穩增長政策跟蹤審計分析范文

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開展穩增長政策落實跟蹤審計，既是國務院交給各級審計機關的一項重要任務，也是我國經濟步入新常態形勢下，審計機關發揮其參與國家治理方面所面臨的一項新課題。地方審計機關，特別是基層審計機關由于人員力量、素質、經驗等多方面因素制約，開展好此項工作還有不少困難和問題。筆者結合多年的審計工作體會和對此項工作的理解，并通過一年來穩增長審計開展情況的實踐，理出了一些工作思路同大家共同探討。

一、基層審計機關穩增長跟蹤審計中存在的問題和不足

面對穩增長跟蹤審計這項新任務，地方審計機關，特別是基層審計機關，由于受傳統財務收支審計觀念影響，績效審計開展少且經驗不足，其他審計項目任務重、人員少等多種因素制約，以及從一年來穩增長審計的情況看，該項工作的開展還存在以下幾方面的問題和不足：一是審計系統關于政策跟蹤審計的規范體系尚未形成。穩增長政策跟蹤審計作為一項新任務，目前還處于起步階段，上級審計機關出臺的審計規范還不多，更缺失審計操作指南。目前只是主要依據審計署《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計意見》和《關于進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實的意見》。該工作與傳統審計項目相比具有政策性強、涉及面廣，需要調查專訪單位和現場多等新特點新情況。因此，審計人員缺乏審計操作的規范性指導，甚至有的審計人員產生畏難情緒。二是地方審計人員傳統的側重財務收支的審計理念還不能適應政策跟蹤審計工作。我國目前審計機關自上而下，特別是地方審計機關更多的是習慣于財務收支審計，績效審計項目開展較少，而政策跟蹤審計可謂是更復雜、涉及面更寬廣的績效審計。由于受傳統觀念和方法影響，審計人員特別是基層審計人員掌握這項審計工作還不夠熟練和扎實。因此，地方審計機關人員特別是基層審計人員難以很快掌握和適應政策跟蹤審計。三是不少審計機關目前開展該項工作的困難和制約因素還比較多。除上述兩大因素影響外，年度審計任務重、時間緊、人員少，審計人員能力水平還不適應，思想上認識不到位，有的甚至有應付思想，各有關部門配合不力，審計機關的協調能力有限等諸多困難和問題都會影響和制約該項工作的開展。四是從一年的審計情況看，審計質量不高的問題還比較普遍。突出表現為審計報告過分依賴有關部門的自查報告，只是羅列工作或項目進展情況和一些數字，缺乏深入的調查和現場查證以及深層次分析，問題找得不但少，而且不深入、不系統、不準確，甚至通篇幾乎沒一個問題等。

二、搞好穩增長跟蹤審計工作的思路和方法

面對這項新工作，筆者作為基層審計機關的負責人，結合近20年審計工作體會和一年來該項審計的開展情況以及對穩增長審計的理解，我把實際審計工作中要想把這項新工作真正做好且做出成效，總結歸納為“12345工作思路”，推進穩增長政策落實跟蹤審計。即明確一個目標任務，吃透兩個“一公里”問題相關政策要求，分項目、資金和監管三個層面開展審計，把握政策落實審計四個特點，抓好五方面重點審計內容。

（一）明確一個目標任務明確一個目標任務，就是我們審計人員首先要明白穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險政策落實跟蹤審計的主要目的與目標是什么。該項審計的目標任務從法規層面上除來源于審計的法定職責外，更集中地明確體現在2014年11月印發的《國務院關于加強審計工作意見》，《意見》在第一部分總體要求之后，第二部分標題“發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”，即為穩增長跟蹤審計的目標任務。從更形象更直觀的角度看，也就是總理代表新一屆政府對審計部門多次強調的要當好國家政策落實的督查員。這一形象比喻和要求無論是在國務院政府常務會議上，還是接見審計機關先進代表以及對審計署工作要求中，總理都多次強調，首先要當好重大政策落實的督查員，全力推動政策和重大項目落實，為穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險發揮獨特的促進作用。接著強調的是當好人民利益的守護神，然后強調的是當好權力運行的緊箍咒和反腐敗的利劍。根據黨中央國務院的要求，審計署審時度勢，安排各級審計機關從2014年8月開始了政策落實的跟蹤審計工作。劉家義審計長在全國審計工作會議上強調2015年六個方面的審計工作重點，第一項就是政策落實審計。所以說，我們要做好該項審計，就首先要解決這個認識高度問題，特別是要明確我們的目標任務就是搞好督查，要把此項工作作為審計新常態下一項全新的任務落實好，真正當好督查員，發揮審計在國家治理方面的重要作用。

