債務跟蹤審計研究范文

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[摘要]

實施地方政府債務資金跟蹤審計是一個新的嘗試，它有利于實現對地方政府債務的動態監督和有效管理，對其開展理論研究和實踐探索極為必要。本文結合地方政府債務資金的運行流程，從債務資金的舉借、配置、使用以及償還等環節，分析了實施地方政府債務資金跟蹤審計應重點關注的問題，并就各環節實施跟蹤審計進行了較深入的研究，以期推動地方政府債務資金跟蹤審計的發展。

[關鍵詞]

地方政府債務；跟蹤審計；債務管理

一、引言

審計署2013年底公布的數據顯示，截至2013年6月末，地方政府背負的債務已達17.89萬億元，成為我國國民經濟中一個突出的問題。為全面加強地方債管理，有效防控地方政府債務（下文簡稱“地方債）風險隱患，政府部門出臺了一系列政策措施。2014年10月，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》和財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，部署各地清理存量債務、甄別政府債務，并要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。2015年5月，國務院《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》對地方債改革工作提出了明確要求：“制定加強地方政府性債務管理意見的配套辦法，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方債實行限額管理，建立地方債風險評估和預警機制。”學術界也提出了一些緩解地方債風險的建議。然而，地方債的增速依然沒有得到有效控制。據新華社2015年8月29日報道，截至2014年底，地方債總規模為24萬億元，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元，相比2013年6月末的累計債務規模增長了41.3%。國家審計是國家治理的重要組成部分，[1]有的學者嘗試從審計角度就如何提高地方債管理水平進行研究，[2][3]這些研究大多是從事后審計的角度探討發揮審計的監督作用。由于事后審計往往存在“即使發現問題，但已木已成舟”的問題，難以充分發揮審計的監督作用。而在實踐中日益受到重視的跟蹤審計，通過事中與事后的有機結合，能及時反饋審計發現的問題，有利于防患于未然，審計效果顯著。那么，跟蹤審計能否參與地方債管理？基于此，我們嘗試將跟蹤審計引入到地方債管理工作中，深入研究地方債資金跟蹤審計問題。將地方債管理與跟蹤審計相結合進行探討，不僅豐富了地方債管理和跟蹤審計兩方面的學術文獻，而且有助于建立有中國特色的地方政府債務審計模式和風險評價體系，為地方政府債務風險分析和監管提供具有可操作性的思路和方法，進而有利于有效防范地方政府債務風險。同時，國家審計是治理地方政府債務的一個重要手段，本文的研究既拓展了地方政府債務審計理論研究，又為國家審計進一步加強政府債務審計監督和治理提供了借鑒，在一定程度上更加有利于促進國家審計在國家治理中作用的發揮。

二、跟蹤審計的含義、特點、作用及實踐探索

（一）跟蹤審計的含義及特點跟蹤審計通常是指審計事項發生后，審計機關依法對財政資金或政府投資項目進行的全過程、分階段、有重點的持續性審計，其對象是政府投資資金使用者從事的經濟活動。[4]跟蹤審計是跟隨被審計事項的發展過程持續進行的一種審計方式，具有過程性突出、時效性強、效益性明顯等特點。白日玲（2009）根據跟蹤審計的介入時間點，將跟蹤審計分為全程介入式、適時介入式和重點介入式等三種模式。[5]譚勁松等（2013）在分析跟蹤審計含義的基礎上，借鑒人體免疫系統的思想，提出跟蹤審計具有三道“免疫防線”特征。[6]

