東亞救災合作機制研究范文

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《西部學刊雜志》2014年第八期

一、東亞救災合作機制建構的制度路徑依賴東亞

②各國在救災領域展開了積極合作，形成了“一軸心兩大國三層次”模式，即由“一組織軸心機制；兩大國推動機制；三層次協同機制”構成的救災合作機制。而東亞救災合作機制的建構無論出于何種原因，均與東亞合作機制相吻合，且對現有的合作機制產生依賴。

1.從“一組織軸心機制”看路徑依賴的“慣性”路徑依賴就像物理中所說的“慣性（inertia）”，一旦采取某種路徑（無論好與壞）就可能對這種路徑產生依賴。對組織而言，一種制度形成后，會形成某個既得利益集團，他們對現在的制度有強烈的要求，只有鞏固和強化現有制度才能保障他們繼續獲得利益，哪怕新制度對全局更有效率。對個人而言，一旦人們做出選擇以后會不斷地投入精力、金錢及各種物資，如果哪天發現自己選擇的道路不合適也不會輕易改變，因為這樣會使得自己在前期的巨大投入變得一文不值，這在經濟學上叫“沉沒成本”。沉沒成本是路徑依賴的主要原因。這里著重分析一下“一組織軸心機制”的“慣性”。“一組織”指東盟（ASEAN），“東亞地區合作以1967年東盟的成立為標志，開創了地區合作‘小車拉動大車’的新模式，形成了以東盟為圓心，向外依次是‘10+1’、‘10+3’和東亞峰會等多軌并存的合作機制”。[6]1以東盟為軸心的東亞合作機制如東盟地區論壇（ARF）、東亞峰會、10+3等機制，而救災合作均依賴于現有的合作機制，如東盟地區論壇每年召開一次救災會間會，制訂了《ARF地區論壇人道主義援助和減災戰略指導文件》、《ARF減災工作計劃》、《ARF災害管理與應急反應聲明》和《ARF救災合作指導原則》等框架性文件。這一救災合作機制依賴于以東盟為軸心的東盟地區論壇這一機制。2004年印度洋海嘯后，防災減災成為10+3的重要合作領域之一。《第二份東亞合作聯合聲明》及《2007年-2017年10+3合作工作計劃》提出了災害管理領域的合作措施。2007年-2008年，中國舉辦了兩屆10+3武裝部隊國際救災研討會，探討了加強武裝部隊國際救災協調機制建設、標準操作程序和法律保障等問題。2010年，“10+3城市災害應急管理研討會”在北京召開。減災是2007年1月第二屆東亞峰會確定的重點合作領域之一。2009年第四屆東亞峰會發表《東亞峰會災害管理帕塔亞聲明》等。當“救災”成為東亞合作的新領域時，救災合作并沒有出現“路徑創造”，開辟新的路徑進行救災合作，而是在東亞原有的合作機制下采取“路徑依賴”，按照路徑依賴的“慣性”進行合作。當然“兩大國推動機制與三層次參與機制”涉及救災領域的合作機制的建構也是基于路徑依賴的“慣性”。2009年10月25日通過的《東亞峰會災害管理帕塔亞聲明》指出“：支持東盟努力加強人道主義協調并增強應對重大災害的領導作用。”而這與國際社會支持東盟在東亞合作中發揮領導作用的表態是不謀而合的。“實際上，作為東亞地區的一個重要組成部分，東盟10國的作用還不僅只表現在目前的領導作用上，更體現在它為促成東南亞地區一體化以及積極倡導和推動東亞合作兩個方面所作出的特殊貢獻方面。”“從2002年開始，中國政府就明確提出了東盟在東亞合作中的‘核心’作用，并聲明對之予以支持。”東亞救災合作領導權來源于東亞合作領導權這種路徑依賴的“慣性”也是顯而易見的。