（二）吃透兩個“一公里”問題相關政策要求政策落實跟蹤審計有一個龍頭和一個龍尾，分別是政策措施的“起始一公里”和政策落實的“最后一公里”。審計機關需要督促檢查政策措施在最先“一公里”及時啟動，在最后“一公里”落地生根。龍頭帶動龍尾，打通中間梗阻，實現上下齊動、上下呼應。如何通過龍頭甩動傳遞到龍尾，并上下一體地轉起來，黨中央出臺了措施，審計部門跟蹤督查并推動和促進首尾聯動，這是黨中央國務院對穩增長跟蹤審計工作要求的本質所在，也是該項審計作用的關鍵所在。所以，我們審計人員首先要明確上級強調的兩個“一公里”問題的相關要求，吃透中央出臺及地方各級政府配套的相關文件精神，這正是穩增長審計的基礎準備和要解決的根本問題的關鍵所在。起初和最后各“一公里”問題，從中央層面講，審計署重點關注“政策不出中南海”、“處長政策”、部委及各省（市、區）落實情況。從地方審計機關講，除落實中央政策情況外，也有地方各級政府配套政策的制定出臺這“起始一公里”問題，還有部門落實情況的“最后一公里”問題。如保障房建設方面，地方各級政府都會涉及具體政策的制定，配套資金的提取和安排是否足額、及時，就是“起始一公里”問題。政策、資金安排到位后，政府有關部門比如國土、建設、房管等落實情況就成了“最后一公里”方面的問題。再比如國務院高度重視的簡政放權問題，地方各級政府清理相關文件，采取相關措施是否及時到位就是“起始一公里”方面需要關注的，而往往各級審計機關需要更多關注的是各部門實際執行效果情況，就成為“最后一公里”方面問題。從我們實際審計情況看，往往是當地政府出臺相關文件比較及時，但涉及的部分部門存在因傳統管理觀念難以改變，部門權力、資金等既有利益難以割舍，單位原所屬相關人員一時難以脫離人事關系等多方面原因，導致部分應簡化的審批、應下放的權力或應徹底脫鉤改制的中介組織，明簡暗地不一定簡，明放但暗不放等問題出現。實際審計中我們遇到有像建設部門的審批事項并沒有徹底精簡下放到位，土地評估、價格評估、房產評估、項目環評等中介名義上推向社會了，但實際上還與主管部門有著千絲萬縷的聯系，不少事項受著原主管部門的指揮或干預，這都需要我們在審計中予以關注。弄清兩個“一公里”有關要求的關鍵是，審計人員首先要學習領會好黨中央國務院2013年以來圍繞“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”所出臺的各項政策和措施。在開展審計前，要吃透相關文件精神，深刻理會政策意圖，明確政策要求并確定審計重點，這是開展跟蹤審計的依據和基礎。

（三）分三個層面開展審計在明確政策落實審計的目標和兩個“一公里”相關政策要求之后，我們需要采取什么樣的審計方法才能搞好這項審計任務呢？我們應該清楚，政策落實審計明顯不同于一般財政財務收支審計，它是新形勢下的一項績效審計。所以，我們不能按傳統的財務收支審計方法去進行穩增長審計，而是要按績效審計的要求，從資金、項目、監管、效果等多方面去實施。我們在實施穩增長跟蹤審計中，對每類審計大體上按照三個層面延伸審計及調查，取得了明顯成效，現將本人總結的審計方法介紹給大家：

1.順著資金流向審計。對于涉及資金層面的，按照資金流向調查相關單位收支及管理情況，弄清資金線路圖，分清各環節相關單位責任。國家安排的資金從批復到撥付各級財政部門，再到具體實施單位，層層流轉環節，涉及資金批復是否及時，各級配套是否及時和到位，下撥是否及時，是否存在資金長期限制和沉淀，管理是否規范等等，有關資金層面需逐項逐筆弄清楚。如在對某地保障房項目審計時發現，財政部門一是不能從土地出讓收入中足額提取配套資金，二是地方財政配套不到位，三是當年上半年就應開始撥付建設部門的資金到年底最后一天才撥付。這種資金安排及撥付不及時，成為保障房項目推進緩慢的首要原因。因此，審計中我們首先要關注資金撥付和管理情況。

