國家治理價值取向下的國家審計論文范文

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一、國家治理價值取向下的國家審計治理功能

國家審計在國家治理中發揮的功能或作用被概括為國家審計的治理功能，政府治理(政府主導下的國家治理，下同)與國家審計的治理是國家治理的共同必要組成部分，二者相互協調互動，才能實現良好的國家治理。國家治理的價值取向實際上也是建立有限、有效、民主和透明政府的過程。適應建立有限、有效、民主與透明政府的國家治理價值取向，國家審計有著或者能相應發揮什么樣的治理功能呢?

1、國家審計在有限政府中的治理功能國家治理理念下，有限政府的職能主要是:通過制定和實施公共政策對宏觀經濟進行調控以及對市場進行監管，為國家治理的平穩有效運行創建一個基本的制度環境;通過對公共資源配置與使用提供公共產品和服務;通過環境治理、公共危機事件管理等糾正市場所不能解決的負面外部效應;通過實施民生工程、促進收入公平分配等手段實現政府的社會管理職能等等。在世界各國的國家審計體系中，國家審計一般很少涉及對政府治理的直接參與，但其特有的獨立、客觀和專業的監督、鑒證和評價等功能，決定著國家審計可以介入到政府的各項具體職能履行過程中去發揮相應的治理功能，從而保障和促進有限政府職能充分實現。(1)監督、保障和評價政府治理政策的制定和執行情況政府政策的制定和執行是否合法、合規以及科學有效會對政府的所有治理產生基礎性影響，是國家治理合法性的首要問題。如果政府制定的政策本身存在問題，那么政府失效或失靈就會產生，國家治理就無從談起。為了維護社會公眾的利益，需要對政府的公共政策制定、執行情況予以監督和評價，以便給決策者提供借鑒和幫助，增強政府的決策和治理水平。政府政策是否合法、科學有效不能由制定者或執行者自身完成，不然就會出現政府的自我評價局面。國家審計的內在特性決定了:一方面，國家審計能夠對政府制定的政策實現獨立的“他評”，并提出優化和調整公共政策的建議，從而為其它治理主體提供基礎的支持性服務;另一方面，國家審計還可以通過監督、檢查政府政策執行情況，保障和促進政府政策的順利、有效實施，由此發揮審計在國家治理中的功能作用。(2)監督和約束政府的資源配置與使用，打擊腐敗有限政府理念下，政府通過對公共資源配置與使用負責向社會公眾提供公共產品和服務。資源的配置和使用是一個國家治理得以順利運轉的經濟基礎。然而，在資源有限性的前提下，如果沒有適當的約束機制，不僅會導致資源分配的無效率，也會給貪污挪用、腐敗等權力尋租，以及資源分配和使用權力的自由裁量或濫用等帶來孳息的機會，嚴重侵害公眾的利益，侵蝕國家治理的經濟基礎。國家審計監督的存在，通過對政府預算、公共財政資金等的審計，確保對政府資源配置和使用權力的有效約束和監督，可以防范和保障公眾利益不受侵害，為國家治理的有效運行基礎提供了堅實的制度后盾。(3)監督并參與外部性治理、民生治理環境、公共危機事件治理以及教育、醫療、住房等民生的治理實際上正是有限政府所要彌補市場失靈所不能解決的外部性、收入分配不公、公共產品等問題。在環境污染這一外部性問題的治理中，國家審計一方面監督和促進政府本身環境治理的合法性，評估政府環境治理的效果，提出完善政府環境治理的相關建議;另一方面促進企業社會遵守環境法律法規，共同解決環境污染問題。在經濟危機(如美國的次貸危機)、自然環境危機(汶川地震、太湖藍藻)、公共安全危機(群體暴力、事件SAS)等公共危機事件治理中，國家審計作為現代國家經濟社會運行這樣一個開放的大系統中的一個“免疫系統”，發揮揭示國家經濟運行中的潛在風險、經濟社會不穩定因素的前瞻作用，以及發揮防范、抵御、管理公共危機事件的“免疫力”作用。在民生問題的治理上，通過審計關注醫療、保障性住房、社保等民生政策的落實情況，以及民生資金的管理、使用與績效情況，揭示影響民生治理中的機制、體制和制度性問題，并提出改進建議，最終促進國家民生治理的完善。

