即是人力資本投資。臺(tái)北“家庭發(fā)展賬戶”和蘇州滄浪區(qū)“圓夢(mèng)計(jì)劃”兩個(gè)個(gè)案的成功，均協(xié)助項(xiàng)目參與者積累了一定資產(chǎn)，擺脫了長(zhǎng)期貧困，提升了個(gè)人信念與教育水平，擴(kuò)大了人際交流與社會(huì)參與等。這些脫貧經(jīng)驗(yàn)，可以說是現(xiàn)代社會(huì)救助理念的成功實(shí)踐，對(duì)于我們創(chuàng)新救助思路、轉(zhuǎn)變救助策略有很大的啟發(fā)意義。我們常常在思考，那些破產(chǎn)的資本家雖然身無分文，為何經(jīng)過努力還能夠迅速擺脫困境?為何有些窮人再怎樣折騰也難以爬出貧困沼澤?其實(shí)道理很簡(jiǎn)單，窮人與破產(chǎn)者之間的區(qū)別是:由于受本身脫貧能力的大小以及外在諸多因素制約，破產(chǎn)是暫時(shí)的，而貧窮則可能是持久的。人們似乎更重視有形資本的積累，對(duì)于無形的人力資本很容易疏忽。窮人所擁有的僅僅是滿足溫飽的有限資料，缺乏的則是資產(chǎn)的積累，其中較為重要的一項(xiàng)因素就是無形資產(chǎn)(比如人力資本等)，以至于世上那些發(fā)財(cái)?shù)墓适聼o論多么精彩，也只能像一部武俠小說一樣閑來讀讀，或者像做了一套精神體操一樣，僅僅獲得了一時(shí)的快感和沖動(dòng)，至于能否因此而改變困境則仍未可知。因此，在對(duì)貧困人口實(shí)施款物救助的同時(shí)，要更加注重這些群體人力資本的提升，從根本上打破貧困的代際相傳，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。可以這樣認(rèn)為，資產(chǎn)社會(huì)政策的目標(biāo)是在盡可能大的范圍內(nèi)激勵(lì)每個(gè)人發(fā)掘其最大潛力，這不僅體現(xiàn)了人本價(jià)值，而且也增進(jìn)了社會(huì)凝聚力，增強(qiáng)了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。這是一場(chǎng)社會(huì)福利政策、理念的徹底革命，要徹底改變以收入為本的社會(huì)政策，盡快扭轉(zhuǎn)單純依靠增加救助標(biāo)準(zhǔn)，來試圖改變窮人貧困狀況的做法。可將原來用于救助窮人的轉(zhuǎn)移支付資金通過一定途徑轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)形式。比如增進(jìn)人力資本、增加社會(huì)交往等。近年社會(huì)政策研究結(jié)果表明，社會(huì)排斥也是產(chǎn)生貧困的重要原因。資產(chǎn)社會(huì)政策則提供了一種異于傳統(tǒng)的新方式來幫助人們形成并逐步積累個(gè)人資產(chǎn)，之后通過資產(chǎn)的管理提高個(gè)人理財(cái)能力，通過這個(gè)途徑獲得更多參與社會(huì)的機(jī)會(huì)，個(gè)人社會(huì)資本也隨之得到提升。這不僅對(duì)于低收入群體有意義，其他各階層人群也完全可以通過這些積極的具有發(fā)展色彩的資產(chǎn)社會(huì)政策提升個(gè)人資產(chǎn)總量和規(guī)模，并以此加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系。
3．6實(shí)行“救助漸退”，促進(jìn)受助者盡快自立絕對(duì)貧困的產(chǎn)生往往是由于自身能力的被剝奪所致，通過引進(jìn)具有養(yǎng)老、醫(yī)療、理財(cái)?shù)榷喾N功能的個(gè)人資產(chǎn)賬戶作為新的生產(chǎn)要素，并充分發(fā)揮其增權(quán)賦能的作用，從而達(dá)到使每個(gè)社會(huì)成員維持基本的體面而又有尊嚴(yán)的生活這樣一種目的。我們的制度設(shè)計(jì)，也要從單純的補(bǔ)救型向補(bǔ)救型與防范型綜合，進(jìn)而向防范型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從單純的收入提高向收入與能力共同提高轉(zhuǎn)變。人們?cè)谔幚硌矍袄媾c未來消費(fèi)的關(guān)系時(shí)，通常情況下會(huì)偏重于即期而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)。窮人真正需要的是獲得資產(chǎn)援助，而不僅僅是獲得傳統(tǒng)的收入援助。但窮人本身又意識(shí)不到這一點(diǎn)，只能由政府通過制度安排來解決。