2.沿著項目落實環節調查。要細查每一個項目或工作推進落實層面的問題。上級安排的穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策項目到底推進情況如何，是我們審計的關鍵所在。我們應圍繞項目的立項、審批、開工及進度、使用及效益情況，對涉及的單位及環節開展審計調查。如審計中發現某縣兩年前已上報企業扶貧貼息貸款近3億元，項目批復后，貸款承擔銀行及貼息部分近300萬元當年已確立并到位，但因主管部門及個別企業工作推進慢等原因，不能完善相關手續，導致資金閑置已兩年多不能發揮應有效益。對此方面審計的關鍵是有關部門要調查走訪到位，項目實施現場要有重點地抽查查看，這是確保發現問題提高審計質量的關鍵所在。

3.收集項目監督管理情況。穩增長政策跟蹤審計不能忽視項目或工作推進中監督管理層面的問題。上級安排部署的各個項目或工作在推進過程中，各級政府及有關部門督促、監督、檢查、管理等環節是否到位，直接影響著工作的落實和推進。因此，地方各級政府和相關職能部門是否做到了各司其職，各盡其責，共同推動政策落實，往往是審計人員容易忽視的，為此要把監管環節作為我們審計中關注的一個層面和重點。例如，對一項重點工程的推進，政府保障規劃合規，土地合理使用和施工環境，財政部門對資金的監督檢查，國土部門的土地審批，建設部門的招投標和工程監督，環保部門的項目環評，安監部門的安全監管等職責履行情況，也都應作為我們審計工作中把握的一個重要層面。

（四）把握穩增長審計的四個特點穩增長政策落實跟蹤審計與以往開展的傳統審計項目相比，具有以下四個方面的特點：

1.服務國家治理和地方工作重心更直接。政策措施是實現國家治理的重要手段，政策措施的目標得以實現，國家良治才能得到實現。而政策落實跟蹤審計的目標就是保證國家政策措施的貫徹落實，促進國家各項工作規范有序運轉，這也是國務院《關于進一步加強審計工作的意見》里賦予審計工作的新職能。因此政策落實跟蹤審計與傳統審計項目相比，它體現的不僅僅是政策性而更多的是審計的績效性，這種效益審計更直接地服務于國家治理，更直接地體現了審計在國家治理中的基石和重要保障作用，也更直接地體現服務各級政府工作重心。

2.審計對象更加廣泛。政策落實跟蹤審計涵蓋穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險五個方面，跟蹤審計的對象非常廣泛，審計對象是五個領域、五個方面重要政策的執行者，具體包括中央各有關部門、各級地方政府以及相關的企事業單位，也包括社會組織和項目建設單位等等。這種同一個審計項目涉及的審計對象的廣泛性，是對審計機關的重大挑戰，在以往的審計中是不多見的，對我們地方審計機關，特別是基層審計機關來說以往更是很少涉及的。

3.審計內容更加豐富。該審計項目2014年8月啟動的時候，新一屆政府出臺的確定了19個政策領域、60多項政策措施。今年第二季度進行審計的時候，已經拓展到23個政策領域、80多項政策措施，僅涉及中央層面出臺的文件就多達幾十份，加上地方政府配套文件，涉及的內容就更多了，政策觀測點也更多了。穩增長跟蹤審計和傳統審計項目相比，內容更加豐富，不是單項審計，也不是對單個政策的審計，而是對一攬子綜合政策實施情況的審計，內容更加廣泛，更加豐富。

4.審計周期更長。穩增長跟蹤審計是審計機關的一個常態性工作，至少在當前和今后一段時期，穩增長等政策措施的貫徹落實情況跟蹤審計是一個常態性工作。當經濟形勢發生變化的時候，也許穩增長跟蹤審計又會調整為防過熱等政策措施跟蹤審計。因為這是審計的新職能，也是一項常態化的工作，需要持續組織開展。同時，根據審計署今年印發的實施意見要求，此項跟蹤審計在每季度跟蹤審計的基礎上，每月還要選一個審計重點，并上報結果，并且還特別強調要持續報告整改情況。所以這個審計周期可能是一年或時間更長，這與傳統審計項目幾個月的審計周期比，顯然是比較長的。

