人口城市化與人口分散化研究范文

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【摘要】墨西哥許多研究證明工業化的空間發展與人口聚集有密切關系，然而與人口分散之間的關系卻少有研究。墨西哥大城市出現的人口聚集模式在20世紀80年代開始打破，人口分散出現端倪。就此現象，墨西哥學者持兩種主要觀點，一種觀點認為人口遷移模式的改變源于生產方式的轉變，即福特主義工業化模式到彈性工業化模式的轉變。在新的生產方式中生產過程和勞動關系都具有一定的靈活性。另一種城市經濟學的觀點認為這是城市體系一個長期的發展過程，是墨西哥50年代起人口聚集發展的一個必經階段。在此過程中墨西哥的城市化已經進入集中分散時期，到達級差城市化的階段。因此，大城市的人口出現分散，逐步遷移到中小城市，是級差城市化中的第三階段。本文以墨西哥的首都墨西哥城為例，通過分析“人口分散化”政策提出的社會經濟背景、實施過程、效果及影響，得出結論是墨西哥城的分散化發展模式，通過行政資源、產業和服務的均衡分布以及人口遷移的地域性變化，削弱了主要大城市的“資源中心”地位。國家對于中小城市在食品、醫療、教育和住房等方面的投資一定程度上實現了資源等值化分布，緩解了社會和經濟的不平等。通過研究疏散化戰略及其發展理念對墨西哥近幾十年來城市政策的影響，以期對北京“疏解非首都”城市發展戰略及我國的區域協調發展戰略提供借鑒。

【關鍵詞】墨西哥；人口分散；分散化政策；城市化

由于經濟社會的作用影響，近一個世紀以來，墨西哥的人口主要集中在幾個大的區域，首都墨西哥城在歷史上就是一個人口密集的地區。墨西哥革命之后，尤其是1940-1970年間在全國和區域城市化中凸顯了人口集中化以及墨西哥城首位度偏高的特點，到20世紀60年代墨西哥城集聚了全國1/3的人口。墨西哥在20世紀60-70年代曾實行進口替代工業化模式，墨西哥城、蒙特雷、瓜達拉哈拉三大城市成為工業發展的中心，也吸引了大批外來人口的到來。早期的工業化發展帶來大城市無限制的膨脹，人口從鄉村涌向城市也造成了環境污染、公共治安、服務不足等問題。20世紀80年代以后，墨西哥城的規模及人口發展趨勢發生明顯變化。同中等城市相比，墨西哥城人口出現負增長，甚至成為最主要的人口移出城市，大多流向人口在10萬~100萬之間的中等城市。在地區移民軌跡中多樣化促進人口分散化，最終形成了墨西哥“多中心”的城鎮體系。本文分析首都墨西哥城從遷入地變為遷出地的人口遷移現象，旨在研究大都市的人口分散化現象與空間及經濟生產的關系，對墨西哥學界對分散化政策實施的具體過程、經濟社會背景及其效果進行研判。研究結果表明，墨西哥通過實施“分散化”政策引導了國內人口的有序遷移，對經濟結構轉型和就業空間的優化分布起到了有效的促進作用，緩解了困擾各國政府的大城市病問題。