（二）跟蹤審計的作用及適用范圍跟蹤審計能及時發現、反饋各個階段存在的問題，有針對性地發表審計意見和建議，是一種動態監督活動。[7]跟蹤審計是跟隨被審計事項同步進行的一種審計方式，其優勢主要表現為及時發現問題、揭示風險，把可能出現的問題消滅在萌芽狀態。審計機關能利用自身專業技術，對被審計單位管理上可能存在的漏洞早發現、早預防，從根本上解決過去事后監督時滯性問題。這不僅有利于全面促進和提高被審計單位管理水平，而且有利于提升財政資金的使用效率或促進政府投資項目的順利開展。隨著經濟社會的發展，跟蹤審計的作用也在不斷發生變化。推動政策措施落實是跟蹤審計的又一實踐創新。2014年8月，國務院辦公廳印發《關于穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國審計機關自2014年8月起，持續開展對地方各級人民政府、國務院相關部門貫徹落實政策措施情況的跟蹤審計。總之，跟蹤審計在及時發現與披露問題、揭示風險、推動政策措施落實等方面發揮了重要作用。宋常（2011）認為，跟蹤審計的成本通常會高于傳統的事后審計，成本的提高往往會抵消其帶來的經濟效益，因此只有那些金額高、性質特殊的項目才適合采用跟蹤審計。[8]審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中曾提出，對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計。我國政府審計機關已經實施并完成了汶川災后重建、玉樹和舟曲災后重建、京滬高速鐵路建設、西氣東輸二線工程等跟蹤審計項目。學者們也對跟蹤審計實踐進行了歸納總結，王中信（2009）以汶川地震抗震救災款物全過程跟蹤審計為例，對如何開展重大突發性公共事件跟蹤審計進行了探討。[9]自2009年起，美國審計署對一系列重振制造業政策的執行和實施情況進行跟蹤審計，審計報告12篇。[10]美國審計署還針對頁巖油氣開發進行跟蹤審計，監督政策落實情況和項目進展情況，先后出具了89篇報告。[11]

（三）跟蹤審計用于地方債管理的創新審計署《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》指出，“要持續跟蹤審計地方政府性債務，注意反映和揭示新情況新問題，促進國務院關于加強地方政府性債務管理意見的貫徹落實”。地方債管理的目標是控制規模與防范風險，跟蹤審計的目的是將監督關口前移以提高監督效果，兩者的著力點或關注的對象實質上都是財政資金或財政性資源。在實踐中，財政資金或財政性資源已經將地方債與跟蹤審計連結起來，比如有關地方債政策落實情況的跟蹤審計實質上就是地方債資金跟蹤審計的體現。然而，現有的理論研究并未能較好地將跟蹤審計與地方債管理結合起來，對地方政府債務如何進行跟蹤審計，學術界并未提供較好的答案。盡管對如何加強地方債管理已有了一些探討，但從審計視角的研究較少。王世成和李袁婕（2013）認為應制定《地方政府債務法》，在法律層面建立地方政府性債務全方位立體監督體系，實現依法治債，從而使地方政府舉債能夠有法可依，有序運行。[12]李燕和同生輝（2014）則提出只有事前控制和執行控制相結合、主動管理和風險監控相結合，才能將對地方政府債務的管理落到實處。[13]Liu（2014）認為，導致中國地方債現狀的主要原因是預算軟約束和非市場化的要素分配，而緩解地方債風險的措施則包括強化預算約束和改革地方政府的投融資體制。[14]Br觟thaler等（2015）發現，對市政債券進行限額管理能有效降低地方債規模及波動性。[15]馬軼群（2015）通過模型推理發現，國家審計的揭示、抵御和預防功能可以對地方政府債務租值耗散進行治理，提高信貸資金的配置效率，是目前治理地方政府債務的重要手段。[16]從上述文獻可知，學者們普遍認可對地方債實行全方位、全過程、立體型的管理方式。我們認為跟蹤審計體現的監督關口前移、時效性強、全程監督等特點，正好契合了這些需求。因此，地方政府債務跟蹤審計既是地方債管理方式的創新，又是跟蹤審計范圍的拓展。

三、實施地方債資金跟蹤審計的重要意義

（一）有利于進一步促進地方債監督管理體制的完善跟蹤審計從地方債資金舉借環節就參與到地方債資金使用的監督之中，一方面能及時發現地方債資金舉借、配置、使用、償還等環節中的舞弊、違規、違紀行為，另一方面能就發現的問題及時向有關各方揭示，督促相關部門改進地方債管理工作，及時堵塞內部控制和管理過程中的漏洞，有效地預防和減少相關違法違規，從而進一步完善地方債資金監督管理體制。而原有的事后審計只是事后反饋存在的問題，發揮的監督作用相對有限。

