審計全覆蓋視角下的國家審計本質范文

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【內容摘要】

實現(xiàn)國家審計全覆蓋是我國國家治理深化的內在要求，在實現(xiàn)國家審計全覆蓋過程中要不斷深化認識國家審計的本質。只有科學地界定國家審計的本質才能更加充分地發(fā)揮國家審計的職能和作用，才能更加完善國家審計理論框架體系。本文以審計全覆蓋漸進式實現(xiàn)為視角，分析探討國家審計的本質。

【關鍵詞】

審計全覆蓋;國家審計;職能作用

一、審計本質研究述評

對于審計的本質，目前來說并沒有一個統(tǒng)一的認識，觀點多種多樣。從現(xiàn)有資料來看主要有查賬論、方法過程論、經濟監(jiān)督論、經濟鑒證論、經濟評價論、行為論、經濟鑒證論、關系論、信息系統(tǒng)論、治理工具論和免疫系統(tǒng)論。這些眾多觀點反映了學者對審計本質不懈的探討，也說明了認清審計本質并非易事。

(一)查賬論。查賬論是對審計本質的最初認識，這種觀點只關注到了審計產生之初查錯防弊的功能，是對審計本質最簡單、最粗淺的理解。

(二)審計職能論。代表觀點有經濟監(jiān)督論、經濟評價論和經濟鑒證論。如李孝林(2006)的經濟評價論，時現(xiàn)等(2009)的經濟監(jiān)督論，李德文的經濟鑒證論。我們知道審計有三大基本職能———經濟監(jiān)督、經濟評價和經濟鑒證，其中審計鑒證職能是審計最基本的職能。因此這種觀點是用審計職能來表述審計本質，對審計本質的認識有了一定的發(fā)展和進步。

(三)關系論。如施玲(2007)認為審計的本質是一種特殊的契約，旨在減少信息的不對稱。朱雅珊(2009)提出審計本質是為確保受托責任有效履行而形成的特定的人與人之間的關系。毛乾梅(2006)提出審計的本質是獨立地確保受托責任有效履行的一種社會控制機制。陳建(2009)的風險共擔論。這些觀點是基于審計產生的直接原因在于所有者與經營權的分離，審計是基于委托受托關系產生的。

(四)系統(tǒng)論。這種觀點主要有信息系統(tǒng)論和免疫系統(tǒng)論。趙磊認為審計的本質是經濟信息系統(tǒng)論。2008年以后，隨著對審計認識的逐步深入，審計長劉家義對國家審計本質提出了新的論斷，指出國家審計是經濟社會的“免疫系統(tǒng)”，而后在2011年又提出，審計本質是國家治理系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，它具有預防功能、揭示功能和抵御功能。之后，贊同這一觀點的學者為數(shù)眾多，如王加燦(2012)《國家審計“免疫系統(tǒng)論”的本質與路徑》，肖振東(2008)《關于審計本質的思考》、李凱(2008)《從公共受托責任演進看國家審計本質變遷》等多位學者持這種觀點。系統(tǒng)論的觀點反映出審計工作者對審計本質的認識又邁向了一個新高度。

(五)治理工具論。前任審計長李金華曾提出，國家審計是國家治理的工具，是推動民主與法治的工具。彭勝華(2005)《國家審計本質初探》提出國家審計本質是國家政治統(tǒng)治的工具。治理工具論突出反映了國家審計在國家治理中的地位和作用，是對國家審計本質的新認識。通過分析上述觀點可知:眾多學者一直致力于審計本質的探討;隨著審計領域的不斷擴展，對于審計本質的認識不斷深化;學者對于審計本質與國家審計本質并沒有嚴格區(qū)分。而審計監(jiān)督體系是由國家審計、注冊會計師審計和內部審計組成，三者各司其職，彼此間既相互聯(lián)系，又有明顯的不同，在不同領域發(fā)揮不同的功能和作用。因此國家審計本質與審計本質不能混為一談。