一、墨西哥的人口分散現象

墨西哥人口及其經濟活動的空間分布僅集中在幾個城市地區。2010年該國人口為1.123億，其中53%居住在8個州及大都市。2008年該國國內生產總值為9160千億美元（按2005年不變價格計算），其中50%僅由6個大城市所貢獻。該數據表明經濟活動的集中度比人口的集中度更加顯著。在整個20世紀墨西哥人口增長過程經歷了三個主要階段。這三個階段關乎國家的經濟演進、市區居民的集聚度和人類居住區的地域分布。第一階段為1900年至1940年。當時，全國總人口從1360萬增至1970萬，年均增長率為0.9%。該階段人口的有限變化是高生育率和高死亡率共同作用的結果。城市化水平從11%上升至20%。［1］第二階段為1940年至1980年。該階段的特征是經濟增長模式不斷朝著進口替代、貿易保護和支持國內市場的方向發展。在該階段的40年間墨西哥經濟高速發展，建立了完整的工業體系，城市化進程飛速發展。墨西哥人口從1970萬激增至6680萬，年均增長率達3.1%。城市化水平從20%激增至52%。［2］這一時期，人口向墨西哥城集聚，該區人口從1940年的150萬激增至1980年的1450萬，占全國人口的比重從8%增長到22%。墨西哥人口增長的第三階段始于20世紀80年代。進口替代模式幾近衰竭，因此國家的經濟發展戰略出現逆轉。新的經濟模式接受了國際貨幣基金組織（IMF）的建議，逐漸轉向開放貿易、弱化國家在經濟事務上扮演的重要角色等。在1980年至2010年間該國人口從6680萬上升至1.123億，年均增長率為1.7%。相比上一階段，第三階段中大都市人口雖有增長，但速度降低了。在1980-2010年間墨西哥人口的遷移具有如下主要特點：一是墨西哥城等大都市區人口增長大幅下降，該區從以凈遷入為主的一個極端轉變為以凈遷出為主的另一個極端；二是位于墨西哥中部地區和北部與美國接壤邊境地區中等城市的人口增長十分顯著；三是境內遷移模式發生變化，開始以城市向城市的流動為主；四是新興城市地區數量日益增長。如表1所示，人口普查及評估數據在一定程度上均證明了這三點變化：墨西哥城人口增長率下降，移民開始流向中小城市，調查數據顯示，1975-1980年間501950人從全國各地遷入墨西哥城，從墨城遷出的人口數為397110，凈增移民人口104840，凈移民比例為0.7%；在這5年中平均每天遷入及遷出墨城的人數分別為274人和218人。在1985-1990年間平均每天遷入及遷出墨城的人數分別為233人和392人，凈移民比例變為-0.9%。［3］從以上凈移民比例可以看出，這兩個5年的移民人口相持平衡，說明在這10年中墨西哥城的人口規模基本沒有改變。在過去的22年里，墨西哥城中心區人們對居住地的偏好發生了改變。和之前傾向聯邦區和墨城相反，新的生活方式不選擇住在都市區，而是遠離墨西哥城。移民更傾向選擇莫雷格斯、克雷塔羅和特拉斯卡拉等中小城鎮。如圖1墨西哥人口的遷移趨向所示，2000-2010年間向心力減弱，而分散趨勢不斷增加。吸引移民的中心地區從都市區、大城市地區轉變為中等城市。移民離開聯邦區，首選前往中心城及周邊小城鎮，人口呈現分散化趨勢。

二、分散化的提出與實施

在20世紀70年代之后，墨西哥出現了工農業發展不平衡，工業布局過于集中，社會貧富懸殊等問題。為解決人口和經濟活動過度集中及地區發展不平衡問題，墨西哥連續三屆政府致力于推行“分散化”政策，其內容包括：空間分散化、產業分散化及行政管理分散化。而墨西哥境內人口的遷移及大都市的人口分散只是分散化政策的一個結果。

（一）分散化政策的提出——城市病的形成從1940年到1980年間墨西哥經濟得益于經濟增長模式的轉變，經濟實力得到了前所未有的高速增長，城市化也順利轉入到第二個發展階段，城市化率持續增長，1960-1980年城市人口增長了91%。［4］城市工業部門無法吸收不斷涌入的勞動力，由此帶來一系列“城市病”等社會問題。第一，城市網絡體系結構失衡。墨西哥城作為墨西哥的首都，1980年人口總量為1503萬人，是墨西哥第一大城市，排名第二、三位的瓜達拉哈拉和蒙特雷的人口規模只有276萬和210萬。除此以外，其他28個中等城市人口都在10~80萬之間。［5］1980年墨西哥城的人口規模占全國城市人口的1/3。第二，城市超負荷運轉帶來了嚴重的“大城市病”，如基礎設施超負荷運轉、大氣和地下水污染嚴重、人均水資源嚴重不足、垃圾處理能力不足、交通擁堵、社會治安堪憂等城市問題。第三，低端就業人口大量涌入城市，墨西哥城從事非正規經濟活動的人口比例較高。流動攤位、家政小時工、臨時司機等經濟活動成為部分人群謀生的手段。而依靠微薄的收入，這部分群體往往選擇居住在非正規住宅區，即所謂的城市“貧民窟”。據統計，非正規住宅區的人口比例從1970年的47%上升到1990年的60%。［4］非正規住宅區產生了大量的土地權屬問題、城市公共服務不足、容易受到自然災害影響、生存環境較為惡劣等問題，嚴重威脅到居民的生活健康及社會治安。