（二）有利于進一步促進地方債管理水平的提升從審計署2013年審計結果看，近87%的地方債資金投向了市政建設、土地收儲、保障性住房、農林水利、生態建設等工程，并且這些工程一般周期長、業務復雜。對地方債資金運行過程中的浪費現象，事后審計只能是批評與處罰。跟蹤審計由于能更早地發現、反饋地方債資金運行中的浪費現象，促使被審計單位加強后續資金的管理，從而在一定程度上避免項目后續過程中資金運行低效或無效行為，有利于節約地方債資金，提高其使用效率和管理水平。

（三）有利于進一步促進地方債有關政策措施的落實如前所述，地方債資金主要投向關系國計民生的基礎設施、重大工程項目及配套工程建設中，大多屬于貫徹國家宏觀經濟政策的重要資金來源。執行地方債跟蹤審計能及時發現和糾正有令不行、有禁不止的現象，總結和反映好的做法和經驗，促進政策落地生根及不斷完善。通過開展地方債資金跟蹤審計，可以連續監控有關宏觀經濟政策措施的實施過程，并如實反映與客觀評價有關政策執行情況，推動政策措施的貫徹落實。

（四）有利于進一步促進地方債審計的效率和效果的提高跟蹤審計的優勢之一是提高了審計信息的及時性。跟蹤審計將監督關口前移，不僅有助于及時發現并糾正問題，而且通過信息的及時反饋，有效地降低地方政府與資金使用單位之間的信息不對稱程度，抑制或降低道德風險進而提高地方債資金的使用效果。它能在一定程度上促進被審計單位提高資金管理水平，從而緩解被審計單位對審計工作的抵觸情緒，營造良好的審計氛圍，從而提高審計效率。另外，地方債資金從舉借、配置、使用到最終償還需要在很多部門之間流轉，如果每一個環節都各自開展審計工作，必然造成銜接困難、重復勞動、效率低下。而跟蹤審計則能自始至終圍繞地方債的某一筆資金，有效減少流程中的重復環節，優化審計資源，提高審計效率。總之，傳統的地方債審計主要審計地方債的規模、結構及期限，很少涉及資金舉借、配置、使用及償還等方面的內容。如果采用地方債跟蹤審計，則可以將審計監督的關口前移，對地方債資金使用中出現的問題及時發現與反饋，促進糾正，進而起到亡羊補牢甚或未雨綢繆的作用。因此，在地方債資金管理中實施跟蹤審計，對促進地方債監督管理體制的完善、地方債管理水平的提升、地方債政策措施的落實及地方債審計效率和效果的提高都具有重要意義。

四、實施地方債資金跟蹤審計的有利條件

（一）已有的跟蹤審計實踐經驗可資借鑒1999年2月，國務院辦公廳《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》首次提出“各級審計部門應對國家撥款的基建項目進行跟蹤審計和專項審計”。2001年8月，《審計機關國家建設項目審計準則》提出，“對關系國計民生或財政性資金投入較大的國家建設項目，政府審計機關可以對其前期準備、建設實施、竣工投產的全過程進行跟蹤審計”。《審計署2008—2012年審計工作發展規劃》強調，“對特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計”。2014年8月，《國務院辦公廳關于印發穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知》要求，“審計機關持續開展對地方各級人民政府執行政策落實措施情況的跟蹤審計”。2014年11月，《國務院關于加強審計工作的意見》也提出，“要加大對經濟運行中風險隱患的審計力度，密切關注財政、金融等方面存在的薄弱環節和風險隱患，特別是地方政府債務、區域性金融穩定等情況，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，推動政策措施貫徹落實”。劉家義審計長在2014年全國審計工作會議上表示，今后一段時期審計署會加大對中央重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度。在政府部門的強力推動和基于加強財政資金監督的客觀需要，跟蹤審計作為一種新的審計方式應運而生并蓬勃發展，成為國家審計的重要監督手段。在實踐中，國家審計機關已經成功實施了汶川大地震救災款物和災后重建項目、玉樹地震救災物資項目、城鎮保障性安居工程、西氣東輸工程、京滬高速鐵路等重大項目的跟蹤審計，積累了較豐富的跟蹤審計實踐經驗，為開展地方債跟蹤審計奠定了一定的基礎，并提供了可資借鑒的相關思路與經驗。

