跨界水污染環(huán)境審計(jì)論文范文
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一、跨界水污染環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀
目前浙江省審計(jì)廳已經(jīng)對(duì)其境內(nèi)兩大主要水系開展了大規(guī)模的跨界水污染環(huán)境審計(jì)，如2009年浙江省審計(jì)廳組織杭嘉湖三市及部分縣(區(qū))審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)太湖流域水污染防治情況開展的專項(xiàng)審計(jì)，2010年組織22個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)開展的錢塘江流域生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境整治審計(jì)。根據(jù)已有的環(huán)境審計(jì)理論成果，環(huán)境審計(jì)理論結(jié)構(gòu)通常包括:環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)、假設(shè)、概念、準(zhǔn)則、審計(jì)程序和方法、報(bào)告等幾個(gè)方面，結(jié)合浙江省審計(jì)廳環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)，本文對(duì)其環(huán)境審計(jì)實(shí)施情況予以分析如下。環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)。我國(guó)審計(jì)體制屬于典型的行政管理體制模式，地方審計(jì)機(jī)關(guān)“向同級(jí)政府、上級(jí)審計(jì)部門提交有價(jià)值審計(jì)信息”，具有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鮮明特色。《浙江審計(jì)工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃》指出，到2015年要全面開展資源環(huán)境審計(jì)，建立資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)體系、資源環(huán)境信息化審計(jì)體系和現(xiàn)代化的環(huán)境審計(jì)管理體系，促進(jìn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用，建立健全污染者付費(fèi)制度和多元環(huán)保投融資機(jī)制，深入推進(jìn)浙江生態(tài)省建設(shè)，《規(guī)劃》的提出，明確了浙江省審計(jì)部門今后一個(gè)階段的環(huán)境審計(jì)工作發(fā)展目標(biāo)。環(huán)境審計(jì)的職能。根據(jù)浙江省審計(jì)廳的機(jī)構(gòu)部署，環(huán)境事項(xiàng)的審計(jì)交由審計(jì)廳下屬的環(huán)境資源審計(jì)處負(fù)責(zé)，其職能為:負(fù)責(zé)環(huán)保、國(guó)土資源、質(zhì)監(jiān)等部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);負(fù)責(zé)對(duì)由政府主管部門和社會(huì)團(tuán)體管理的環(huán)保資金、節(jié)能減排資金、國(guó)土資金的籌集、管理及使用情況的審計(jì);牽頭對(duì)環(huán)境審計(jì)開展研究，組織、指導(dǎo)浙江省環(huán)境和國(guó)土資源的審計(jì)業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)審計(jì)結(jié)果的跟蹤落實(shí)，對(duì)相關(guān)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)展開調(diào)查。可以發(fā)現(xiàn)，目前浙江省在環(huán)境審計(jì)方面主要開展的是財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而對(duì)政府環(huán)境政策的審查監(jiān)督等內(nèi)容則沒有涉及。環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容。按照《浙江省環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》《錢塘江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》《浙江省“811”環(huán)境保護(hù)新三年行動(dòng)實(shí)施方案》等文件精神，浙江省審計(jì)廳將流域水污染防治基本情況及總體效果、水污染防治規(guī)劃的落實(shí)及地方政府、相關(guān)部門的職責(zé)履行情況，水污染防治資金的籌集、管理和使用情況以及農(nóng)村面源污染治理情況、在線環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況作為環(huán)境審計(jì)的主要內(nèi)容，該內(nèi)容強(qiáng)調(diào)對(duì)責(zé)任履行、政策執(zhí)行效果、資金使用、污染治理措施成效的審計(jì)，是環(huán)境審計(jì)目標(biāo)的細(xì)化。環(huán)境審計(jì)的模式。