（二）分散化政策的實施過程墨西哥分散化戰略首次由埃切維利亞（Echeverría）政府于1971年提出，經過洛佩斯·波蒂略（LópezPortillo）及米蓋爾·德拉馬德里（MigueldelaMadrid）三屆政府的延續，到1982年已提升為國家工業發展的重要政策。綜述三界政府的發展目標，分散化政策主要內容可分為三類：空間分散化，鼓勵企業和城市居民向三大都市以外的地區分散；產業分散化，促進較落后地區產業的發展；行政管理分散化，把過度集中于聯邦政府的權限下放到州和市兩級地方政府。分散化的政策要點為：限制特大城市急劇增長的趨勢；嚴格控制都市區的土地使用；改變城市過度集中的現狀，鼓勵中等城市的發展；逐步清除環繞市區不斷遷入人口的貧民窟；鼓勵和刺激中小城市的生產活動和就業機會；將聯邦政府的權力下放于各州、市政府，使其在城市政策中能發揮更大的自主性；增加缺乏基本設施和公共設施的城市建設基金；保證社會各階層的基本需求，并保證鄉鎮同城市具有同等水平的便利生活。1.空間分散化。聯邦區下設全國區域發展委員會及區域發展辦公室，在各州成立促進區域發展委員會，負責制定和實施區域發展規劃。為推動落后地區的開發，1975年政府頒布了《工業發展分散化》方案。從全國范圍內選出50~100個中等城市作為建設目標，政府財政為這些城市增加撥款建設基礎設施，通過稅收、信貸等優惠條件鼓勵私人企業在中等城市投資建廠，開辦企業創造多種就業機會，以便安置和吸收由農村流入城市的人口，從而起到疏散三大城市人口的作用。［6］2.產業分散化。1976-1982年洛佩斯·波蒂略政府實行產業分散化，目標是控制大城市的擴張和發展中等城市。為推動地區發展，在《1976-1982年國家發展計劃》中規定，對聯邦、州、市三級政府的權限和職能進行重新調整，適當加強地方政府的作用，引導企業向中等城市轉移，以實現全國生產活動的重新配置。主要有四方面政策：（1）優先發展勞動密集型產業。聯邦政府盤點優先發展的工業部門及地區，從中選擇三個工業欠發達地區作為重點發展對象，以減少墨西哥城在工業生產中的參與度。該項措施主要為小型企業提供優惠，肯定其在創造就業中發揮的重要作用，尤其是在食品、冶金、基礎消費品等勞動密集型行業。聯邦政府為這些優先發展的企業提供設備上的財政支持，通過聯邦信貸的財政推動計劃撥款，其貸款期限為5年，這些貸款用于增加企業投資，提供就業崗位，投資額度由當地政府按地區及部門需求擬定。［7］（2）扶持中小企業。重要的工業發展政策稱為差價項目（Preciosdiferenciales）或資金扶持項目，［7］面向國企能源及石化行業實施，該項計劃為中小企業提供政府補貼及便利政策，使得中小企業順利進入資源行業，實現地區市場的一體化。（3）扶持農牧業發展，減少人口從農村向城市遷移。在1978-1982年加大對農業的投資力度，增加公共資金對農業部門的投入，使土地、資本、信貸及農業資源集中化，促進農產品出口部門的發展。農業產值在1971年出現下降后，為了推動農業生產，政府在1972-1977年將農業保證金提高了3倍，加大對農業的貸款額度，控制肥料的價格變相給予農業補貼，并成立墨西哥食品體系（Siste⁃maAlimentarioMexicano，SAM），在玉米等基本食品方面給以補貼。［8］（4）增加產業新區，推動產業向有潛力的城市發展，鼓勵人口向有地區影響力的城市遷移，通過“生產聯盟計劃”建立新的工業園區。［9］重視區域交通網的建設，在州際建立交通、通訊、倉儲和商業的橫向聯系網絡，以方便小城市與主要城市的連接。3.行政管理分散化。1982年米蓋爾·德拉馬德里總統上臺執政，提出發展目標：革命的民族主義；一體化的民主發展；社會平等；道德革新；城市分散化發展；控制通貨膨脹；增加就業；實現國家發展。就此目標，政府制定了《1983-1988年國家發展計劃》，主要內容有四方面：加強民主制度；度過經濟危機；恢復經濟增長能力；實施政治、經濟、社會改革，實現行政管理的分散化。1985年1月米蓋爾·德拉馬德里政府頒布《聯邦公共管理分散法案》，主要措施分為三類：第一，讓權。由聯邦直屬部門讓權于州級政府；第二，合作。通過《單獨發展協議》（CUD），聯邦政府將相關管理職責轉移到各州政府；第三，分散。實現行政職能的分散化。綜觀以上政策可將墨西哥在該階段實施的措施劃分為五種類型：一是對大都市區的疏解，嚴格控制人口高度密集地區如墨西哥城的人口規模。二是發展可控的分散區，對具有發展潛力的城市（如聯邦區周邊的城市）可作為產業分散和人口分散的備選地。三是發展產業新城，將區位優勢明顯的地區作為產業發展的動力源，如下尤卡坦和加利福尼亞等沿海地區，產業先行，基本公共服務設施跟進，帶動城市的發展和新居民的加入。四是發展不同功能的城市，根據不同城市的區位優勢和比較優勢，發展工業、旅游、生態保護等產業，實現錯位發展。五是大力扶持鄉鎮農牧業發展，減少人口從農村向城市遷移。

