公共服務中的權威設置與權利保障范文

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《社會科學家雜志》2015年第九期

我國政府購買公共服務自20世紀90年代至今，經歷了理論驗證到制度建構再到實踐完善，購買內容偏好從民生服務轉向全面服務，其中滲透著政治體制改革和政府職能轉變的內在旨歸。[1]2013年，國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，將政府購買公共服務作為社會管理創新的重要模式加以推廣，鼓勵地方政府購買公共服務的政策創新和機制創新。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革總目標的重要支柱和依托，在政府購買公共服務領域明確要求競爭機制在管理性實務的有序適用，即通過合同、委托方式向社會購買。多元主體間的相互競爭必然導致權威重新配置和權利博弈的風險，如何設置政府購買公共服務主體權威和保障各方權利成為本文著手探討的問題。

一、政府購買公共服務的研究綜述

學界普遍認為，政府購買公共服務的主體存在三元關系，即公共服務購買者、公共服務供給者和公共服務消費者“，市場運作、政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”成為理論共識。就公共服務購買者而言，學者們普遍認為除了各級政府部門，還包括承擔部分行政管理職能的事業單位和黨委下屬的群團組織。就公共服務供給者而言，國務院辦公廳將其界定為“依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量”[2]。

（一）關于政府購買公共服務的范圍研究。政府購買公共服務的范圍主要指購買服務的領域及其具體內容。民生類公共服務仍然是購買服務的主要組成部分，其中又以社區服務、醫療衛生以及養老為重點領域。目前，政府趨向于把優質資源集中在一個或幾個發展相對成熟的機構上，便于政策能夠得到較好的啟動和推行。[3]對于社區服務，有學者基于政府購買社會工作與社區服務的現狀，提出形式性購買、非競爭性購買和競爭性購買三種模式，將公共服務嵌入社區服務整體框架。對于醫療衛生，有學者將公共衛生、基本醫療、基本藥物、醫療保險列為公共服務內容，從政策、管理、經濟、法律、技術角度立體統籌公共服務供給主客體間的關系，著力解決醫療衛生領域的非正義現象。對于養老服務，有研究者基于公共服務供給者與政府的關系提出公辦民營、民辦公助、公補民用三種模式，有學者將政府購買公共服務的動力歸因為養老服務的供需變化、社會結構變遷、政府職能轉變以及養老文化的嬗變。

（二）關于政府購買公共服務的方式研究。國內學界普遍認為，政府購買現象最先出現在西方發達國家且與該國政府與社會的良性互動關系密不可分。公共服務購買者與供給者之間的關系決定購買模式是獨立關系購買還是依賴關系購買，購買程序則決定是競爭性購買還是非競爭性購買，按照這兩個維度可以將購買模式分為獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性以及依賴關系競爭性購買。除了通過界定主體間關系以及購買程序劃分購買模式，還有學者以制度化程度對購買模式進行分類。有學者通過中西方政府與社會關系的比較，提出在西方政府購買公共服務優質經驗的基礎上建構具有中國特色，符合中國國情的公共服務購買體制。

（三）關于政府購買公共服務的評估機制研究。公共服務供給的效果直接影響購買過程，國內學界對評估機制的研究多從社會公平正義、政府成本與效率、民眾滿意度等角度展開，亦有從公共服務購買者、供給者以及消費者三個指標構建政府購買公共服務評價概念模型。法律保障評估機制的順暢是政府購買公共服務評估機制研究的熱點視角。有學者指出，對政府購買過程的評估存在人治偏好，作為購買公共服務供給者的社會組織資質規范不健全、信息公開違規操作以及合同監管空白等現象嚴重透支政府權威。還有學者倡議對政府購買過程中的公共服務購買者、供給者以及消費者進行定性以適用公私法。通過以上研究綜述，可以發現我國學界對政府購買公共服務的概念、參與主體、運行機制等基礎理論研究較多，而關于政府權威以及主體間的權利保障研究則較為分散，特別表現為相關主體的法律權利（權力）義務和責任，購買公共服務的法律性質，購買公共服務的法律制度、程序，法律評價和監督、保障和救濟實踐中諸多法律問題的擱置。

