電力業改革制度設計范文

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一、引子

在20世紀的80和90年代，許多發達國家和發展中國家掀起了一場電力體制改革的浪潮。改革的目的主要是提高發電企業的經濟效益。采用的手段主要是打破國家壟斷及對發電、輸電、配電和售電的垂直一體化體制進行分割以便引入競爭機制。就實現改革的目標來說，英國和澳大利亞是相對成功的。相反，烏克蘭和墨西哥就不那么成功。美國的加利福尼亞州則遇到過挫折。國外電力體制改革的經驗和教訓使我們對我國的電力體制改革有一個更清楚的認識。從交易成本經濟學的角度看，對我國電力體制垂直一體化進行分割以便在發電及售電側引入競爭是有代價的。我國法律體制的不完善又給電力行業市場化的改革增加了難度。本文第二節闡述市場經濟國家對電力行業進行管制的原因及分析垂直分割和引入競爭的利弊。第三節討論改革低效管制體制可采用的措施。第四節討論改革低效管制體制時必須注意的問題。無可置疑，我國電力體制的重大改革雖然能改善電力企業的效益并給消費者帶來福利，但是也必然要面對因垂直分割而增加的交易費用及由于引入競爭機制而要求增強管制治理及爭議處理的法治問題。

二、市場經濟國家對電力行業管制的原因

在資本主義的民主社會里，市場是相對如意的一種社會秩序。當市場運行良好時，經濟和政治價值得到了體現。[1]從經濟方面看，當市場運作良好時，經濟效益、財富生產和技術革新都得到了促進。從政治角度看，良好的市場運作由于實現了個人選擇的最大化而使個人自治得以實現。但是，市場會失靈。當市場失靈時，社會的經濟和政治價值就難以很好的實現。這時，政府就會對市場進行干預以便市場更好地運作。電力行業在傳統上被認為是自然壟斷行業而受到管制。

在單一產品和多種產品市場上，都有可能出現自然壟斷。在單一產品市場上，規模經濟是自然壟斷的充分但不是必要條件。[2]只要有成本的弱增性(subadditivity)，就會有自然壟斷。[3]成本的弱增性是指和幾個企業合在一起相比，一個單一企業能以更低的總成本生產某一需求的產品量。當一個單一產品企業的平均成本呈現下降趨勢時，該企業是強的自然壟斷者。在邊際成本小于平均成本時，強的自然壟斷者不能使價格等于邊際成本。在這種情況下，就有必要使強的自然壟斷者至少回收產品的平均成本?？墒沁@樣的價格由于向消費者發出了不當的信號而破壞了資源的優化。[4]為了解決這一問題，鮑莫爾和布朗福特分析了拉姆齊規則(Ramsayrule)的配置效益影響。[5]拉姆齊規則是一種次佳選擇。該規則要求在總收入等于總成本的制約下實現福利的最大化。而最有可能實現效益最大化的措施是對需求彈性較小的消費者在邊際成本上附加相對高的收費，但對需求彈性較大的消費者在邊際成本上附加相對低的收費。

當不同企業由于采用不同的技術提供不完善的替代服務或產品時，這樣的競爭稱為不同樣式相互之間的競爭(intermodalcompetition)。在電力業中，采用不同能源發電的競爭及提供不同的電力產品可近似地被認為是不同樣式相互之間的競爭。在分析不同樣式相互之間競爭的價格效益時，布拉地甘指出受管制企業的不同消費者的需求彈性將因不同樣式企業的競爭而受到影響。[6]這時如果要使拉姆齊價格有效，提供替代產品或服務的企業也必須遵守拉姆齊規則。不然的話，當不同樣式的企業因競爭而被迫采用邊際成本價后，受管制企業繼續維護拉姆齊價格將變得無意義。布拉地甘規則要求在存在不同樣式的相互競爭時，管制者必須對所有競爭的企業進行規范。從這一結論可得出下面的推論。當存在自然壟斷時，在發電側引入競爭雖然能部分解決企業的“X低效益”問題，[7]但也是有代價的。