個(gè)人資產(chǎn)賬戶正好可以作為一個(gè)有效工具來擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，個(gè)人資產(chǎn)賬戶制度在國(guó)內(nèi)福利政策中的研究和應(yīng)用已經(jīng)起步，可以設(shè)想，隨著資產(chǎn)建設(shè)理論可行性的逐步證實(shí)，資產(chǎn)對(duì)于反貧困的有效性逐步凸現(xiàn)，福利政策的制定也將更加完善(趙祁，曾國(guó)平，2008)。可針對(duì)低收入或者邊緣群體，通過為其設(shè)立資產(chǎn)賬戶，采取“救助漸退”措施，鼓勵(lì)其積極就業(yè)，擺脫貧困陷阱。比如，在“圓夢(mèng)計(jì)劃”方案中，蘇州市為了鼓勵(lì)低保家庭中有勞動(dòng)能力的人積極就業(yè)，規(guī)定如果家庭人均收入超出低保標(biāo)準(zhǔn)且已經(jīng)辦理了退出低保手續(xù)的一段時(shí)期內(nèi)，并不馬上停止其低保補(bǔ)助，而是實(shí)行低保金“救助漸退”辦法加以緩沖。據(jù)蘇州市有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，2007年全市符合這項(xiàng)政策的低保家庭有490戶，2008年全市進(jìn)入“救助漸退”名單的低保家庭有2376戶。至2009年上半年，全市有近3000戶低保家庭退出低保(鄭德香，2009)。對(duì)于沒有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，政府應(yīng)該繼續(xù)為他們提供切實(shí)的保障，使他們的各種基本需要進(jìn)一步得到滿足。而那些有一定勞動(dòng)能力的低保享受者，政府一方面應(yīng)該從政策設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)他們積累資產(chǎn)，另一方面應(yīng)該促進(jìn)他們積極就業(yè)。運(yùn)用更積極的貧困治理政策，逐漸引導(dǎo)他們重拾自力更生的信心和手段，幫助他們積累財(cái)富而使個(gè)人和家庭得以發(fā)展。即使他們依靠工作獲得了除低保之外的額外收入，或者一定程度上改善了家庭生活狀況，也不應(yīng)因此而隨即取消其享受救濟(jì)的資格。由于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)是不鼓勵(lì)也不允許窮人擁有額外收入的，否則，他們將面臨被取消福利資格的危險(xiǎn)，也就不可避免地會(huì)造成福利養(yǎng)“懶漢”的結(jié)果。在這一點(diǎn)上政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)福利理念的轉(zhuǎn)變:以工作代福利，以福利促工作。“漸退”原則在很大程度上可以打消低保家庭的后顧之憂，提升勇于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的積極性。由此來看，“款物救助、能力建設(shè)、個(gè)人資產(chǎn)賬戶”相結(jié)合的反貧困綜合措施，其效果或許更加明顯。在這方面，國(guó)外早在多少前年就已經(jīng)進(jìn)行了深度調(diào)整。比如，對(duì)于純粹救助性質(zhì)的最低生活保障，英國(guó)政府自1997年以來進(jìn)行了大幅度的改革，從原來的普享型調(diào)整為補(bǔ)救型，大大提高準(zhǔn)入門檻，縮小給付范圍，減輕給付壓力。事實(shí)證明，通過改革，救助成本節(jié)約了一倍以上。在2003年又將這一制度改造為養(yǎng)老信貸儲(chǔ)蓄保障，國(guó)家對(duì)這一制度給于稅收優(yōu)惠。多年來，美國(guó)的失業(yè)率始終低于歐洲及其他地區(qū)，主要原因就在于其相對(duì)較低的養(yǎng)老金、失業(yè)金和救助金。