三、分散化政策的經濟社會背景分散政策的作用效果

與其當時的經濟社會背景分不開，既與新經濟增長模式下經濟結構的調整相關，又是國家城市體系長期發展的結果。

（一）80年代經濟危機的影響1982年墨西哥經濟陷入嚴重危機，墨西哥城、蒙特雷及瓜達拉哈拉在經濟危機中嚴重受挫，之后經歷了金融市場的動蕩。墨西哥城失去了37738個就業崗位，蒙特雷減少了55871個就業崗位。［10-11］1989年以后，這些城市的經濟雖得到相當程度的復蘇，然而仍未恢復到60-70年代的經濟地位。由于墨西哥替代工業化中使用的技術在很大程度上依賴資本密集型產業，經濟產業多為基礎設施、石油化工等資本密集型工業，相對于勞動密集型產業，資本和技術密集型企業對勞動力吸附力不足。進口替代的工業發展過程中沒有創造更多的就業機會，到1980年城市失業率已增加到19.5%。經濟危機降低了大都市人口的增長率，四個超過100萬人口的城市居民減少得尤為明顯，四大城市占全國城市人口的比例從1980年的48.9%降為1990年的43.6%。然而，由于中小城市的興起，1990年全國城市總數增加到19個，城市人口的比例由1980年的55.7%增為1990年63.2%。［12］