二、權威及其在政府公共服務購買中的缺失

安德魯•海伍德在《政治學》中將權威定義為“正當的權力”[4]，政府購買公共服務過程中的權威是指公共服務供給者和消費者對作為購買者的政府權力的自愿服從和認同，是對政府公眾影響力的支持。在整個公共服務購買過程中政府是中間紐帶和組織者，它收集公民對公共服務的基本需要。[5]隨著經濟體制改革的逐步深入，我國政府職能從全能型政府向服務型政府轉變，政府權威在日益復雜的公共治理環境中漸次衰減。權威在政府公共服務購買中的缺失體現在政府購買什么公共服務、如何購買公共服務以及購買公共服務的質量好壞三個層面上。

（一）公共服務購買范圍狹窄，壟斷風險高。正如前文所述，政府購買公共服務的范圍多集中在醫療衛生、社區服務、養老等相對成熟的領域，而教育、體育等公益性服務的平臺還有待拓寬。就醫療衛生公共服務而言，采購內容又以技術咨詢類居多，公共服務的受益面狹窄，成本居高不下。我國政府購買什么公共服務在國家層面還未提供相應的規范目錄，主要是各個地方政府結合自身實際，將核心職能與公共服務購買結合起來，最終厘定政府購買公共服務的范圍。政府購買服務目錄的模糊不清將政府權威置于國家與社會的博弈場，任何的越界或不作為行為都會損害政府權威。目前我國政府公共服務購買集中于少數領域和機構，公共服務生產者非常容易形成壟斷，在競爭力不足的情況下，壟斷的風險很大。[6]上海、無錫等經濟發達地區先后出臺政府購買目錄，結合市場形勢研判壟斷風險，明確的政策解釋避免了政府支出浪費，公信力透支的現象。

（二）政府購買信息不暢通，權力尋租普遍。在政府購買公共服務過程中，政府官員出于自身利益的考量和僥幸心理，極易與公共服務供給者，即社會組織機構形成隱形的利益輸送鏈條，通過向對方提供政府購買的重要信息謀取高額回報。政府部門以及官員采取不透明招標的方式購買信息，進而將不完整的市場需求映射給公共服務供給者，使得供應商難以參與到服務競爭中，最終造成市場主體的畸形發展。由于大部分公共服務產品具有投資時間長、成本高、收益周期長等特點，一般性社會組織鮮有積極投標，市場競爭的不充分為政府尋租提供了溫床。

（三）缺乏客觀公正的績效評價機制。影響政府購買公共服務質量的因素很多，公共服務享有者者對服務質量的評價具有強烈的主觀特征，受眾群體的差異直接反映在服務感知上，如何在技術和政策上測度公共服務優劣成為績效評價的難題。我國政府購買公共服務的進程與政府職能轉變的方向是一致的，但績效評價的主體仍是各級地方政府，公共服務購買者獨立評價機制不僅阻礙了社會組織參與評價的渠道，還一定程度上消耗政府公信力。有些地方政府缺乏評價監管的意識，自政府購買項目招投標結束后便放任自流，將國有資產和公眾利益置于權力考量之外。政府難以建構客觀公正的績效評價機制在于爆炸性增長的復雜因素遠遠超過政府能力預期。政府購買環節涉及財務預算、購買計劃、服務定價、招標投標、過程管理、業務監管、績效評估、制度反饋等等，這些環節涉及社會公共資源的流向和分配，考驗政府統籌全局的能力。目前，我國已經出現由第三方進行公共服務質量評價的專業性機構，但仍然存在公信力不足的問題。以政府購買養老服務為例，第三方評價機構往往具有官方背景，其做出的服務質量評價成為相關政府部門的遮羞布；其次，具有官方背景的學術機構對政府的依賴感十分強，養老服務績效評價所需的數據絕大部分來源于政府部門，評估結果直接傳遞給相關政府部門，這在一定程度上阻礙了社會公眾參與養老服務供給情況的監督和改進，不利于人民群眾與政府的良性互動；再次，公眾對具有政府背景的第三方評價機構的獨立性產生懷疑。政府購買養老服務的供給者與第三方的關系，以及政府與第三方的關系都存在微妙的利益關系，第三方評價機構法律資質上的瑕疵以及遴選制度的不健全造成公眾對第三方評估立場產生疑慮，逐漸失去人民群眾的信賴和認可，權威受到嚴重削弱。政府是公共服務購買的權威主體，然而由于政府公信力的逐步削弱，政府權威逐漸讓渡到公共服務供給者和作為第三方的公共服務評價機構。然而，社會組織并未完全發育成熟，市場的不充分競爭使得政府購買只能依靠具有官方背景或者來往密切的社會組織。另外，第三方評價機構的權威仍未得到確證，遴選機制和信息機制存在諸多黑箱。根據國外發達國家的養老服務經驗，第三方評估主要由高校科研院所承擔，醫療衛生、社工護理等領域則需要聘請專業社會組織共同評估，并且在法律措施上予以支持。