當一個企業呈現平均成本遞增而成本又具有弱增性的特點時，該企業為弱自然壟斷者。弱的自然壟斷者可能無能力阻止其他企業進入市場并搶走部分生意。然而，當成本具有弱增性時，從社會角度考慮單一企業生產某種數量的產品比多個企業生產同一數量的產品更經濟。顯然，效益原則要求政府對其他企業進入這一市場進行管制。但是由于被管制的企業為自然壟斷企業，政府也必須對價格進行管制。

就單一產品企業而言，如果生產成本的增長等于或大于產量的增長時，企業就不再具備規模經濟。從美國的經驗調查角度看，除了一些特大的發電企業外，規模經濟并沒有消失。克里斯騰林和格林納的調查顯示當企業的發電量在4千兆瓦以下時，企業仍然具有規模經濟。[8]他們對企業規模的調查也發現大約55%的企業的發電不足2千兆瓦。雖然我國還沒有建立企業的發電量和規模經濟之間相互關系的研究，但是根據胡鞍鋼引用的數據，我國裝機容量不足5萬千瓦的機組有3369臺，裝機總容量為3454萬千瓦，平均每臺機組只有1.29萬千瓦。[9]無庸置疑，這樣的小機組是不能充分利用規模經濟的優勢的。放松進入管制并不能增加有效競爭。

電力生產系統應該被認為是一個多產品企業的市場。[10]電力需求隨時間變化很大，電壓需求有所不同，輸電和配電方式差別很大，發電成本也因使用不同的能源而產生變化。在一個多產品的行業里，規模經濟既不是自然壟斷的必要條件，也不是自然壟斷的充分條件。[11]盡管一個企業任何單一產品成本呈上升趨勢，但只要該企業在協調生產所有的產品或服務時總成本呈現下降趨勢，該企業就是一個自然壟斷者。[12]多產品企業的自然壟斷來自于范圍經濟或聯合生產。當一個企業生產的特定數量的各種產品的成本低于多個企業生產相同數量的這些產品的成本時便存在范圍經濟。芬特通過分別調查美國電力業的批發、工業、商業和居民服務的多產品成本函數后發現，就是最大的垂直一體化電力企業也具有自然壟斷特性。[13]

聯合生產也能使一個多產品企業成為自然壟斷者。生產的聯合性是區分單一產品企業自然壟斷和多種產品企業自然壟斷的主要點。聯合生產的經濟性主要來自于協調和投入的不可分割性。在電力行業中，電是不可儲存的?？煽啃缘囊笥直仨毷闺娏π枨蠛桶l電供給保持平衡。發電廠、輸電網和配電設施的建設也需要協調。從交易成本經濟學看，[14]同一企業垂直一體化的協調能避免發電企業，輸電企業和配電企業在提供不同電力服務時的機會主義行為。交易成本經濟學認為人的理性或推斷能力是受限制的，企業的資產有時是企業特定的，以及人們會有機會主義行為。[15]將來信息的不完善使得人們對將來的行為難以作出正確的判斷。在對垂直一體化進行分割的情況下，判斷力的限制增加了合同的成本及不定性。資產的企業特定性又使企業難以自如地在競爭激烈的市場進入和退出。資產的企業特定性在電力行業中十分突出。水能發電機常常跟某個特定水庫的水容量和落差具有緊密的關系。特定地域水電廠的關閉并不能使這些資產有效地在其他地方得以利用。太陽能和風力發電設備也是如此。機會主義行為是指在信息不對稱的情況下人們不完全如實地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為。當人們警愓并試度避免對方的機會主義行為時，制訂合同的代價，敲詐及反敲詐的代價和事后爭議解決的代價都會提高。資產的企業特定性及人們推斷力的制約都會加劇機會主義行為。而這樣的機會主義行為在電力企業垂直一體化的體制下就不會出現。