（五）抓好五方面重點審計內容

1.政策落實情況。即一些重大政策措施的貫徹落實情況。主要是包括財政、稅收、金融、產業、民生以及區域開發等國家政策、國家戰略等方面的一些政策是不是得到了及時推進，是不是得到了貫徹落實。比如說地方政府在財政支出安排方面是不是優化了結構，是否加快了支出進度；在稅收方面營改增推進情況怎么樣，對實體經濟和小微企業的所得稅優惠政策落實得怎么樣，對企業的金融支持情況怎么樣；產業政策方面對養老保險及新興產業的支持力度如何；民生政策方面對扶貧、“三農”、社會事業的投入力度等，都是政策落實性情況跟蹤審計的重點內容。

2.項目落地情況。即重大建設項目推進情況，重點是水利、鐵路、城市基礎設施、保障性安居工程等。主要是看立項、審批是不是及時，審批之后是不是及時履行招投標手續和開工，開工之后進度怎么樣，是不是按期竣工，竣工后相關監管驗收手續是否完備，竣工以后使用情況怎么樣，是否發揮應有績效。影響項目進度主要體現在審批環節慢、開展建設慢、投資進度慢，申報立項周期長、工程推進力度不足、竣工后利用率不高甚至出現閑置現象，都是以往審計中發現過的問題。比如，我們以前審計過的保障房建設項目、地方鐵路建設項目、農村社會汽車站項目，建成后有的一兩年未投入使用，甚至長期閑置。政府投資的重大建設項目是拉動經濟增長的一個重要引擎，是穩增長跟蹤審計的第一個重點內容、第一個主要抓手，目的就是把拉動經濟增長、項目建設、國家投資這個引擎激活，使國家積極財政政策效應能得到及時發揮。

3.資金到位情況。即資金運轉情況。首先是財政資金的到位情況，包括中央投資和地方財政的配套資金，以及信貸資金的到位情況，是否及時撥付等，往往是工程進度的一個直接保障。其次要不斷揭示財政管理方面存在的碎片化問題和財政存量資金過大甚至長期閑置問題，推動財政資金的統籌使用，推動存量資金的盤活、重新利用。最后要關注項目實施單位包括施工企業的資金管理和使用情況，確保資金合法合規地發揮應有效益。

4.簡政放權情況。即簡政放權、轉變政府職能、釋放市場活力的情況。簡政放權是新一屆政府一個重要的改革舉措，審計要重點檢查相關行政審批權的下放和取消落實情況，規范和公開審批流程、時限等情況。相關部門是不是明放暗不放，放虛不放實；或者是名義上放，下放給所屬單位，改變審批形式，用服務的借口開始收費。另外，還有的原屬相關部門管理的，按規定應徹底脫鉤改制，推向社會、推向市場的社會中介組織是否脫鉤改制，行業協會商會是否清理整頓，收費是否規范。如國土部門的土地評估，建設部門的設計、規劃、監理，房管部門的房產評估，物價部門的價格評估等。再者，在轉變政府職能方面，部門原來主管的行業協會、商會是否存在政會不分、人員兼職等問題。這些都是審計機關需要重點關注的情況。

5.防范風險情況。即防范經濟領域的風險隱患。一是重點關注地方政府債務方面情況，是不是存在債務風險隱患，跟蹤存量債務的結構，置換和增量債務管理。二是要關注地方金融機構在資產質量變化、資本市場發展、金融創新、民間金融發展、貸款扶持方面，是否存在金融風險，相關擔保部門、機構是否存在制約措施不全等擔保方面的風險。三是要關注資源環境風險，重點是水、礦產、土地等資源及環境保護情況。四是要關注公共資金和國有資產安全，重點是執行財經紀律及落實中央八項規定情況。及早發現這些風險隱患并提出整改防范建議，也是穩增長跟蹤審計的一個重要方面。上述五方面重點審計內容，實際審計中不一定面面俱到，針對具體類別，圍繞五方面，對涉及的單位、項目、資金等可有重點地抽查。我們一方面要把穩增長審計項目與其他年度審計項目結合好，另一方面應更多地關注工程項目推進情況、資金管理撥付使用情況、政策落實中的簡政放權三項重點。

綜上所述，開展好穩增長審計意義重大，穩增長政策落實跟蹤審計又是一項新課題，開展時間不長，經驗不多。我本人的一些感受和體會，就是要抓好五方面審計的重點，把握該項工作的四個特點，分項目推進、資金、監管三個層面審計，吃透兩個一公里相關政策要求，最終實現當好督查員這個目標。這就是“12345”工作思路，推進穩增長政策跟蹤審計。

作者：陳利民 單位：臨潁縣審計局