戰(zhàn)略跟蹤審計著力點思索范文
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（一）民生政策跟蹤審計近年來，我國民生問題主要涉及就業(yè)、社會保障、教育、住房、醫(yī)療、收入分配、食品安全以及反腐倡廉等方面，而對應(yīng)的民生審計可分為生計審計、生活審計、權(quán)益審計、廉潔審計和公平正義審計，具體有基本養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的五項社保基金審計、失地農(nóng)民生活保障審計、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險審計、新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計、城鄉(xiāng)低保資金審計、食品藥品安全審計、保障性住房跟蹤審計、住房公積金審計、學(xué)前教育審計等等。由于民生政策涉及廣大公民，對象極廣，因此跟蹤審計應(yīng)通過調(diào)查問卷、數(shù)據(jù)分析、預(yù)測等方法重點關(guān)注政策的公平性、關(guān)注政策的執(zhí)行中是否有夾心層等。如基本養(yǎng)老保險基金政策跟蹤審計，宏觀上應(yīng)關(guān)注個人賬戶做實情況、基金保值增值、基金支撐能力、歷年陳欠核銷等；微觀上應(yīng)關(guān)注是否應(yīng)保盡保，應(yīng)收盡收，養(yǎng)老審批是否規(guī)范，養(yǎng)老金計發(fā)是否準(zhǔn)確、及時等。又如失地農(nóng)民生活保障政策跟蹤審計應(yīng)關(guān)注被征地農(nóng)民是否應(yīng)保未保，市鎮(zhèn)財政配套是否到位，基金是否專款專用，失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金能否有效保障實際生活等；城鄉(xiāng)最低生活保障制度跟蹤審計應(yīng)關(guān)注低保制度體系的建立健全情況及實際執(zhí)行中存在的漏洞，低保入口把關(guān)難，是否存在“破窗效應(yīng)”；低保辦法是否完善，部分條款是否操作性不強(qiáng)；人員配置能否跟上管理需要，政策執(zhí)行是否有漏洞；低保出口是否順暢，財政負(fù)擔(dān)是否將日益增大；低保卡“含金量”日高，政策公平性是否受到置疑。又如保障性住房政策跟蹤審計，應(yīng)跟蹤建設(shè)資金的管理和使用、工程設(shè)計和質(zhì)量、住房分配和后續(xù)管理以及退出機(jī)制的建立情況等。
（二）經(jīng)濟(jì)政策跟蹤審計由于經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況影響宏觀經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中具有重要作用。因此，經(jīng)濟(jì)政策跟蹤審計著力點應(yīng)重點關(guān)注政策執(zhí)行過程中的績效，具體可采用數(shù)據(jù)模型、縱向?qū)Ρ鹊确椒ǎ瑢φ邔嶋H執(zhí)行效果進(jìn)行評價。如經(jīng)濟(jì)扶持資金政策跟蹤審計應(yīng)通過投入與效益配比情況進(jìn)行分析獎勵補(bǔ)助的效益是否明顯，財政扶持政策是否合理，被扶持企業(yè)對地方財政貢獻(xiàn)率是否配比，扶持政策管理體制是否順暢，扶持政策是否有效。又如財政轉(zhuǎn)移支付資金政策跟蹤審計，應(yīng)關(guān)注政府或財政部門是否建立健全上級專項補(bǔ)助資金的管理制度或管理辦法，行業(yè)主管部門對各種專項資金的使用管理是否有具體、相應(yīng)管理措施；預(yù)算管理是否科學(xué)；項目管理是否評審，論證是否充分；資金使用中是否存在長期閑置等。
（三）文化政策跟蹤審計文化是一個民族的精神和靈魂，是國家發(fā)展和民族振興的強(qiáng)大力量，因此，文化經(jīng)濟(jì)政策跟蹤審計著力點應(yīng)重點關(guān)注國家扶持文化建設(shè)的財政投入保障政策、文化經(jīng)濟(jì)政策、文化貿(mào)易促進(jìn)政策、版權(quán)保護(hù)政策及法制保障政策等。對財政投入保障政策，主要審計是否建立健全同財力相匹配，同人民群眾文化需求相適應(yīng)的政府投入保障機(jī)制，文化支出占財政支出的比例是否逐年提高，公共文化服務(wù)建設(shè)資金和經(jīng)費保障投入是否增加，文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費投入是否增加，是否以農(nóng)村和基層為重點優(yōu)先安排涉及廣大人民群眾切身利益的文化項目等。對于文化經(jīng)濟(jì)政策，主要審計財政、稅收、金融、用地等方面對文化產(chǎn)業(yè)的扶持政策和對文化體制改革配套是否落到實處；在法制保障政策方面，主要檢查關(guān)系公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興和文化市場監(jiān)管方面的政策體系是否建立健全、重大的政策措施是否上升為法律法規(guī)等。