在審計(jì)過程中，浙江省審計(jì)廳根據(jù)宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的要求，圍繞審計(jì)目標(biāo)開展環(huán)境審計(jì):首先，充分掌握流域所在地各級(jí)政府和相關(guān)部門業(yè)已開展的生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境整治工作及其成效;其次，了解生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境整治工作中存在的困難及突出問題;再次，對(duì)比該時(shí)期按照相關(guān)文件要求需要完成的主要工作及其成效，在此基礎(chǔ)上客觀評(píng)價(jià)流域所在地各級(jí)政府和相關(guān)部門生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境整治的工作績(jī)效，并提出今后的工作方向和要求。環(huán)境審計(jì)的合作與組織。跨界水污染環(huán)境審計(jì)不僅涉及環(huán)保、農(nóng)林、水利等多個(gè)部門，而且涉及不同區(qū)域，時(shí)間跨度長(zhǎng)，區(qū)域間環(huán)境投入不均衡。面對(duì)這種復(fù)雜情況，浙江省審計(jì)機(jī)關(guān)通過縱向、橫向聯(lián)動(dòng)的方式積極開展審計(jì)工作，一方面與審計(jì)署聯(lián)系，爭(zhēng)取審計(jì)署的指導(dǎo)和幫助，同時(shí)通過審前培訓(xùn)、審中交流、審后督查、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等方式對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，確保環(huán)境審計(jì)工作的有效開展;另一方面，除了與兄弟審計(jì)機(jī)關(guān)開展合作審計(jì)外，還與環(huán)保、水利、農(nóng)林、海洋與漁業(yè)等部門加強(qiáng)溝通合作，要求部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)做好重點(diǎn)工程項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作。環(huán)境審計(jì)的報(bào)告。環(huán)境審計(jì)報(bào)告是環(huán)境審計(jì)的最終結(jié)果，是審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)程序后，根據(jù)所收集的審計(jì)證據(jù)，對(duì)被審計(jì)單位環(huán)境治理的整體情況發(fā)表獨(dú)立意見的書面載體。浙江省審計(jì)廳開辟了審計(jì)結(jié)果公告專欄，所開展的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目都會(huì)將審計(jì)結(jié)果公之于眾。如2013年對(duì)世界銀行貸款浙江省錢塘江流域小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公告中，不僅將審計(jì)師意見、財(cái)務(wù)報(bào)表及財(cái)務(wù)報(bào)表附注公布，而且進(jìn)一步提出了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題及建議。從實(shí)施效果來看，雖然通過環(huán)境審計(jì)發(fā)現(xiàn)流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升、城鄉(xiāng)面源污染初步得到控制、污水處理能力有較大提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，并形成了較完善的水環(huán)境綜合治理機(jī)制，但流域水環(huán)境質(zhì)量離《浙江省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等的要求、離人民群眾對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的期待還有較大距離。
二、跨界水污染環(huán)境審計(jì)亟待解決的難題
相較于某地區(qū)的水污染環(huán)境審計(jì)，跨界水污染環(huán)境審計(jì)因其審計(jì)區(qū)域廣、涉及部門多，導(dǎo)致關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，責(zé)任難以認(rèn)定，水污染治理效果不理想。當(dāng)前，跨界水污染環(huán)境審計(jì)主要存在以下難題亟待解決。跨界水污染環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)的合作體制不完善。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定地方政府對(duì)流域水污染管理負(fù)責(zé)，而地方政府作為一種社會(huì)組織，承載著一定的組織利益和成員利益，水污染治理的外部性及現(xiàn)行水污染治理體制未能實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)之間污染治理的激勵(lì)相容，使得地方政府在水污染治理過程中往往存在各自為政的情況，污染治理效果大打折扣。同時(shí)，由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，在行政管理上對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受當(dāng)?shù)攸h委政府的直接管理，地方政府水污染治理的各自為政加大了跨界水污染環(huán)境審計(jì)的協(xié)作難度，造成各地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)在合作審計(jì)中分工大于協(xié)作。