（二）墨西哥經濟結構的轉型——從進口替代工業化模式到新自由主義模式1982年的經濟危機被認為是進口替代工業化模式的結束及新自由主義模式的開始。新的經濟增長模式保證了墨西哥宏觀經濟的穩定運行，實現了國有企業私有化及貿易開放政策，嚴格控制通貨膨脹，縮減公共開支，增加國庫內存，改革財政體系，實現出口多樣化，完成生產方式的重要轉變。這些改革措施后來被概括為“新自由主義”模式。該計劃有兩大支柱，一是降低和重塑政府的干預作用，二是貿易自由化和開放政策。1986年9月墨西哥加入關稅與貿易總協定，開始逐步降低關稅，并且促進出口，特別是非石油產品的出口。實際上，這些轉變幾乎是完全放棄了戰后的進口替代政策，是對舊經濟增長模式的逆轉。墨西哥經濟增長方式的改變既對經濟部門產生重要影響，也對社會部門及空間發展產生了影響。從1985年到2008年墨西哥服務業增加值、年增長率、占GDP比例方面均實現了全面發展。阿基萊爾（Aguilar）教授認為，墨西哥三大主要城市中服務業是最有活力的行業。與此同時，1987-1995年間從事制造業的人口數量急劇下降，從事服務業及銷售的人員數量明顯上升。［2］服務業在所有產業中是發展最為強勁的行業，墨西哥的服務業與國際市場及彈性工業化（對生產廠商的服務）的接軌使得一些城市成為連接全球經濟的紐帶。因此，隨著墨西哥經濟結構調整和城市化發展，人口的就業結構發生了深刻改變。在20世紀80-90年代，地震幸存者的參與使傳統服務業（人力及貿易）在后補商品的發展中達到頂峰。其次，由國家提供的社會服務崗位逐步壓縮，而娛樂服務業的增長改變了城市發展的面貌。經濟結構的改變帶來勞動力市場的不穩定性及多樣化，在這一時期，服務業不僅是墨西哥產值最高的部門，也是創造就業機會最多的產業。21世紀初，墨西哥服務業占其國內生產總值的比重已經超過70%，提供的就業占就業人口的60%左右。這期間服務業就業的增長表現為兩個特點：第一，商業、餐飲業部門創造的就業比例較大；第二，金融服務、保險、不動產和旅游服務發展迅速，吸收了大量新勞動力，［12］這些現象均引發了人口向城市的遷移。

（三）就業空間分配的改變從80年代起，大都市人口增速減緩，而中小城市迅速興起。墨西哥學界認為，墨西哥出現這種人口遷移的變化是源于墨西哥經濟增長模式的改變及其帶來的空間變化。城市-地區的重組源于就業空間分配的變化及人口的重新分布。墨西哥學院人口、城市與環境研究中心教授索布里諾認為，城市發展周期涉及一個變化的過程，在該過程中根據城市人口規模的不同，城市人口增長率隨著時間的推移亦各不相同。該模型由赫曼努斯·蓋爾（HermanusGeyer）與托馬斯·康圖利（ThomasKontuly）提出，并被命名為“級差城市化”。［1］在城市發展周期的初始階段，即城市集聚和首位度階段，主要城市的人口增長率在整個國家中占據最高位。