開展政策跟蹤審計對策思考
跟蹤不僅是時間上的持續(xù)或者追溯，還應(yīng)該堅持問題為主線，在不同單位、不同時點實施跟蹤，使跟蹤“由此及彼”、“由表及里”。所謂由此及彼，是指對發(fā)現(xiàn)的問題，追蹤問題漫延的程度或存在的廣度，從一個單位跟蹤到整個領(lǐng)域，從單個現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)普遍問題；所謂由表及里，是指從通過檢查政策實施情況，揭露政策執(zhí)行中的新情況和新問題入手，從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面整理分析研究本質(zhì)問題，提出審計建議和對策，促進(jìn)政策的落實和完善。
（一）項目立項。當(dāng)前審計機(jī)關(guān)應(yīng)選擇與日常審計業(yè)務(wù)密切相關(guān)的、影響深遠(yuǎn)的、經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的、評價標(biāo)準(zhǔn)易于確定的政策項目。同時，在項目實施前，開展政策評估，分析政策是否為規(guī)范性和試驗性質(zhì)的新政策，是否在執(zhí)行過程中存在較大偏差；是否公眾反響強(qiáng)烈以及效果是否顯著。
（二）跟蹤模式。政策跟蹤審計按模式分，一般分為定期跟蹤審計、不定期跟蹤審計和實時跟蹤審計三大類。政策跟蹤審計模式的選擇應(yīng)根據(jù)政策真正落地、產(chǎn)生效果的時間不同而相應(yīng)不同，一是對于起效快的政策，需要審計機(jī)關(guān)在政策出臺的較短時間內(nèi)進(jìn)行跟蹤審計，以及時總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，促使政策盡早加以調(diào)整。二是部分涉及老百姓切身利益的民生政策在公布后，需要審計機(jī)關(guān)立即實時跟蹤審計，如2010年底國家新出臺了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策，寧波審計在政策出臺后馬上實施了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金專項審計調(diào)查。三是對于一些周期較長、政策環(huán)境又處于不斷變化之中的政策，特別是事關(guān)國家宏觀發(fā)展全局的重大經(jīng)濟(jì)政策，審計應(yīng)密切關(guān)注政策的實施情況以及政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的變化，綜合考慮影響政策發(fā)揮效應(yīng)的多方面因素，跟蹤審計應(yīng)分階段、分時期選取多個時點進(jìn)行評估。通常在政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)折時期，如從無到有的試點時期，從點到面的政策推進(jìn)期，政策普及后的成熟穩(wěn)定期，容易出現(xiàn)各種管理漏洞，應(yīng)實施定期跟蹤審計。
（三）審計方法。開展政策跟蹤審計，除了傳統(tǒng)審計項目需要具備的審閱、查詢、計算、函證等一般審計方法外，還必須結(jié)合政策的出臺背景，廣泛運(yùn)用訪談、調(diào)查問卷法、專家論證、咨詢法、因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析方法。一是民生政策事關(guān)民生，要廣泛運(yùn)用訪談、調(diào)查問卷等方法，問情于民，問效于民，問計于民；二是基于政策關(guān)聯(lián)多部門性，借用外腦，科學(xué)評價，即在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，運(yùn)用專家論證、咨詢等方法，以確保跟蹤審計的公正性和有效性，也可以防止審計意見的失當(dāng)和偏頗；三是政策效果評價，運(yùn)用因素分析、比較分析和趨勢分析等計量分析方法，采集不同時期的各種數(shù)據(jù)，運(yùn)用比較分析法，與前期歷史數(shù)據(jù)、政策規(guī)定的要求開展比較分析，以掌握目前政策執(zhí)行效應(yīng)，了解與政策規(guī)定要求的差距；四是政策預(yù)測，采用數(shù)學(xué)模型分析方法，預(yù)計未來可能產(chǎn)生的影響，如失地農(nóng)民保險基金審計中根據(jù)享受人數(shù)及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，按靜態(tài)和動態(tài)測算未來五年、十年潛在的財政負(fù)擔(dān)。