（二）國家審計的相關理論予以指導國家審計最基本的職能是經濟監督，其初始目標是檢查財政收支的真實性和合規性、評價政府部門利用公共資源的效率和效果、增強財政收支的透明度等。隨著經濟社會的進步和制度環境的變遷，國家審計的內涵也在不斷發展變化。劉家義審計長（2012）提出，“國家審計的實質是國家依法使用權力監督制約權力的行為，本質是國家治理系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統’，是國家治理的重要組成部分”。[17]國家審計作為國家治理的重要組成部分，不應再局限于對經濟行為的監督和經濟后果的評價，而應更加強調事中控制和積極預防，進一步發揮“預防、揭示、修補”功能，即預防潛在威脅、及早發出預警信息，揭示違法違紀違規行為，修補制度缺陷和管理漏洞，真正擔當起作為國家經濟社會運行“免疫系統”的角色。與事后審計方式相比，跟蹤審計突出過程監督，有效克服了事后審計即使發現問題，但糾偏成本很高或木已成舟而于事無補的局限，具有時效性較強、過程性突出、預防性明顯、效益性顯著等特點，充分體現了國家審計的“免疫系統”本質（宋常等，2014）。[18]其實，加大審計參與地方債資金管理力度的呼聲一直不斷。審計署《“十二五”審計工作發展規劃》曾要求對地方政府債務實行動態化、常態化的審計監督。總理指出：審計是我們國家監督機制的重要組成部分，是國家利益的“捍衛者”、政策落實的“督查員”和公共資金的“守護者”。因此，有必要擴大審計對地方債資金的監督范圍，將地方債資金的舉借、配置、使用及償還等環節納入其中，即實施全過程跟蹤審計。

（三）跟蹤審計對象與地方債資金投向的交叉融合目前，地方債資金的投向與審計署實施的跟蹤審計項目已有部分交集。財政部《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》明確規定，地方政府債券資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目。據審計署2013年12月30日公告顯示，截至2013年6月30日，大部分省市的地方債資金主要用于基礎設施建設和公益性項目，主要投向市政建設、交通運輸、土地收儲和教科文衛及保障性住房。強化審計監督要做到財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。可以說，無論是對重大項目還是對政策措施落實情況進行跟蹤審計，其根本落腳點還是財政資金的使用效益（效率與效果）。圍繞財政資金使用，加強對重點領域、重點項目的監督是跟蹤審計的應有之義。因此，財政資金是連接地方債與跟蹤審計的紐帶，如圖1所示。地方債資金投入的項目大多具有投資規模大、建設周期長等特點，其資金使用效果一定程度上影響國家有關政策的落實，對這些項目加強跟蹤審計十分必要。其實，國家審計的目的不僅僅是為了查核被審計單位存在的問題，而且是為了督促被審計單位整改存在的問題，改善經營管理，堵塞各種漏洞，進而提高被審計單位的經營績效。審計的主要目標，應該體現為審計發現的問題都能夠及時導向制度上的缺陷及其改進，減少“屢審屢犯”和“屢犯屢審”的現象。目前的地方債事后審計模式顯然達不到這樣的預期目標。《國務院關于加強審計工作的意見》（2014年）規定，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。審計署關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見指出，要持續跟蹤審計地方政府債務，注意反映和揭示新情況和新問題，促進國務院關于加強地方政府債務管理意見的貫徹落實。據此，更多的地方債資金項目將納入審計全覆蓋的范圍，與跟蹤審計的交集也會越來越多。由此可見，對地方債資金實施跟蹤審計是可行的，既有穩增長等政策措施落實情況跟蹤審計實踐經驗可資借鑒，又有國家審計的相關理論予以指導，更重要的是審計機關當前正在實施的部分跟蹤審計項目所關注的對象就是地方債資金。因此，無論是從提高地方債資金使用效益，還是從控制地方債風險來看，地方債管理工作都需要跟蹤審計的積極參與。