2.從“兩大國推動機制”看“歷史的作用”“路徑依賴概念向人們傳遞了這樣一種思想：即組織的結構和制度的結構是從這樣一個過程中產生的：在這個過程中，過去的事情影響著未來的發展，使之沿著特定的路徑發展，這條路徑是在對過去事件的適應下產生的。”[8]在東亞救災合作機制建構中，筆者以“兩大國推動機制”為例談談路徑依賴“歷史”與“現實”的結合。“兩大國”指中國和日本。目前，中日為世界第二大和第三大經濟體，中日兩國經濟規模可以與歐盟和美國相媲美，且中日兩國的軍事實力在全球范圍內也不容小覷。“歷史上，中國曾在東亞建立了‘朝貢體系’（tributarysystem），日本打著‘把亞洲從殖民主義的枷鎖中解放出來’的口號開始向亞洲進軍，東南亞經歷了1942~1945年的日本直接統治時期。”[6]45基于中國自晚清后的一百余年陷入衰落，日本對東亞的殖民入侵及二戰戰敗，美國入主東亞等原因，戰后中日兩國都無法獨自領導東亞，東亞合作的領導權不能旁落外戚美國之手，東亞合作的領導權落在自1967年不斷成長，但實力仍較弱的東盟身上。東亞合作機制的建構就是經典的制度路徑依賴“歷史”與“現實”的結合，雖日本戰后因美國的扶持國力迅速恢復，中國自改革開放后也步入快速復興軌道，中日兩國實力在東亞目前均屬“超級大國”，但在東亞合作中卻只能扮演“推手”的角色，這就是“過去的事情影響著未來的發展”。“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。”中日兩國在東亞救災合作機制建構中的作用如同其在東亞合作機制建構中的作用一樣，在救災領域東亞依舊玩著“小國領導大國”的奇特游戲，而中國和日本只能扮演著“助手角色”。如日本倡議的“亞洲減災中心”成立于1998年，中日都是核心成員國。中心旨在提升成員國應對災害的能力、建設安全的社區、促進社區可持續發展，主要開展四方面的工作：減災信息共享、人力資源培訓、社區能力建設以及相關國際會議和交流。中國首倡的“亞洲減災大會”是亞洲各國和利益攸關方開展機制化減災交流與合作的工作平臺。2005年在北京召開首屆大會是第一次亞洲部長級減災會議。此后，亞洲減災大會召開過3次，形成了《亞洲減少災害風險北京行動計劃》、《減少災害風險德里宣言》、《亞洲減少災害風險吉隆坡宣言》、《仁川宣言》和《亞太地區通過適應氣候變化減輕災害風險仁川區域路線圖》等成果文件。由此可見，中日推動東亞合作的野心不局限于東亞地區，從“亞洲減災中心”與“亞洲減災大會”可見中國和日本倡導的救災合作機制首先不是局限在東亞地區，而是亞洲層面。東盟10國基于對中日“歷史”的認知，警惕之心常在，東亞事務的主導權不肯輕易旁落中日。這里制度路徑依賴的“歷史”既指東亞地區過去發展所經歷的一切，也指東亞合作所已建構并可用于救災合作的現有合作機制；這里的“現實”既指東亞合作制度安排的現實，也指東亞災害頻發，救災合作成為東亞共同關切這一基本判斷。總之，中日在東亞過去的作為、當下的國力及國際體系結構決定了他們在東亞合作中的地位和作用，而這一地位和作用與當下東亞救災合作的現實決定了他們在救災領域的角色。