（四）審計成果。審計項目的成果離不開審計專報、信息、課題等載體。在政策跟蹤審計中，應(yīng)重視審計成果開發(fā)管理，及時通過信息、專報等形式反映各種政策在執(zhí)行中存在的主要問題。一方面爭取領(lǐng)導(dǎo)重視，取得批示。另一方面結(jié)合課題研究，提升審計成果，從理論層面進(jìn)行科學(xué)論證，提出切實可行的改進(jìn)措施，從根本上解決問題。
政策跟蹤審計實踐案例
近年來，寧波市本級及下屬縣市區(qū)審計機(jī)關(guān)一直加快審計轉(zhuǎn)型的步伐，積極探索政策跟蹤宏觀服務(wù)型績效審計、計算機(jī)數(shù)據(jù)式審計等，努力培育復(fù)合型審計人才，其中寧波審計本級連續(xù)四年獲審計署優(yōu)秀審計項目。下面列舉二個政策跟蹤審計案例。
（一）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金政策跟蹤審計
1．企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策現(xiàn)狀:自1997年國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，而后相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于同意浙江做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點實施方案的批復(fù)》，2011年開始實施《社會保險法》，浙江省政府也相繼出臺了《浙江省人民政府關(guān)于建立社會保障資金多渠道籌措機(jī)制的意見》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實施辦法》、《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)浙江省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施方案的通知》等文件。
2．審計做法：2006年至2012年，寧波慈溪審計采用定期跟蹤審計模式，連續(xù)7年開展了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金審計（審計調(diào)查），并對基本養(yǎng)老保險政策進(jìn)行了跟蹤審計，審計中采用了數(shù)據(jù)庫技術(shù)、SQL語句查詢法、文件分析、數(shù)據(jù)模型法、趨勢分析法等方法，重點對參保繳費、基金管理、做實個人賬戶、保值增值等政策進(jìn)行審計。
3．審計發(fā)現(xiàn)的問題：（1）宏觀政策尚存缺陷。一是養(yǎng)老金個人賬戶未做實。預(yù)計到2020年將達(dá)到17%，2050年將超過30%，如果不逐步做實個人賬戶，在未來30年時間里，我國城市養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模將達(dá)到6萬億元。二是基金支付能力風(fēng)險，隨著老齡化步伐加快，養(yǎng)老基金支撐能力凸顯，而相應(yīng)的社會保障資金多渠道籌措機(jī)制未有效建立。三是養(yǎng)老基金保值增值風(fēng)險，由于基本養(yǎng)老保險基金無相應(yīng)的投資渠道，近幾年基金存款利率跑不過CPI，實際基金在縮水。（2）微觀政策未嚴(yán)格執(zhí)行。一是基金征繳把關(guān)不夠嚴(yán)格、繳費基數(shù)與實際工資不一致，打折繳費現(xiàn)象明顯；二是應(yīng)保未保；三是陳欠未有效催收；四是養(yǎng)老退休手續(xù)不合規(guī)等等。
4．審計成效:一是審計報告獲主要領(lǐng)導(dǎo)批示。審計組根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，從政策層面分析原因，并從制度和機(jī)制上提出完善當(dāng)前養(yǎng)老保險管理的對策建議，提交的6篇審計報告分別獲市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示；二是社保研究課題獲突破。其中，近幾年在國家級審計雜志上先后發(fā)表了《國家治理視角下的大社保審計構(gòu)建》、《關(guān)于開展社保審計的六點思考》等文章，2011年審計組提交的《加快審計工作轉(zhuǎn)型構(gòu)建大社保審計格局》課題獲寧波審計學(xué)會一等獎、審計署優(yōu)秀論文三等獎。