三、權利及其在政府購買公共服務中的維護

政府購買公共服務過程中的權利包括公共服務供給者對招標項目的知情權以及獲取合法報酬的權利，公共服務消費者對服務運行過程具有監督權，對服務程序和質量則擁有質詢權。公眾對公共服務應擁有更大的選擇權;他們應有權界定并處理共同的需求，而不是對官僚機構過分依賴。由于我國政府購買還處于實踐階段，法律制度還未健全，《政府采購法》規定的購買范圍往往成為一紙空談。政府將本應該由市場提供的服務攬在手里，未能按照既定的時間程序來提供公共服務，以明文規定的法律條款界定購買范圍成為降低購買風險的重要途徑和手段。與政府購買范圍的模糊界定相比，我國對于公共服務的責任問責問題更為突出，地方政府與全國性政府購買公共服務的法規并不一致，最終導致對政府購買者權力尋租的問責不力。委托是政府購買公共服務的新興模式，公眾-政府-承包商-承包商經理人形成錯綜復雜的關系。委托是公共管理事務的多元主體分工，并對權利進行重新配置，公益性的價值目標定位貫穿委托的整個過程。公眾是公共服務的消費者，其將購買權利讓渡給政府，由政府根據公共理性確定購買的范圍和程序，這是第一層。但由于信息溝通渠道的不暢通，公眾極有可能被排除在政府與承包商之外，兩者的合謀將政府購買公共服務的成本抬升且侵犯了公眾的權利。公眾在遇到劣質的公共服務時，迷茫于向誰問責，該是向政府問責，還是向提供服務的供應商者問責。

政府在確定公共服務購買范圍后，將招標項目信息出去，實現向承包商的委托，這是第二層。一旦招標項目成立后，政府難以獲取公共服務供給的進程、成本以及質量，承包商極易冒著道德風險追求物質財富，各種隱匿行動踐踏政府的監督權利。政府還通過第三方評估機構對承包商進行招標資質以及服務質量的審核。最后一層是承包商內部的權利流轉，環節的增多降低了服務質量的可靠性，政府與公眾對其監督的成本加大。社會組織培育不足導致公共服務市場不充分競爭，尤其在市場失靈和政府失靈的背景下，政府購買過程中權利的維護更為艱巨。政府購買的達成是多元力量相互較量、彼此互動、在矛盾及沖突中走向妥協或力量整合并最終達成均衡的結果。由于問責的對象不明確，便難以追究公共服務購買者亦或是供給者的法律責任。競爭性是權利維護的重要制度環境，我國社會組織的發展呈現兩極分化，由政府機關分離出來的社會組織普遍缺乏開拓進取的精神和意識，而民間自發形成的社會組織管理水平較低，專業性人才匱乏。承接公共服務的社會組織相對分散，不利于形成高效的權利談判機制。公眾權利在政府購買公共服務購買委托環節中被一步步侵蝕，最終難以獲得預期的服務數量和質量。