二、漸進式實現(xiàn)審計全覆蓋

(一)審計全覆蓋的內涵。一般認為，審計全覆蓋是指國家審計機關和審計人員依法開展審計活動，以實現(xiàn)對所有公共資金、國有資產、國有資源的監(jiān)督，不留盲區(qū)，不留死角，進而實現(xiàn)權力監(jiān)督。如何理解審計全覆蓋的內涵呢?劉家義對審計全覆蓋進行過詮釋，指出審計全覆蓋”，一要有深度，不能走馬觀花、一味追求數(shù)量、在面上把所有單位走一遍，要對每個項目都審深審透;二要有重點，不是所有領域、所有項目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關領域的總體情況，確定審計的重點領域、關注的重點問題;三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計劃推進，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次;四要有成效，要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。由此可見，審計全覆蓋并不是大大小小一起抓，方方面面一起查，所有單位過篩子，而是有重點、有步驟、有計劃、有深度，見成效地依法監(jiān)督。

(二)我國現(xiàn)代國家審計的發(fā)展歷程。國家審計全覆蓋是審計監(jiān)督發(fā)展到一定階段的必然趨勢。審計全覆蓋可以從縱向和橫向兩個角度來理解:一是縱向角度。這與我國國家機關的體制相聯(lián)系。我國國家權力機關分為中央和地方兩級，其中地方機關包括省(自治區(qū))、市、縣、鎮(zhèn)和村。國家機關的這種機制決定了國家審計也必然要對各級政府及其財政資金進行審計，審計全覆蓋應該是涵蓋中央和地方各級的全面審計。二是從橫向來看，國家審計應該涵蓋國家資金運用的各行各業(yè)，如財政、金融、企業(yè)、三農等。可以說，審計全覆蓋不僅包括監(jiān)督宏觀調控政策的跟蹤審計、促增節(jié)約的績效審計、監(jiān)督和制約權力運行的經濟責任審計、維護人民群眾利益的民生資金和生態(tài)環(huán)保審計，還包括促進黨風廉政建設的反腐敗審計。從我國現(xiàn)代國家審計的發(fā)展歷程來看，實現(xiàn)審計全覆蓋不是一蹴而就，而是一個漸進式過程。1．國家審計恢復階段(新中國成立～1995年)。在新中國成立初期的一段時間，我國國家審計空位，沒有設立專職審計機構，對財政財務收支的經濟監(jiān)督由財政、稅務、銀行等部門通過其業(yè)務處理流程在一定范圍內進行。1982年12月第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》明確規(guī)定，國務院設立審計機關，對國家財政財務收支實施審計監(jiān)督。1983年9月正式成立了審計署，各省設計了審計局，配備了專職審計人員，我國國家審計開始恢復，并陸續(xù)頒布了相關法規(guī)。1984年12月，中國審計學會宣告成立，為審計理論與實務研究提供了平臺。1985年8月，國務院并實施《關于審計工作的暫行規(guī)定》，這是我國新中國成立以來的第一個審計法規(guī)，同年一些地方審計機關開始探索實行廠長(經理)離任經濟責任審計。1988年國務院頒布了《中華人民共和國審計條例》，自1989年開始實施。1994年8月頒布《中華人民共和國審計法》，并于1995年1月開始實施。《審計法》全面規(guī)定了審計監(jiān)督的基本原則、審計主體的職責、審計程序以及法律責任等，這就從法律上確定了國家審計的地位，標志著我國國家審計正式走上法治軌道。2．國家審計風暴階段(1996年～2005年)。人們用審計風暴一詞來形容審計署大量曝光各部委預算執(zhí)行審計情況中所存在的問題。自國家審計恢復以來，人們對于國家審計還存在一定誤區(qū)，因此這一階段開展審計工作阻力較大，審計監(jiān)督的內容比較單一，主要是經濟責任審計。至1996年12月審計署先后了38個審計規(guī)范，并于1997年1月起實施。1999年我國要求縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定。1999年6月，審計長李金華作《關于1998年中央預算執(zhí)行和其他財政審計情況》的報告，報告指出，審計署審計了國務院53個部門和直屬單位，發(fā)現(xiàn)有43個部門存在擠占挪用財政資金問題，金額高達31．24億元。人們稱李金華所作的審計報告為“審計風暴”，“審計風暴”讓人們對國家審計給予了高度認可和肯定。2004年審計署對醫(yī)院違規(guī)收費問題曝光。