3.從“三層次協同機制”看制度的“自我強化”“制度路徑依賴理論告訴我們‘塵埃實際上永遠不會真正落定’，即制度永遠處于不斷地演化之中。”[8]東亞救災合作機制建構首先在“超區域層次”啟迪下逐步展開，聯合國在1987年12月的第42屆大會上，把20世紀90年代定為“國際防災10年(中國一般稱為‘國際減災十年’)”，亞太經社理事會(ESCAP)和聯合國救災協調專員辦事處(UNDRO)1991年2月11日至15日在曼谷召開了國際減災十年亞太地區會議。來自22個國家和地區的72名代表和觀察員出席了會議。[10]“1995年ARF通過了《東盟地區論壇概念文件》，提出了東盟地區論壇發展的近期和中長期具措施。無論是在中長期計劃還是在近期開展的‘第二軌道’活動中所包含的主要內容都包括了建立應對自然災害的減災援助的動員合作機制。歷次ARF救災會間會都將救災合作作為重點議題來討論。”[11]1994年5月，作為中期回顧和指向將來的“國際防災10年世界會議”在日本橫濱召開，日本由此展開“亞洲防災會議”的推進工作，1996年10月在東京舉行“亞洲防災專家會議”，1997年6月在日本東京舉行“亞洲防災合作推進會議”，日本倡議的“亞洲減災中心”于1998年7月30日在日本兵庫縣神戶市成立，隨后定期召開“亞洲防災會議”于2002年1月在印度新德里、2003年1月在日本神戶等地每年召開。[9]562004年印度洋海嘯后，防災減災成為10+3的重要合作領域之一。《第二份東亞合作聯合聲明》及《2007年-2017年10+3合作工作計劃》提出了災害管理領域的合作措施。中國首倡的“亞洲減災大會”是亞洲各國和利益攸關方開展機制化減災交流與合作的工作平臺。2005年在北京召開首屆大會是第一次亞洲部長級減災會議。減災是2007年1月第二屆東亞峰會確定的重點合作領域之一。2009年第四屆東亞峰會發表《東亞峰會災害管理帕塔亞聲明》，包括支持災害管理能力建設合作；開發本地區一體化、跨界及多災種的備災能力、彼此相連的早期預警系統和應對能力等。2009年10月31日，首次中日韓災害管理部門部長級會議在日本舉行，會議通過了《災害管理合作三方聯合聲明》，自此由三國輪流舉辦，每兩年舉辦一次。中日韓三國就救災合作展開了積極對話。從東亞地區救災合作機制的建構歷程可以看出，東亞救災合作機制演化有以下幾個特點：一是機制建構越來越具體化，從層次上來看，表現為從超區域層次向區域層次，從區域層次向次區域發展的態勢。首先是聯合國“國際防災10年世界會議”落戶亞洲，促進了亞洲層次的“亞洲防災專家會議”、“亞洲防災合作推進會議”、“亞洲防災會議”等救災機制誕生，然后是區域層次“東盟地區論壇救災會間會”“、東亞峰會”等，到次區域層次“中日韓災害管理部門部長級會議”等。二是機制建構越來越深化，如1995年ARF通過了《東盟地區論壇概念文件》，提出了建立應對自然災害的減災援助的動員合作機制，到ARF救災會間會的召開，《ARF人道主義救災和減災戰略指針》和《ARF減災工作計劃》的制定、2009年和2010年第一屆和第二屆ARF武裝部隊國際救災行動法律規程建設研討會在北京舉行，到2008年“東盟地區災難應急響應模擬演習”和2011年ARF救災演練在印度尼西亞的北蘇拉威西省萬鴉老市舉行，ARF框架下的救災合作機制在ARF制度路徑依賴下通過不斷“自我強化”得以優化。當然，救災合作機制中如救災演習、ARF武裝部隊國際救災行動法律規程建設等內容是原東亞合作機制中所沒有的，屬于依賴于ARF的“路徑創造”。“Arthur和David曾指出報酬遞增是路徑依賴形成的必要條件。”[5]東亞救災合作機制的建構是在東亞合作機制的路徑上拓展合作內容，使原合作機制發揮了更大的效益，這就是路徑依賴的“報酬遞增”。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化。

二、制度路徑依賴對東亞救災合作的影響

1.積極影響“路徑依賴(pathdependence)的概念來源于人們對具有正反饋機制(positivefeedbackmechanism)的開放系統的認識，所謂正反饋機制就是一種系統的自我強化機制路徑依賴是指，受到外部偶然性事件的影響，某種具有正反饋機制的體系如果在系統內部確立，便會在以后的發展中沿著一個特定的路徑演進，其他潛在的(更優的)體系很難對它進行替代。”[12]一是東亞可快速建構起救災合作機制。東亞合作機制總領先于了東亞救災合作機制的建構，東亞救災合作沿著東亞合作的路徑(如東盟地區論壇、東亞峰會、10+3等)展開，所以東亞地區很快建構了“一軸心兩大國三層次”模式，即“一組織軸心機制；兩大國推動機制；三層次協同機制”的救災合作機制。“沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化。”[13]東亞救災合作機制也將在日后救災合作中得到發展和演進。二是有利于形成東亞救災合作的機制保障，促進東亞救災合作的開展。“新自由制度主義認為國際制度是維持國際合作的重要因素。”[14]東亞救災合作在現有的救災合作機制，如東盟地區論壇救災會間會、東亞峰會、10+3框架下的災害管理文件等是東亞展開救災合作的機制保障，因為這些機制建立在東亞合作機制的基礎上，不會因為某年份某段時間沒有災害發生而忽略這一合作，當然本地區災害的發生，特別是巨災的發生無疑將促進這一合作的開展。三是有利于提高東亞救災機制的穩定性，實現救災合作可預期。“路徑依賴強調系統變遷中的時間因素和歷史的‘滯后’作用。一旦達到某個臨界點，系統便陷入鎖定狀態，即出現報酬遞增、正反饋、自增強現象。歷史的‘滯后’作用既可能是歷史事件的結果造成的，也可能是歷史本身內在的性質(內在的規則和秩序)造成的。但一旦臨界值達到一定的水平，在累積和自增強過程的作用下，系統就會被鎖定在某些狀態而很難脫離現有的發展軌跡，進入更有效的可替代軌跡。”[1]制度路徑依賴的適應性預期(adaptiveexpectation)將減少這項制度持久下去的不確定性，同樣，基于制度路徑依賴理論，東亞救災合作機制的不確定性減少了，它的穩定性和可預見性就增強了，這種合作不會因領導人的改變而改變，也不會因領導人注意力的改變而改變，這將有利于本地區救災合作的開展。