另外，集體成員人數的增大也會增大交易成本。人數的增大不僅會提高合同的數目而且也更有可能產生機會主義行為。在電力行業中，發電商對非經常性的電力購買者在遭遇突發事件時的高價售電就是典型的例子。還有，在需求很大而很大一部份的需求是由即時市場供給的，幾乎所有的發電商都可能漫天要價。[16]加利福尼亞州的電力危機的一個主要原因是由于在需求很大的現貨市場敲詐的機會主義行為所造成。[17]同一企業的垂直一體化的協調則能避免發電企業，輸電企業和配售電企業在提供不同電力產品和服務時的機會主義行為。垂直一體化的聯合生產也能使發電廠、輸電網和配電設施的建設更容易協調。再有，輸電企業的高價政策同發電側的過渡競爭會大大影響電源建設，從而造成電力供應不足。發電側的過渡競爭也不見得有利于可持續能源的利用。我國水電廠上網銷售的困難(如二灘)就說明了這一點。

聯合生產的經濟性還表現在利益的內部化。在垂直一體化的電力企業里，企業由于承擔了自己行為的后果而使利益的內部化得以實現。但是，當發電、輸電和配電由不同企業負責時，擁有系統部件的企業數目的增大和追求各自利潤最大化會產生利益的不一致性。在這樣的情況下要保持電網的可靠性，交易成本會明顯上升。由于電在輸電網上并不能自由地按合約雙方的意愿行走，利益的內部性就不能保證。歐姆定理揭示了電會沿著阻力最小的方向行走。這就會產生電走向一個并不需要該電的第三者。為了保護自己，該第三者也許要重新安排電的調度或裝建額外的輸電設備。[18]電網的擁擠現象也會加劇。還有一點，為了滿足高峰用電及突然增加的需求，電力企業必須維持足夠的儲備發電容量。在垂直一體化的電力企業里，解決儲備發電容量的交易成本要低的多。信息的易得性和無機會主義行為也可使電力企業降低必須的儲備發電量。

多產品企業在電力市場的自然壟斷性表明市場經濟國家傳統電力企業垂直一體化模式有其節省交易成本的一面。但由于自然壟斷，西方市場經濟國家過去在保存電力企業垂直一體化的同時，要么像美國那樣對自然壟斷企業進行進入和價格管制，要么像英國那樣對電力企業實行國有化。

三、改革低效管制體制的措施

西方市場經濟國家過去雖然因為保存了電力企業的垂直一體化而節省了交易成本，但是無論是對私有企業投資回報的管制還是實行國有化都有缺點。對私有電力企業投資回報的管制的缺點主要有如下幾個。第一，對自然壟斷的管制假定了對價格的管制是精確的，無代價的和連慣的。但經驗調查并不證明如上的假定。[19]控制企業利潤的管制規則產生了低效的激勵機制。管制機構的價格不能反映提供服務的邊際成本。實踐中管制常常導致電力企業的利潤過高或過低。[20]過高的利潤使電力企業過渡投資電源建設。相反，過低的利潤則導致電力供應的短缺。第二，對自然壟斷的管制假定了管制下的企業會像競爭企業一樣對市場壓力作出反映。[21]經驗調查表明這一假定也是錯誤的。[22]從激勵和約束的角度看，投資回報的管制方法使低效的企業得以長期經營下去。這就增長了電力企業的X低效益。相反，雖然管制滯后部分地保留了好企業的管理積極性，投資回報的管制方法剝奪了競爭市場對企業家的努力、判斷力及技術革新的高回報。[23]

跟對私有電力企業市場進入和投資回報的管制缺陷相比，對垂直一體化的自然壟斷企業實行國有化也問題成堆。加拿大安大略省的安大略電力公司(OntarioHydro)就是一個非常低效運作的例子。在該省九十年代末的電力業重組前，由省政府擔保的安大略電力公司負債達3百50億加幣，約占該省總負債的30%。[24]在1991到1993年的經濟蕭條時期，該電力公司卻以平均每年30%的速度增加電費。面對消費者的政治壓力，公司在1993年消耗了36億加幣的重組費用(加拿大歷史上最大的公司虧損)。1998年，為重組電力業，該公司又銷帳了60億加幣的公司資產。政府預計在重組后，安大略電力公司將有200多億不能回收的負債(strandeddebt)及或然債務。在九十年代末，該省20個核電站中有8個由于可靠性問題而不能提供電力服務。[25]