如果首位城市人口增長率下降的同時，中間城市人口增長相對較大并進而導致產生地區人口分散現象時，則城市發展周期進入第二階段，即回歸極化或中間首位城市階段。當小城市呈現最為顯著的人口增長時，城市發展周期進入第三階段，即逆城市化或小城市階段。最后，在第四階段，即新集聚階段，大城市作為城鎮地區重新呈現高人口增長率，但這些城市不一定完全等同于在第一階段發揮主導作用的那些城市。根據上述模型，在墨西哥，級差城市化的第一階段介于1900年至1960年之間。當時，墨西哥城成為全國的首位城市和絕大多數墨西哥境內遷移流的遷入地。至1960年該國進入由更大的中間城市引領的第二階段，即回歸極化階段。在1970至1980年間墨西哥出現早期逆城市化（Contra-urban⁃izacion）跡象，該過程在20世紀80年代逐漸結束。墨西哥國立自治大學地理學院的恩里克·佩雷斯教授根據這種城市發展理論，認為中小城市同大城市一樣，在城市發展體系中都會相繼經歷快速增長期及緩慢增長期。［10］研究數據表明，城市發展可以從人口遷移的方向及規模得到定位，能夠更好地證明人口空間分布的原因。人口的分散化不僅是一種人口現象，同時也是社會、經濟、文化現象。菲爾丁（Fielding）認為逆城市化理論解決不了的概念，應當同經濟轉型相關，即級差城市化中的一種政治經濟。［11］其中最重要的形式是受資本重組影響的區域轉型。在這個意義上，應將人口的空間分布同經濟周期、生產周期及投資項目緊密聯系起來。更應當重視專業勞動力市場的形成，因此，我們得出了人口的遷移是源于就業空間分配的改變。每一個城市體系的發展階段都有一個相適應的人口遷移模式，一種專業化的產業分布，以及特定的資本與勞動關系。就此，佩雷斯教授提出一個重要的概念——就業的空間分配。它將人口邏輯同經濟發展相連，是生產的專門化及就業的空間分布引發了人口的流動，并且決定了遷移流的特征。而城市區域間的人口流動又和宏觀經濟周期相結合引發了生產模式的轉變。關于勞動力接收市場與人口遷移的研究中，墨西哥學者喬頓（Gordon）認為人口的遷移應與特定地區的吸引力與驅逐力有關。［13］然而，人口外遷并非是簡單的驅逐政策，而涉及一個復雜的關系框架。城市地區成為人口的吸引地或者驅逐地和諸多方面相聯系，例如企業生產中的滲透戰略，生產城市區域的聚集，就業結構的改變，勞動力人口的平均年齡及性別結構，臨時就業、兼職就業的增加，企業規模的改變等。所有這些因素均會影響生產的專業化地區，產生就業的空間分配。關于城市間的人口遷移，國際經驗認為學歷越高的人越向大城市移動，因為大城市有人才聚集效應。就業空間分配的改變同級差城市化相輔相成，前者的改變會引起后者的改變，反之亦然。這些變化反映在人口流動中會衍生出就業的重新分配，而就業的空間分布也會改變人口的遷移。因此，墨西哥城的人口遷移均來自產業布局的改變，新的產業中心帶動了勞動力的轉移。