缺乏審計(jì)準(zhǔn)則的指導(dǎo)，審計(jì)方法不統(tǒng)一。審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)工作應(yīng)遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)審計(jì)行為的約束和引導(dǎo)，也是對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)。跨界水污染環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則的缺失使審計(jì)工作難以獲取充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，審計(jì)工作質(zhì)量失去保障。雖然可以借鑒傳統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)，但跨界水污染環(huán)境審計(jì)與傳統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)在審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、范圍、審計(jì)方式方法等方面仍然存有重大差異。由于絕大部分審計(jì)人員來源于財(cái)經(jīng)專業(yè)，對(duì)環(huán)境領(lǐng)域比較陌生，導(dǎo)致審計(jì)人員對(duì)跨界水污染環(huán)境審計(jì)應(yīng)該如何開展、應(yīng)采用什么樣的技術(shù)規(guī)范、達(dá)到什么樣的要求比較茫然，跨界水污染環(huán)境審計(jì)的開展困難重重。同時(shí)，在審計(jì)工作開展過程中，各地區(qū)雖然創(chuàng)造性地開展了環(huán)境審計(jì)工作，但審計(jì)方法缺乏統(tǒng)一規(guī)范，也導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量參差不齊。環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法落后。環(huán)境審計(jì)具有跨學(xué)科、跨專業(yè)、邊緣性、應(yīng)用性的特性，如污水處理項(xiàng)目運(yùn)行情況的審計(jì)內(nèi)容通常包括:審計(jì)已投入使用的污水處理廠的污水處理能力是否達(dá)標(biāo)、配套設(shè)施是否到位、設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)是否正常，有沒有閑置浪費(fèi)等問題;調(diào)查污水處理廠的在線監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行是否正常，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確;調(diào)查經(jīng)過處理后的污水和污泥達(dá)標(biāo)情況，是否超標(biāo)排放污水、污泥的處理方式是否恰當(dāng)，是否會(huì)因重金屬含量過高而造成二次污染等問題，這些審計(jì)項(xiàng)目是無法通過傳統(tǒng)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)所使用的審閱資料、召開座談會(huì)、實(shí)地核查、審計(jì)抽樣、分析性復(fù)核等方法來收集審計(jì)證據(jù)的。參與跨界水污染環(huán)境審計(jì)的審計(jì)人員在開展環(huán)境審計(jì)工作時(shí)往往顯得力不從心，也給審計(jì)結(jié)論帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
三、跨界水污染環(huán)境審計(jì)的路徑選擇
開展資源環(huán)境審計(jì)，維護(hù)國(guó)家資源環(huán)境安全是審計(jì)機(jī)關(guān)義不容辭的職責(zé)，《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將資源環(huán)境審計(jì)列為六大審計(jì)類型之一，2009年審計(jì)署又進(jìn)一步了《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見》，提出“應(yīng)逐步擴(kuò)大資源環(huán)境審計(jì)的領(lǐng)域，設(shè)立或完善專門從事資源環(huán)境審計(jì)的工作機(jī)構(gòu)”，同時(shí)要求“省級(jí)和計(jì)劃單列市審計(jì)機(jī)關(guān)每年應(yīng)至少開展一項(xiàng)資源審計(jì)和一項(xiàng)環(huán)境審計(jì)”，資源環(huán)境審計(jì)成為我國(guó)未來審計(jì)的一個(gè)主要發(fā)展方向。為推動(dòng)環(huán)境審計(jì)在污染治理中更有效地發(fā)揮建設(shè)性作用，應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境審計(jì)管理體制、環(huán)境審計(jì)主體、環(huán)境審計(jì)研究等加以改革。建立流域環(huán)境審計(jì)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。我國(guó)跨界水污染環(huán)境審計(jì)所出現(xiàn)的種種困境，很重要的一個(gè)原因是我國(guó)環(huán)境審計(jì)管理體制不合理。水資源具有流動(dòng)性的特性，但地方各審計(jì)機(jī)構(gòu)往往只負(fù)責(zé)本區(qū)域的審計(jì)事項(xiàng)，將一條完整的流域人為分割為幾段，水污染治理效果不理想。