2、國家審計在有效政府中的治理功能(1)國家績效審計是評估政府治理績效的重要主體有效政府面臨的基本問題就是如何激勵和約束政府人，使之不僅要合法地配置、管理和使用公共資源，而且要按照最能增進社會福利的方式有效配置、管理和使用公共資源。對政府的績效管理是激勵和約束政府人的重要手段。政府績效評估制度是政府績效管理的核心環節與重要基礎。善治理念下的政府績效評價是一個引入公眾參與的多主體的評價機制［8］。在這種評價機制下，國家審計的參與將有助于保持績效評價運行在政治上的獨立性和公正性［9］。國家通過實施績效審計，不但可以發揮其專業化和獨立性優勢，依靠其地位的權威性來有效實施績效評估，還可以在績效審計評估時，吸收并推動公眾參與績效評估，適應了一個在更廣、更深層次上的準確性、客觀性、公正性的績效評估需要。因此，在政府的績效管理評價體系中，國家審計具有重要的主體地位。(2)國家審計具有促進提高政府治理績效的建設性增值功能一是國家績效審計可以有效防范、揭露和懲治政府尋租等腐敗行為，從而提高治理過程中公共資源配置與使用效率。二是通過審計挖掘制度性問題，促進政府機構效率的提高。國家審計能由表及里，從微觀入手，并由微觀上升到宏觀，深入發現政府治理過程中的體制性、機制性及制度性等深層次問題，并提出改進建議，從而幫助提高政府工作效率。三是通過審計解決政府治理過程中信息不對稱問題。政府在治理過程中，由于現代國家經濟活動的復雜性和多樣性，政府很難全面掌握分散在無數微觀個體中的各種政府治理情況的信息;加之我國“多元的、幅員遼闊、發展不平衡的區域性經濟與社會”關系狀況，更加決定了國家治理層級鏈條較長，治理信息的傳遞難免發生阻礙和偏差。信息不對稱的情況下，治理的有效性問題隨之產生。國家審計由于以被審計對象的財務資料和業務資料為基礎，采用專業化的審計方式，能掌握一手經濟、社會運行的基礎動態信息和獲得必要的問題線索，并向政府及有關部門及時報告，一定程度上解決了國家治理過程中信息不對稱的難題，從而幫助解決政府低效率的問題。國家審計這種應有的建設性增值作用，可以促進提升政府治理績效，適應了在一個更高水平上提高和完善國家治理的需要。

3、國家審計在民主政府中的治理功能(1)國家審計是推進政治民主化的內在機制，對民主具有監督與保障功能不受監督與制約的權利必然導致濫用，權利濫用將導致公民的價值訴求偏斜和民主權利得不到有效保障。國家治理民主性制度設計的一個根本問題是權利的監督與約束機制的建立。國家審計的獨立性、客觀公正性以及專業性使國家審計成為權力監督制約機制中最有效、最為重要和不可替代的內在機制之一。可以說，有了審計監督，公民的權利和利益才能得到保障，民主才得以保障和實現。(2)國家審計是強化對政治控制和參與的基礎，對民主具有反饋與溝通功能國家治理民主性的核心問題是治理主體的多元參與。然而，官員隊伍的專業化和技術專家治國卻造成了因行政專業化而將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外，社會民眾因行政信息與專業知識技術與行政官僚的不對稱而無法參與到行政決策過程中，而國家審計的第三方專業監督、鑒證功能，可以保障將政府行政的專業化與善治的民主參與要求結合起來。如:對人大的參與治理，各種政府審計報告成為提高各級人民代表大會立法審查能力最重要的信息來源，對政府審計報告的審查有助于落實憲法和法律賦予人民代表大會的權力，強化人大對政治控制和參與的基礎;在公眾參與環節，國家審計成為保障、連接、反饋公民社會的知情權、監督權與參與權的重要制度基礎和橋梁。

4、國家審計在透明政府中的治理功能———作為政府信息公開的有效工具政府信息公開是保障政府實現治理透明的重要制度基礎。政府審計報告和公告制度是政府信息公開的重要環節和有效工具。政府審計的報告和公告制度是政府實現有效治理的重要透明性制度安排，并成為公眾了解政府履行公共受托責任的相關信息從而參與公共決策的一個窗口。由于政府審計公開的各種審計結果信息，包含了政府公共權力的運行情況、公共資源的使用情況等政務信息，使得公民作為國家公共權力的授予者，能夠清晰、明了地看到政府人是否履行了其應負的受托責任，保障了公民在參與國家治理中的知情權、監督權。

二、國家治理價值取向下國家審計治理功能的實現路徑

國家治理價值取向實際上也就是建立有限、有效、民主和透明政府的過程。有限政府理念下的政府職能為國家審計在國家治理中指明了審計的范圍和內容，有效政府理念為國家審計指明了審計的目標，民主政府理念拓展了國家審計的參與方式，透明政府理念為國家審計報告和審計報告的應用奠定基礎。