四、分散化政策的效果及影響

墨西哥政府一直堅持推行分散化的政策，尋求地區間的均衡化發展，然而城市地區間及城鄉間依然存在發展不平衡的現象。如何評價墨西哥的分散化政策，需要從正反兩個方面去分析。

（一）正面效果1.經濟效果。分散化政策在一定程度上緩解了產業過度聚集的態勢，縮小并平衡了發達與不發達地區間的差距。1970年墨西哥發達地區的人均產值為不發達地區的5.2倍，1980年縮小到4.6倍。［9］此外，國內分散化政策的實施使墨西哥的地區發展呈現出新的特點，部門結構及產業分布更加均衡。（1）國家工業發展重心向北部和中北部地區轉移，北部成為全國工業發展最快的地區。這主要得益于政府對地區發展政策的調整，通過吸收更多中小企業參與企業集團化進程，以帶動欠發達地區的發展。1985年至1993年間北部地區第二產業的從業人口年均增長9%，而中部地區年均降低2%。北部邊境7個州的制造業部門就業人數占全國制造業部門就業人數的比重已由1985年的17.4%上升到1993年的30.1%。［9］以北部中等城市為中心形成了12個新的工業區，這些工業區正在向縱深發展。（2）中部地區在全國經濟的比重明顯下降，墨西哥城及整個中部地區出現了非工業化和第三產業的趨勢。在國內生產總值的占比，中部地區持續下降，1980年為40.9%，1988年為36.5%，1993年為34.7%。中部地區的就業人數比重也相對下降，由1980年的48%下降到1993年的37.6%。［9］（3）20世紀80年代末至2000年墨西哥經濟的第三產業化特征更為突出。服務業提供的就業人口比例明顯上升，服務業部門增長迅速，使中部地區的產業結構得以重大調整，拉動了在全國的分散。其中，餐飲業、酒店商業在墨西哥GDP中占有較大比例，約為30%，金融服務、保險和房地產所占比例約為15%。［5］2.空間效果。從20世紀80年代起，在德拉馬德里執政期間，墨西哥大都市的發展呈現出新的面貌，在人口吸引力方面有所回落。1985-1995年間墨西哥城的人口數量開始下降。如圖2所示,1995-1997年間墨西哥城的入境人口達到高峰，1997年以后呈直線下降，2010年遷入墨西哥城的人口達到最低。2000-2010年間墨西哥城的出入境人口基本持平，凈遷入量成為負值。墨西哥社會發展委員會的前副書記圖里安（Tuiran）認為，墨西哥城已經在空間上和人口上控制了高速增長，實現了自然增長，不再出現像50、60年代那樣的大批的移民潮。如今的墨西哥城的城鎮體系比30年前發展的更加均衡。隨之而來的是，全國發展到55個都市區，居住著5000萬人口，即便是2000萬人口仍然集中在墨西哥城。圖里安在接受《環球世界》雜志采訪時說“我們的城市已經不再那么擁擠，這個過程很漫長，不像我們想象的那么快，仍然取得了顯著的成績，但是我們還需要繼續努力，使得聯邦政府的權力不再過于集中。政治、行政職能的集中仍然是一個問題，但是已經不像30年前那樣了。”［14］3.環境效果。80年代的墨西哥城分布著3萬多個工廠和300余萬輛機動車。這些汽車平均每天汽油消耗量達1800萬公升，加之工廠的廢氣排放，大量的污染物云集城市上空。［15］墨西哥城地處山谷地區，空氣擴散條件差，大氣污染嚴重。行政管理實現分散化之后，聯邦政府的職權下放于各州、市級政府，他們在面對大都市環境污染及社會問題時有更多的自主權。政府強調提高城市在環境保護方面的執政能力，應建立相應的地方公共政策。各城市要依據分散化政策制定合理的解決措施。對于工業開發、產業遷移、城市供水、垃圾回收、能源供給方面能夠積極應對和解決具體的問題。據此，各城市建立了環境保護法律政策以促進地區間及產業間的合作。1992年應聯邦政府的要求，墨西哥成立了環境污染預防與控制委員會，與各城市簽署協議，實施地面衛生改造系統，再造林計劃，“今日不開車”活動，允許成立監測系統，以減少排放到大氣中的污染顆粒。80年代初，為加強城市間及產業間的環保合作，墨西哥制定了兩個環保一體化政策，《大氣污染防治一體化計劃》（PICCA）以及《改善墨西哥城谷地空氣質量計劃》（PROAIRE）。［16］主要的技術措施有以下四大部分：建設清潔工業，減少工業排放量；使用清潔機動車，減少每公里的機動車尾氣排放；維護城市新秩序及使用清潔交通工具；恢復生態系統，減少對環境的侵蝕。為了實現該戰略目標，全國上下共落實了94項具體措施，最關鍵的是促進產業部門之間的相互合作，提高城市發展、能源、稅收、交通、土地及環境部門之間的協作能力。此外，各城市制定了相關工業監測系統及機動車減排政策，如在熱電企業建立氮氧化合物燃燒設施，降低公共交通價格，制定公眾參與及輿論監督體系，增加清潔能源的使用，在城市發展及土地規劃中實行環境保護標準等措施。在兩個一體化政策制定5年之后，污染嚴重的工廠已遷出市區，由于人口向外遷移，機動車的數量有所下降，使用清潔能源的機動車數量已占到汽車總數的1/3。［15］首都墨西哥城的空氣質量得到改善，碳氫化合物的排放量減少了50%，氮氧化合物的排放減少了40%，可吸入顆粒總量減少了45%。