2.消極影響“路徑依賴是資源配置過程的一個動態特征，它討論的是動態過程及其演化結果之間的關系，或是一個隨機過程的概率分布情況。”[15]“North比較研究了英國與西班牙、北美與南美不同制度變遷路徑依賴的形成過程，認為是偶然因素、制度收益遞增和網絡外部性等自我強化機制決定了制度選擇和路徑變遷的多樣性，同時也導致大量低績效或無績效的制度變遷陷入閉鎖狀態而長期存在。”[1]一是東亞救災合作陷入東亞合作一樣的困境：以東盟為主導還是以東盟為主體。“主導權是指地區合作中具有決定性指導地位，一般是由某個國家或集團承擔，其發揮的政治、經濟影響力要比其他國家要多要大要強。”[16]8東亞救災合作依賴于東亞合作路徑，東盟發揮著“駕駛員”的角色，開創了地區合作“小車拉動大車”的新模式。國內外很多學者認為“東盟作為地區主義的倡導者，在合作中發揮主導作用是切實可行的。”[17]11但由于東盟的“權力平衡外交”（balanceofpowerdiplomacy），不斷拉攏域外大國來平衡域內大國，采取典型的“東盟規范”③處理外交關系，使東亞合作進程緩慢，東亞一體化程度不高，形成了對東盟10個小國更加有利的局面，東亞域內中日等大國對東亞合作發揮著“與本國實力與抱負不對等的作用”，而救災合作的推動，除現有的機制外，還靠一國的科技、經濟、軍事等方面的實力加以保障。所以，在救災合作中，東亞依然面臨著調整中-日-東盟三駕馬車之間關系問題，要讓中日做東亞的“主人”，而不是東盟的“客人”。只有這三駕馬車形成合力，東亞合作，包括救災合作才會快速穩步推進。二是東亞救災機制形式多、內容不實、效率不高。東亞救災合作機制依賴于東亞合作機制，從超區域層次到次區域層次，救災機制較多，從聯合國“國際防災10年世界會議”、“亞洲防災會議”、“東亞峰會”、“東盟地區論壇救災會間會”到“10+1”、“10+3”、“10+6”、“10+8”和“中日韓災害管理部門部長級會議”，從創建“亞洲減災中心”到“東盟地區災難應急響應模擬演習”，總之，各種機制下都“找機會談談救災”，缺乏對救災合作機制建構的整體規劃，也缺乏像構建災害預防體系、救災物流體系、災后恢復重建合作機制等實質性的合作機制。這是東亞救災合作嚴重依賴東亞合作的不良后果，東亞合作本來面臨的挑戰較多、議題較為寬廣、國家間差異大，救災合作的議題有被邊緣化的危險，這將對東亞救災合作的推進產生不利影響。“早期細微的差別很容易導致后期發展路徑和績效的巨大差異。”[1]東亞救災合作在哪個路徑下推進、在哪個范圍內推進更好，因一開始路徑選擇的差異，也很難“殊途同歸”。三是因路徑依賴，創建科學的東亞救災合作機制面臨挑戰。許多學者認為東亞救災合作的機制不夠健全，但“學習效應和網絡外部性的自增強效應是很難逆轉的。人們學會了在給定的制度下更快地工作，這種‘干中學’帶來的自增強效應是很難逆轉的。”[8]“沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷也可能順著原來的錯誤路徑往下滑；弄得不好，它們還會被鎖定在某種無效率的狀態之下。一旦進入了鎖定狀態，要脫身而出就會變得十分困難。正如諾斯所說，方向的扭轉往往要借助于外部效應，引入外生變量或依靠政權的變化。”[13]所以，要建立比較完善的東亞救災合作機制還面臨著巨大的挑戰。

三、結語

總之，東亞地區依賴東亞合作機制路徑，形成了“一組織軸心機制；兩大國推動機制；三層次協同機制”的救災合作機制。制度變遷的路徑依賴理論是North根據David和Arthur提出的技術路徑依賴理論提出的，他認為“報酬遞增”是決定制度路徑變遷路線的力量之一。“路線依賴性意味著歷史是重要的。如果不回顧制度的漸進演化，我們就不可能理解當今的選擇。”[4]134已有的東亞合作機制及東亞災害頻發與當下東亞救災合作機制路徑選擇緊密相連，也將影響未來東亞救災合作的深入開展。

作者：何章銀單位：華中師范大學政治學研究院博士