即使由審計(jì)署組織各省審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)，但在實(shí)際操作過程中也往往是先由各審計(jì)機(jī)關(guān)各自審計(jì)，最后再將結(jié)果匯總。如審計(jì)署開展的海河流域水污染防治審計(jì)，在試點(diǎn)階段采取了聯(lián)合審計(jì)的方式，即由審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司、審計(jì)署駐地方特派辦、各省審計(jì)廳聯(lián)合組成審計(jì)組，共同對(duì)天津市進(jìn)行審計(jì);而在正式審計(jì)階段則實(shí)行平行審計(jì)的方式，由上述機(jī)關(guān)組成6個(gè)審計(jì)組分別開展審計(jì)。流域的整體性需要各審計(jì)組及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，但各審計(jì)小組由于各不相屬，造成審計(jì)分工大于合作，審計(jì)效果不理想。因此，應(yīng)建立流域環(huán)境審計(jì)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)流域水系的審計(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)信息的“共有、共享、共商”，跳出地方利益的條塊分割，強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)的整體性和監(jiān)督效果。探索自愿性的環(huán)境審計(jì)及信息披露機(jī)制。我國(guó)地方環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)呈現(xiàn)人員少、項(xiàng)目多、任務(wù)重的現(xiàn)狀，隨著環(huán)境審計(jì)的不斷發(fā)展和鋪開，單純以政府為主導(dǎo)的環(huán)境審計(jì)模式將難以為繼，因此，可以借鑒美國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的做法，探索開展自愿性的環(huán)境審計(jì)。
企業(yè)排放是水環(huán)境污染的重要原因，鼓勵(lì)企業(yè)通過內(nèi)審或事務(wù)所審計(jì)的方式開展自愿性的環(huán)境審計(jì)并加以充分披露，可以強(qiáng)化公眾的監(jiān)督，提高企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，減少企業(yè)違規(guī)性環(huán)境污染行為的發(fā)生。為了激勵(lì)企業(yè)自愿審計(jì)、自愿披露、自愿糾正和預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生，可以對(duì)達(dá)到自愿性環(huán)境審計(jì)要求的企業(yè)減輕處罰，但同時(shí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)保留隨時(shí)檢查和審計(jì)的權(quán)力。如此，一方面可以將地方審計(jì)機(jī)關(guān)從疲于應(yīng)付、審計(jì)質(zhì)量不佳的狀況中解放出來，使其有更多的人力、物力、財(cái)力從事環(huán)境審計(jì)的管理工作;另一方面，企業(yè)水污染環(huán)境審計(jì)行為的逐步展開，必然會(huì)帶動(dòng)民間環(huán)境審計(jì)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境審計(jì)理論不斷深化，提高環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)跨界水污染環(huán)境審計(jì)理論和實(shí)務(wù)的研究。環(huán)境審計(jì)不僅具有很強(qiáng)的實(shí)踐操作性，也具有很強(qiáng)的理論性，環(huán)境審計(jì)理論可以為環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)提供指導(dǎo)，指明發(fā)展方向。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外環(huán)境審計(jì)開展情況較好國(guó)家的學(xué)習(xí)借鑒，積極引進(jìn)環(huán)境審計(jì)的先進(jìn)理論和實(shí)踐做法，結(jié)合我國(guó)跨界水污染環(huán)境審計(jì)的管理體制和實(shí)際情況，盡快形成環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，明確環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)、范圍、對(duì)象、內(nèi)容和方法等，促使環(huán)境審計(jì)的規(guī)范化，提高環(huán)境審計(jì)質(zhì)量;另一方面，組織國(guó)內(nèi)較早開展環(huán)境審計(jì)和開展情況較好的機(jī)關(guān)、科研院校和環(huán)境專家研討環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)化地加以總結(jié)、推廣，盡快形成《環(huán)境審計(jì)實(shí)例匯編》，指導(dǎo)環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)工作。
作者：游春暉邢小玲何建榮劉三紅單位：紹興文理學(xué)院元培學(xué)院紹興文理學(xué)院經(jīng)管學(xué)院紹興宏泰會(huì)計(jì)師事務(wù)所