五、地方債資金跟蹤審計的目標與重點

地方債資金運行涉及舉借、配置、使用、償還等多個環節。針對我國地方債資金運行中普遍存在的共性問題進行分析研究，可以明確各個環節跟蹤審計的目標與內容，并確定相應的審計重點。地方債資金跟蹤審計的流程、目標及指標體系，如圖2所示。地方債資金跟蹤審計流程設計應按照風險導向和成本效益原則，將跟蹤審計的重點放在能有效降低地方債風險的關鍵環節，促進地方政府將有限的地方債資金投入到可以產生更多經濟及社會效益的活動中去，以提高地方債資金使用的效率和效果。

（一）地方債資金舉借環節審計目標與重點———依法適度地方債舉借環節是地方債資金運行的起點。新《預算法》規定，從2015年起地方債全部納入地方政府預算管理。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府預算中必需的建設投資資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式適度舉借債務，市、縣級政府確需舉借債務的應由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借。然而，地方政府舉債的規模、期限、利率等信息并未完全公開。針對舉債環節的審計應重點關注地方債舉債主體、舉債方式、舉債規模、舉債程序等內容。該環節可能存在的問題有：地方政府未遵循新《預算法》的規定，委托非政府機構代為舉債，比如通過地方融資平臺公司舉債、地方政府仍存在債券以外的融資方式、舉借規模超出預算規模、舉債不按規定程序等。針對當前地方債舉借環節可能存在的主要問題，是否依法適度是該環節審計的目標與重點。第一，明確舉債主體，即地方債的舉債主體是否符合新《預算法》的相關要求，是否仍然通過地方融資平臺這類舉債主體舉債；第二，規范舉債方式，即除發行債券外，融資方式是否有其他形式；第三，控制舉債規模，即核算地方債規模是否超出了地方財政的實際承受能力、償債峰值是否超過地方政府可支配財力；第四，嚴格舉債程序，即核查地方政府的舉債行為是否嚴格遵循法定程序。根據地方債舉借環節的審計重點，在進行審計評價時，宜采用定性分析與定量評價相結合的方式。定性分析指標主要有舉債主體合法性、舉債方式市場化、舉借規模合理化以及舉債流程規范化；定量評價指標主要有債務率（債務余額/政府可支配財力）、新增債務率（新增債務/債務余額）、債務負擔率（債務余額/GDP）、利息負擔率（當年債務利息/政府可支配財力）和財政收入增長率等。

（二）地方債資金配置環節審計目標與重點———有理有據地方債資金的配置主要是在省、自治區、直轄市范圍內分配地方債資金的問題。在我國現行的行政管理體制下，財政資金要從省、自治區、直轄市到市、縣、鄉（鎮）進行層層撥付，導致地方債資金的分配環節過多、時間過長等問題突出，甚至有些資金始終沒有撥付。為提高財政資金使用效率，總理2015年先后多次在國務院常務會議中部署盤活財政存量資金工作。地方債資金配置環節可能存在的主要問題有：省、市、縣之間的資金配置缺乏分配依據，比如未考慮各級政府的財力及償債能力而進行幾乎平均的分配；未遵循項目確定、預算安排、人大審批等程序；分配不及時，存在資金滯留、擠占或挪用等現象。鑒于此，地方債資金配置環節的審計重點應關注省、市、縣之間如何合理分配地方債資金，是否充分考慮各級政府的財力及償債能力，是否及時分配、及時撥付，是否存在資金滯留、擠占或挪用等現象，決策過程是否公開透明等。在地方債資金配置環節，也宜采用定性分析與定量評價相結合的方式。定性分析指標主要有地方債資金配置是否存在分配標準，是否真正按照公開、公平、公正的原則執行，資金分配是否進行了公示；定量評價指標主要有資金分配到位時間和資金及時到位率（及時撥付金額/應撥付金額）等。