2005年，經濟責任審計對象擴大到廳級。3．國家審計完善階段(2006～2012年)。2006年2月28日頒布了新修訂的《中華人民共和國審計法》，并于2006年6月1日起施行。新《審計法》為我國國家審計開創(chuàng)新局面，取得新成果奠定了堅實基礎。隨著世界經濟趨同態(tài)勢的擴大，國家審計日益與國際接軌。此階段在強化經濟責任審計的同時，不斷擴大審計領域。如金融審計、環(huán)境審計、民生審計日益成為重要的審計領域。《2008～2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出對于大型投資項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護重大事項開展跟蹤審計。在2009年全國兩會上，就指出，行政權力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。2010年2月2日國務院第100次常務會議修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》公布，自2010年5月1日起施行。國家審計規(guī)章制度日趨完善。4．國家審計全覆蓋階段(2013～)。2013年12月，劉家義在全國審計工作會議上指出，要實現(xiàn)審計目標，就必須努力實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，使所有公共資金、國有資產、國有資源都在審計監(jiān)督之下。2014年1月國家總理聽取了審計署工作匯報，強調指出要加強依法審計，實現(xiàn)審計全覆蓋。2014年11月開始，國家審計部門臨時追加了對彩票資金的管理使用的審計。2015年3月環(huán)境保護部下發(fā)《關于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》，強調國家審計是捍衛(wèi)國家財政資金使用合法性、經濟性和效益性的重要手段。因此審計對象全覆蓋階段要求審計機關和審計人員要大力開展財政財務收支審計、財經法紀審計、民生審計、環(huán)境審計、經濟責任審計及反腐審計等，以實現(xiàn)對所有財政資金、公共資金的監(jiān)督和控制。

(三)實現(xiàn)審計全覆蓋的障礙。我國現(xiàn)代審計從恢復到全覆蓋提出歷經三十多年，從最初的經濟責任審計到現(xiàn)在的金融審計、民生審計、環(huán)保審計、反腐審計等，審計對象、審計方法、審計目標都發(fā)生了一系列的變化。審計全覆蓋是確保我國國家治理深化的重要工具。但從我國國家審計現(xiàn)狀來看，實現(xiàn)審計全覆蓋存在著一系列的障礙問題，如審計力量不足、審計手段相對落后，審計制度不完善、審計法規(guī)不健全等，這些障礙的消除還需要一個相對較長的時期，因此做到審計“準深透實廣”，實現(xiàn)審計全覆蓋還需要各行各界的共同努力，將是一個漸進式過程。

三、審計全覆蓋實現(xiàn)過程中對國家審計本質認識的升華

從我國現(xiàn)代國家審計的發(fā)展歷程可以看出，國家審計始終服務于國家治理，在不同的社會發(fā)展階段，國家審計在審計重點、審計方法、審計領域等各方面都始終圍繞國家治理這一主體而不斷進步和完善。在我國新中國成立之始，國家治理的重點是鞏固政權，維護人民當家作主的主人翁地位，建設社會主義新中國。因此在這段時期內我國并沒有設立專門的國家審計機關和人員，而是由業(yè)務部門根據(jù)業(yè)務流程進行國家財政資金的監(jiān)督。十一屆三中全會以后，我國進行了大范圍的經濟體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步實施改革開放政策。我國國家審計制度開始恢復，設立了中央和地方審計機關，逐步開展離任經濟責任審計、任期經濟責任審計。現(xiàn)階段，《中華人民共和國國家審計準則》明確將“推進民主法治、促進廉政建設”作為我國政府審計的重要任務之一。國家審計服務于國家腐敗治理。審計機關要將反對腐敗作為審計參與國家治理的重要途徑，將反腐作為自身的重要任務并落實于具體項目的審計目標之中，經常性、持續(xù)性地介入腐敗治理之中。實踐表明，審計對于腐敗的預防、發(fā)現(xiàn)、懲戒及預警和控制方面都具有重要意義。由此可見，國家審計是實現(xiàn)國家治理的重要工具。國家治理深化必然要求審計監(jiān)督全覆蓋，國家審計就是通過監(jiān)督、評價和鑒證職能來促進國家治理，不斷發(fā)揮促進、證明、制約和建設作用，實現(xiàn)國家的善政良治。因此國家審計是國家權力的體現(xiàn)，國家審計本質應該從國家意志和國家權力中去揭示。國家審計本質上就是國家治理的工具。

【參考文獻】

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［4］于靜．從“免疫系統(tǒng)論”重新探討審計本質［J］．財會月刊，2009

［5］張學惠等．國家審計在促進轉變經濟發(fā)展方式中的作用［J］．中國審計，2012

［6］陳麗．基于國家治理視角的國家審計的思考［J］．視野，2013

作者：馬向梅 張蕾 單位：石家莊學院