3．7經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合治貧貧窮不是經(jīng)由窮人自身創(chuàng)造出來的，它是由社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)政策失效或者不合理創(chuàng)造出來的。改變了這一政策結(jié)構(gòu)，也就為改變窮人的生活提供了政策出路。須知工資收入大多體現(xiàn)的是效率，而社會(huì)保障則要更多地體現(xiàn)公平。經(jīng)濟(jì)政策往往只關(guān)注保障水平的高低、覆蓋范圍的大小，社會(huì)政策會(huì)在此基礎(chǔ)上從更加宏觀的視角，更多地關(guān)注這些政策所產(chǎn)生的社會(huì)效果，多途徑整合社會(huì)資源，確保有效供給，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解貧困的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)，民生質(zhì)量與國(guó)家發(fā)展同步提升。合理的做法應(yīng)當(dāng)是將經(jīng)濟(jì)政策包容進(jìn)社會(huì)政策之中，以經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)社會(huì)政策，提升勞動(dòng)者的“去商品化”①程度，減少人們對(duì)市場(chǎng)的依賴(見圖3)。圖3經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策疊加的治貧效應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域奉行等價(jià)交換，公共領(lǐng)域提倡社會(huì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法則是公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，社會(huì)政策的目標(biāo)則是社會(huì)補(bǔ)償和互濟(jì)互利。在現(xiàn)代社會(huì)，盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度越來越快，但貧困與不公現(xiàn)象依然嚴(yán)重。那種希望通過單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來消除貧困和不公的做法是錯(cuò)誤的(盧自華，2007)。過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)往往導(dǎo)致財(cái)富向極少數(shù)人手里進(jìn)一步集中，當(dāng)前的城鄉(xiāng)貧困就是在市場(chǎng)化改革過程中日趨凸顯的社會(huì)問題。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人民生活水平的提高，二者之間不具有必然的正相關(guān)關(guān)系，以至于在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)的窮人尤其是農(nóng)村貧困群體卻更加貧窮了。對(duì)此，阿瑪?shù)賮?#8226;森曾經(jīng)說過，你不能僅憑富裕和繁華程度來判斷一個(gè)社會(huì)的幸福程度，你必須真正了解貧困階層的生活狀況。
4研究結(jié)論
致貧的原因是多樣的，脫貧的手段卻可以相互借鑒。為了讓貧困群體盡快脫離困境，給他們以款物資助未必上策，真正的上策乃是在先進(jìn)的思想理念引導(dǎo)下各項(xiàng)能力的提升。在貧困治理進(jìn)入后攻堅(jiān)時(shí)期，傳統(tǒng)的貧困救助措施均難以湊效的情況下，要適時(shí)適度調(diào)整現(xiàn)有的社會(huì)政策。比如，可以考慮將資產(chǎn)建設(shè)理念嵌入當(dāng)前正在全面推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶而形成的個(gè)人資產(chǎn)賬戶，不但可以增強(qiáng)養(yǎng)老保障的效果，而且在醫(yī)療、教育、住房、投資理財(cái)?shù)确矫婢鶗?huì)產(chǎn)生意想不到的積極效應(yīng)。尤其在貧困治理方面，作為資產(chǎn)社會(huì)政策重要內(nèi)容之一的個(gè)人資產(chǎn)賬戶更應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)。通過個(gè)人資產(chǎn)賬戶的設(shè)立，改變賬戶所有者的思想觀念，增加其社會(huì)資本，激勵(lì)其進(jìn)行資產(chǎn)積累儲(chǔ)備，對(duì)于緩解當(dāng)事人的貧困狀況具有無可替代的作用。
作者：劉振杰單位：中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心