（三）地方債資金使用環節審計目標與重點———效益導向地方債資金不僅僅是其規模問題，更重要的在于其使用效率與效果問題。地方債資金的使用既涉及風險水平，又涉及社會效益，是地方債管理的關鍵環節。《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）規定，地方債資金只能用于中央投資配套、醫療衛生文化教育等公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。然而，地方政府如果將地方債資金完全投向公益事業，其社會效益明顯而經濟效益不足，從而導致地方政府的動力不足。地方債資金使用環節可能存在的主要問題有：資金使用部門改變地方債資金既定用途和范圍，將地方債資金投向非公益性項目，甚至存在貪污、挪用、截留、浪費等現象；地方債資金使用缺乏完善的信息披露制度。地方債資金使用環節的審計重點應關注資金的投向，比如地方債投資項目名稱、項目工期、項目負責人等信息是否進行了公示，資金使用單位是否按申報時的用途合法合規使用資金；還應關注資金的使用效率及預期效果，如是否存在資金沉淀現象、已使用資金是否與項目進度相吻合等。在地方債資金的使用環節，可采用定性分析與定量評價相結合的方式。定性分析指標主要有資金使用的目標性（如是否專款專用）和項目目標的可行性（如有無可行性報告）；定量評價指標主要有資金到位率、施工進度完成率、項目凈現值以及項目回收期等。

（四）地方債償還環節審計目標與重點———足額及時償還環節是地方債資金運行的終點。在此環節，落實還款來源、優化還款方式是關鍵。該環節可能存在的主要問題有：償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全，以及償債計劃缺失，地方政府無相對固定的償債資金來源，還款資金來源渠道少。地方債償還環節的審計重點應關注償債資金的及時到位及規模，即償債資金到位的及時性及穩定性，償債資金是否有預算安排；地方政府是否建立了債務監控體系，是否有系統的償債約束機制，是否實行了債務報告制度，債務相關信息是否透明。地方債償還環節的審計評價，也應采用定性分析與定量評價相結合的方式。定性分析指標主要包括是否設立了償債制度、是否有完整的償債計劃、財政金融數據是否真實完整；定量評價指標主要包括當年可支配財力、償債資金規模等。

六、改進和加強地方債資金跟蹤審計的政策建議

（一）大力加強地方債跟蹤審計理論研究加強地方債跟蹤審計理論研究，有利于審計人員把握其發展規律，提高審計工作的效率。然而，我國目前的跟蹤審計實踐還處在起步階段，跟蹤審計理論也比較薄弱。有關地方債跟蹤審計的含義特點、功能作用、內容目標、方式機制以及技術運用等問題亟需進行深入的理論探討，以便指導和促進地方債跟蹤審計的實踐。現階段可從以下方面入手。第一，緊密結合已有跟蹤審計實踐，加強調查研究，了解跟蹤審計工作面臨的重點、難點、熱點問題，探尋解決問題的方法和路徑。借鑒其他項目跟蹤審計有益做法，不斷總結地方債跟蹤審計實踐經驗，探索其發展規律。緊緊圍繞實踐中迫切需要解決的重大問題開展研究，形成具有針對性、前瞻性的地方債資金跟蹤審計理論成果。第二，充分借鑒已有審計理論成果，拓展跟蹤審計理論研究的深度和廣度。第三，繼續加強與科研院所的合作。審計機關立足審計實踐，是審計理論的實踐者和應用者，掌握著大量的一手資料和實踐經驗，但在審計實踐經驗的凝集和升華上可以與科研院所加強合作與交流，共同開展理論研究。