（二）負面效果然而分散化政策在落實方面有待關注。例如洛佩斯·波蒂略制定的產業優先發展戰略中，該項計劃的財政來源本來寄希望于石油收入，然而在1981年世界石油價格和產量下跌后，隨之而來受到世界經濟危機的波及，國內生產總值大幅下降，財政收入減少，因此中等城市的建設和投資停滯不前。墨西哥《環球世界》記者菲利普（FelipedeJesusGonzalez）認為，分散化政策已經取得了一些成就，但是還不夠，首都墨西哥城仍然是人口大區，政府還需做出更多的努力。［14］1985年10月9日成立的分散化委員會曾提出遷移政策，將相關教育、工業、商業、政府遷至其他地區，但是至今為止，只有一個機構——墨西哥地理統計局（INEGI）遷到了阿瓜斯卡林德斯（Aguascalientes），其他的機關單位均未遷出。此外，分散化戰略倡導社會的均衡發展，因此觸及部分人的利益，疏散化曾遭到反對。例如國家在索納拉州（Sonora）征地4387公頃分給433個農民家庭，就此遭到多個經濟集團的反對。［7］為邊境地區政變流亡的政治家建造避難所一案也遭到當地利益集團的強烈反對。中小企業勞動者通過政府扶持中小企業政策得到了經濟社會福利。墨西哥社會保險局在1971-1976年間的保險覆蓋范圍擴大了60%，享受該福利制度的居民人數增加了一倍，由于觸及高收入階層者利益，反對聲不斷。而反對分散化政策的一派認為，墨西哥的分散化政策的確使工業在大城市以外的地方得到一定發展，但效果甚微，尤其是在遠離大都市區的工業分散化政策并不能真正起到疏散工業的作用，只是在離大城市不遠的地方建立新工業中心的措施取得了顯著成效。有學者認為新工業中心的建立說明工業集中化進一步加強，是工業核心區從原來的首位城市向外圍地區擴張的過程。［17］筆者認為墨西哥政府推動產業和人口分散化、區域發展平衡化的改革使得全國工業布局發生重大變化，工業中心逐漸向北部和中北部地區轉移。政府出臺的土地、投資、小農貸款等措施，鼓勵對落后地區的投資，確實在一定程度上改變了經濟增長方式及城市聚集模式。在城市發展中人口更加均衡，政府在中小城市土地、住房、基礎設施建設等方面提供的便利條件也改善了居民的生活環境。國家對于中小城市在食品、醫療、教育和住房等方面的投資一定程度上緩解了社會和經濟的不平等。雖然有些措施并未都得到落實，對移民的安置工作仍未取得很大進展，并未從根本上改變外來移民的安置方式，但分散化策略防止工業活動和人口在城市中過度聚集的初衷是合理的。疏散化戰略是一個長期而持續的過程，這些發展理念對墨西哥近幾十年來城市政策有非常重要的影響。

五、小結

人口的集聚與分散貫穿于城市發展運動的全過程，分散是城市集聚之后必經的自然發展階段，體現于不同尺度的城市空間結構的演化。墨西哥的城市空間結構也經歷了集聚-疏散-多中心格局的演變，在疏散的過程中，以首都墨西哥城為例，這個大都市區形成與經濟結構變化相適應的“分散化”發展模式，通過行政資源、產業和服務的均衡分布以及人口遷移的地域性變化削弱了主要大城市的“資源中心”地位。與墨西哥相比，我國城市所處的時代背景、經濟發展水平及政治體制不同，但其產業分散化及空間分散化的理念對于我國大城市的空間發展結構有一定借鑒意義。根據首都墨西哥城分散化的成敗得失，中國在城市化進程中有以下幾點應當借鑒：第一，分散化的理念。城市人口的超負荷聚集必然帶來環境的惡化和多項成本的提高，使城市發展難以為繼，政府必須主動作為，引導產業、人口合理有序遷移。否則當城市環境惡化到一定程度，各項成本高于負荷時，大城市將面臨嚴重的問題。第二，在墨西哥產業分散及人口遷移的政策中，中國可以有選擇性地借鑒。例如人口落戶、稅收優惠等政策，政府應加大中小城鎮的財政投資，提高基礎設施、交通、教育、醫療服務等建設水平。第三，中國在制定分散政策規劃時應避免過度分散化，突出去中心化，引導產業、人口向大城市周邊的中小城市或城鎮流動外遷，避免向偏遠城市或城鎮發展。因為高素質化人才和資本偏好向大城市聚集，過度分散的城市布局將提高空間距離成本，難以形成產業聚集效應，不利于推進產業、人口外遷。當前，我國進入較高收入階段，城市規劃政策亦提出控制城區發展、鼓勵城市工業與人口外遷、分散城市功能的宗旨。筆者認為，就京津冀核心地區而言，是否也應以疏散化作為主要的空間發展戰略，嚴格控制中心城的建設，保護和振興鄉村發展，改善人口向心集聚趨向，拓展中小城鎮、衛星城的建設，以形成“周邊功能區”式的圈層結構。［18］我國同樣處于發展中國家，如何使得分散化理論能夠更加科學、有效地引導建立可持續的城市空間結構仍需學術界的深入探討。

作者：賈靜 單位：北京第二外國語學院