四、對未來的啟迪與闡發

我國政府購買公共服務的快速推進得益于借鑒西方發達國家經驗，目前存在的權威缺失和權利維護乏力的根本原因在于，未能根據我國政府政府職能轉變和社會組織培育的實際情況進行統籌設置。筆者嘗試在政府職能、社會組織以及第三方評價層面提出解決政府購買公共服務問題的措施。

（一）全面梳理政府職能，界定政府購買范圍。新公共管理理論要求政府從劃槳者向掌舵人轉變，購買公共服務中的政府角色定位對制度體系的建設以及制度化進程產生深刻的影響。“競爭的確能夠剔除哪些表現不好的供應商，還能為政府提供各種商品和服務。但是，競爭卻不能總是告訴政府應該買什么，也無法防止利益沖突問題，不能告訴政府到底買到什么樣的東西。”[8]傳統公共服務的供給采取能通過政府來完成的絕對不由社會組織承擔，政府顯然是全能型政府。梳理政府職能在于厘清不適合政府承擔的公共服務事項，按照服務型政府的要求，將社會力量引入公益性和與改善民生相關的領域。已有研究表明溝通互動與信息的及時性、透明度是提升信任度的重要途徑。如果未能進行有效的溝通，即使是世界上最出色的創意都可能無法實現。[9]合作治理是政府購買公共服務的應有價值，應當鼓勵政府與社會組織的信任生成以及社會組織間的協同合作，通過制度建設加深購買主體間的信任進程，提升資源配置的能力。考慮到我國公共服務的分類存在著標準不夠統一、應用價值有限等特征[10]，從需求管理流程出發，做好公共服務的需求管理工作是理清購買公共服務底線的起點。從長遠來看，應當修改《政府采購法》，確立起為政府購買公共服務的基本法，同時，建構并完善政府購買公共服務的法律體系。

（二）加大政府扶植力度，實現社會組織存量積累。片面、單純強調政府購買公共服務，乃是基于效率考量的“市場經濟”模式，是以對人的自利本性的設定為前提，它無法解釋為何志愿組織、非營利性組織等會自主參與到政府購買公共服務的事務之中。政府應當進一步對社會組織進行扶植，放開準入門檻，明確社會組織的法律地位，加大轉移支付和財政補貼，逐步降低社會組織的官方色彩，提升社會組織的公信力。通過制定執行政府購買的專項法律與規章，以程序和規范約束社會組織的行為，將社會組織參與公共服務引入到法制化、日常化的軌道上來。推動公共服務的社會化進程，通過構建完整的社會組織內部治理結構實現競標、獎勵和問責的制度化，提升社會組織承擔公共服務的效率，培養社會組織的公益服務意識。通過優惠政策為社會組織提供優質土壤和環境，吸引高素質社會工作人才參與社會組織的品牌建設，提升社會組織的專業競爭力，實現公共服務市場的充分競爭。居民參與公共服務購買過程，不僅對政府與社會組織產生監督作用，同時在參與過程中以享受者的角色發現公共服務供給中的新問題，反饋給政府和社會組織，促進其改進。

（三）建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制。建立開放型的第三方評估機制是完善第三方評估制度的基礎，并試圖在規范第三方評估行為，提升評估質量和保證第三方獨立性，專業性之間保持良好的平衡。第三方評估功能優勢的彰顯以其專業性、獨立性、公信力為前提條件“，第三方”的獨立性被認為是保證評估結果公正的起點，而第三方的專業性和權威性則被認為是保證評估結果公正的基礎。[12]建立全面的動態監管辦法，對公共服務購買數量和質量進行考核評價并及時告知公眾，將服務預算和政府購買公共服務的范圍結合起來考量。健全信息和申訴處理機制，優化績效合同保持監督機構的獨立性，對購買過程中出現的權力尋租等違法行為及時追責，強化監督效果。暢通委托的溝通渠道，監督和評價結果及時到政府各個層級、各個崗位以及社會組織和公眾，動態推進政府購買公共服務的公平正義。

作者：林霞 單位：南京醫科大學 醫政學院