（二）進一步充實地方債跟蹤審計人員隊伍審計人員是提升審計質量的關鍵因素。地方債資金跟蹤審計時間跨度大，情況復雜，對審計人員提出了更高的要求。審計人員不僅需要具備法律、會計、財務、財政、金融等方面的專業知識，而且需要深刻理解地方債資金投放與使用的制度背景及政策意圖，并作出科學、合理的職業判斷和專業評價。因此，需要對現有的審計人員加強培訓，增強其跟蹤審計業務的能力，打造一支能有效開展地方債資金跟蹤審計工作的人才隊伍。在整合內部審計資源的同時，還應該拓寬思路尋求外部力量的支持。隨著跟蹤審計范圍的逐漸擴大，在一些專業性很強的知識領域，可以在《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法》允許的范圍內，引進或聘用相關領域的專家學者參與地方債資金跟蹤審計。這既有利于降低審計風險，也有利于增強審計結果的權威性及在社會公眾中的認可度。

（三）盡快制定地方債跟蹤審計相關規制完善的地方債資金跟蹤審計規制，是依法開展地方債審計工作的依據。我國跟蹤審計實踐的時間較短，積累的經驗不是很多，目前還缺乏用來規范跟蹤審計的有關規制。因此，需要在不斷實踐并積累經驗的基礎上，制定出與地方債資金跟蹤審計有關的具體規制、指導性意見或業務指南，使地方債資金跟蹤審計有法可依、有章可循，并逐步走上程序化、制度化、規范化。目前，要注意以下幾點：第一，要明確地方債跟蹤審計范圍，跟蹤審計不是大包大攬，不能越位參與地方債資金項目的管理；第二，要考慮審計風險，準確把握跟蹤審計的介入深度和關鍵控制點；第三，要建立質量控制體系，提高地方債跟蹤審計的質量；第四，要建立審計結果公告制度，提高審計工作透明度。

（四）進一步創新地方債跟蹤審計方式方法隨著經濟社會信息化的高速發展，各行各業都在努力挖掘大數據的價值以期望其在本行業帶來巨大變革，大數據時代的信息化審計將在信息獲取渠道、抽樣方法、審計范圍、審計模式等方面發生重大變化。因此，在思維及理念上，應借助“互聯網+”，盡快創新審計技術及方式方法，以充分發揮大數據的優勢。一方面，在審計技術方法上，地方債跟蹤審計應致力于審計信息化建設，盡快適應科技創新和外部環境的深刻變革，充分利用移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等先進技術進行在線審計，加快構建地方債跟蹤審計應用系統，實施信息化審計；另一方面，在審計方式上，伴隨經濟社會的協調發展、高度融合，各類型審計常常相互重合和支撐，財政資金流轉于企業、稅務、金融等領域，涵蓋多方面、多方式、多專業的綜合審計將逐步成為一種主要的審計方式。因此，應嘗試將地方債資金跟蹤審計與財政審計、金融審計、經濟責任審計等財政資金審計項目結合，以期收到事半功倍的效果。

七、結語

跟蹤審計作為一種審計方式，具有關口前移、時效性強等優點，近年來得到了審計機關的大力推廣，已彰顯出其優越性及廣闊的應用前景。地方債資金跟蹤審計不僅有利于實現對地方政府債務的動態監督和有效管理，而且有利于國家審計發揮其參與國家治理的作用。然而，現有的研究并未能較好地將跟蹤審計與地方債管理結合起來，相關可用的理論成果尚付闕如。本文基于地方債管理和跟蹤審計的現有文獻及地方債管理和跟蹤審計的對象都是財政資金的客觀事實，探討了地方債資金的跟蹤審計問題，分析了實施地方債資金跟蹤審計的有利條件，初步探討了地方債資金跟蹤審計的目標與重點（含實踐路徑），并對改進和加強地方債資金跟蹤審計提出了若干政策建議。這將有助于建立有中國特色的地方政府債務審計模式和風險評價體系，為地方政府債務風險管理提供可借鑒性的路徑，進而達到有效防范地方政府債務風險的目的。

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作者：宋常 楊華領 徐國偉 單位：中國人民大學商學院