1、有限政府下的國家審計治理路徑(1)開展公共政策評估審計新公共管理運動推動了公共政策評估的興起與發展。很多國家都將最高國家審計機關作為公共政策評估的重要主體之一，利用審計獨特的權威和獨立地位來對公共政策的制定、執行的程序和結果評估，使其在政府的公共管理事務中發揮重要作用，推動政府治理的完善。我國也應當構建由國家審計機關主導的政府政策評估制度，發揮國家審計在政府政策評估中的建設性作用，充分服務于有限政府的合法性治理。一方面，立足宏觀，由國家審計機關依據一定的政策評估標準和程序，對政府政策制定的合法、有效開展獨立審計評估，進而提出促進相關政策優化與調整的對策建議;另一方面，通過財政、稅收、金融、外匯等審計，監督和評價各級政府及其部門、各類市場主體對公共政策的執行情況與效果，從而間接評價和反映政府政策制定的科學性和有效性，為加強宏觀管理提供決策依據，提高政府的治理水平。(2)加強對政府全口徑預算決算審計、公共資金的審計為全面監督公共資源的分配與使用狀況，一是需要建立全口徑預算決算審計。我國現行的政府預算審計主要是預算執行審計，無論在覆蓋范圍還是效力效果上，都不能適應國家治理對公共資源廣泛覆蓋并實施有效監督的需要。為此，應拓寬預算執行審計的范圍與內容，構建一個覆蓋所有預算過程與結果、所有收支、所有預算單位(包括政府采購中心等實施預算功能的機構)的全口徑預算決算審計制度框架。二是加強對公共資金的審計。除了將全部政府性公共資金(包括全部財政資金、政府預算外資金以及政府債務等)納入審計監督視野外，對不是政府負責使用但政府負有管理、監督責任的一些公共資金，如社保資金、住房公積金，也要納入審計監督視野。(3)開展各種環境審計以及民生資金審計、公共危機事件審計一是要通過大力開展環境績效審計以及探索開展與領導干部經濟責任審計相結合的環境責任審計促進政府環境治理的完善。二是開展教育、醫療、就業、住房、社保等關系民生的政策與資金的績效審計，促進政府對民生問題的治理完善。三是開展公共危機事件審計，包括開展類似汶川震后恢復重建、禽流感控制等這樣的突發事件審計。審計不僅要關注這些危機治理過程中有關資金使用的合法和有效性情況，更需要發揮審計主動識別政府在應急準備上的問題，發現潛在風險，發揮審計在危機預防中的作用。

2、有效政府下的國家審計治理路徑———建立以績效審計為主導的國家審計模式績效審計已成為世界各國的普遍選擇和潮流。很多國家還將審計機關作為獨立的績效評估機構，由其主導對政府進行績效評估。我國國家審計也應從財政財務收支的合規性審計向績效審計為主導的國家審計模式轉變。一是在國家審計制度的建設上，將政府績效審計作為政府績效評估制度的重要組成部分，為政府及社會公眾提供有關政府治理情況的績效評估信息;二是在國家審計的目標上，積極發揮績效審計的建設性增值作用，對影響政府效率的突出問題，予以充分的揭露和反映，以促進社會財富總量的最大化;三是在績效審計的選擇范圍上，應對所有的審計項目類型、所有的財政財務收支及相關行政或業務活動開展績效審計;四是在審計方式上，實行獨立型與結合型績效審計并重。

3、民主政府下的國家審計治理路徑———引入市場、公民參與機制國家治理民主的價值取向需要國家審計應勢而變，通過引入市場、公民參與機制，促進民主的參與。一是審計項目確立時，可以多層次多渠道的公開征求審計項目計劃，如通過媒體和網絡征詢市民的意見，聽取人大、政協和政府相關部門對年度審計項目計劃的建議等，以創建更多社會公眾直接參與國家治理的機制;二是在對政府進行績效審計評價時，把社會滿意度作為政府績效評價的關鍵指標，從而間接促進公眾參與;三是在政府重大決策中，通過監督重大決策中是否聽取民意和評價重大決策過程中的民主程度，促進公民的民主參與。

4、透明政府下的國家審計治理路徑———加強審計結果公告國家治理的透明性需要加強國家審計結果公告制度建設。審計機關應將除涉及國家機密以外的審計結果向社會公告。一是逐步規范公告的形式、內容和程序;二是通過保證高質量的審計工作為前提，減少審計結果公告的風險;三是建立與審計結果公告制度相適應的組織管理保障等措施，來推動政府審計公告制度完善;四是通過提升民眾的監督意識，營造政府審計信息公開的文化環境。

作者：周榮青單位：江蘇省審計科研所