（二）財政轉(zhuǎn)移支付政策跟蹤審計
1．財政轉(zhuǎn)移支付資金政策現(xiàn)狀。財政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。
2．審計做法：2011年，寧波市審計局經(jīng)過項目政策評估，針對財政轉(zhuǎn)移支付資金總額大、比重高，列入了該年度實施審計項目，在項目實施中采用市縣聯(lián)動機(jī)制，充分運(yùn)用調(diào)查問卷法、比較分析法、SQL語句查詢法、現(xiàn)場查看等方法，對轉(zhuǎn)移支付資金的制度設(shè)計、財權(quán)與事權(quán)劃分、資金分配等重點進(jìn)行審計。
3．審計發(fā)現(xiàn)的問題：（1）轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計欠完善。我市現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍未完全擺脫傳統(tǒng)體制下統(tǒng)收統(tǒng)支的形式，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和比例失衡。由于一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，難以發(fā)揮平衡地區(qū)間財力、促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。（2）財權(quán)與事權(quán)劃分不清晰。我市各級政府事權(quán)、財權(quán)相互交叉的情況不同程度存在。在財政體制上，對如何扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后地區(qū)和市重大重要項目的建設(shè)未予具體化和明確，因此，既有市級財政負(fù)擔(dān)基層支出的現(xiàn)象，又有下級政府承擔(dān)市級部分支出項目的現(xiàn)象。（3）資金分配制度有待完善。專項轉(zhuǎn)移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預(yù)算支付科目，由各個部門負(fù)責(zé)安排，這樣不利于資金的統(tǒng)籌安排和合理使用，并且造成各地爭資金、爭項目等情況。（4）項目管理制度不夠健全。一是市縣兩級未建立統(tǒng)一、完整的項目管理庫，項目申報往往根據(jù)上級部門專項資金的安排情況臨時申報，一定程度上對項目未能分“輕重緩急”、突出重點地予以確認(rèn)；二是專項轉(zhuǎn)移支付的立項審批不規(guī)范。
4．審計成效：（1）審計報告和審計專報得到市領(lǐng)導(dǎo)重要批示。審計發(fā)現(xiàn)了一些體制性的、機(jī)制性的問題以及一些典型性的問題，審計報告得到市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示。（2）促進(jìn)有關(guān)部門的制度建設(shè)。依據(jù)市委和政府領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，有關(guān)部門制訂出臺了《寧波市財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理辦法》。政策跟蹤審計區(qū)別于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，其審計理念、方法、模式及成果轉(zhuǎn)換等都有很大差異，對審計人員綜合能力也提出了更高的要求，它不僅需要用宏觀思維分析微觀現(xiàn)象，而且也需要從微觀數(shù)據(jù)、事件中總結(jié)政策制度執(zhí)行中的績效及漏洞，進(jìn)而提出相對應(yīng)的審計建議及意見，促進(jìn)政策完善，服務(wù)國家良好治理。因此，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)大膽創(chuàng)新思維，加大審計轉(zhuǎn)型力度，探索政策跟蹤審計理論和實踐，逐漸總結(jié)出一套政策跟蹤審計成熟的操作經(jīng)驗及辦法。
作者：楊鋒輝徐鶴田單位：浙江省慈溪市審計局