無論是美國對私有電力企業進入及投資回報管制的缺點還是英國和加拿大對垂直一體化電力企業實行國有化的敝病，在政治壓力增大的情況下這些國家都對電力體制提出了改革的要求。對投資回報進行管制的另一選擇是對發電許可進行競投(franchisebidding)。[26]德姆賽茨認為進入許可的競爭可使提供最低價格的企業被選中。但威廉姆森認為德姆賽茨的許可競投理論過于簡單化。[27]根據威廉姆森，在通常情況下，競投后長期合同的簽訂和執行會使公用事業行業退化到一個和對公用企業管制相似的過程。這是因為電力市場不是一個可競爭的市場(contesbrmarket)。在可競爭市場上，僅有進入的威脅就足以使定價等于邊際成本。[28]然而，可競市場要求進入和退出市場的條件能使一個企業無交易成本地自由進入市場并在困難出現時帶著所有的財產無須消耗任何交易成本地退出市場。極為自由的進入市場條件對市場上的企業發出了足夠可信的使該企業處于最優化行為的威脅。但極為自由的市場進入要求進入是絕對的，退出是完全無代價的并且沉淀成本(sunkcost)為零。[29]

顯然，電力市場不具備極為自由的市場進入條件。電力企業需要承擔巨大的沉淀成本。電力企業的進入又往往需要長期合同的支持。我國許多發電企業的建設通常是以長期入網合同為融資條件的。沉淀成本和長期合同使電力市場不滿足可競爭市場的條件。許可競投在現實中難以運用使人們想到其他一些激勵管制(incentiveregulation)措施。這些措施種類很多，本文只簡單的介紹幾種。[30]在投資回報過大時，相應遞減的調低電價(slidingscale)，但仍然可使企業得到部分良好管理或技術革新的回報便是一種。電價制定投資決策與收入要求決策脫鉤又是一種。需求側管理(DemandSideManagement)也是可用的措施。[31]收入和電價脫鉤制度對執行需求側管理極為重要。需求側管理的一個可能結果是發電企業銷售更少的電。這種管理由于能使消費者少耗電能并有利于環境而減緩了建設基數發電廠和高峰發電設施的需求。然而，發電企業的部分固定成本是通過可變消費價而回收的，降低消費有可能使發電企業不能獲得規定的投資回報。在這種情況下，使收入與銷售脫鉤的政策能更有效地貫徹需求側管理。[32]

對核電站而言，運行成本低于燃氣或燃煤的發電站。提供激勵因素使企業在保證安全的情況下增加運行時間顯然是符合效益原則的。以核電站實際發電能力和設計發電能力的百分比為基準的電價制度就能較好地達到目的。亞利桑那的基準設定為60%到75%。如果核電企業的運行率超過75%，那么節省燃料成本的50%甚至100%將可由企業自己保留。相反，如果核電企業的運行率低于60%，那么多用燃料成本的50%到100%的費用將不能通過電價轉嫁給消費者。[33]

在投資回報管制下，發電企業無激勵動因去節省電廠的建造成本。建造成本對水電企業和核電企業都是非常重要的。我國為鼓勵電廠建設而采用的還本付息電價政策也不能提供有效的電廠建造約束和激勵機制。[34]新澤西的措施有借鑒意義。[35]該州規定，如果核電廠的建造成本在預算的某個范圍之內，那么該發電企業既不會得到獎勵也不會遭受懲罰。當建造成本低于這一范圍時，發電企業便可保留20%所節省的成本。反之，當建造成本大于預算的范圍時，發電企業只能把超出部分費用的70%或80%轉嫁給消費者。

還有一種要介紹的激勵管制措施是尺度競爭(yardstickcompetition)。[36]如果企業在一個完全競爭市場上，任何一個賣主的價格可以由它的所有競爭對手的成本決定。在電力市場上，發電或售電企業的電價可以基于處于相同競爭環境的類似企業的成本而不是自己的成本。當然，尺度競爭也有缺點。尺度競爭只能在可以合理比較的企業之間適用。電力企業由于使用的能源及在不同階段的投資決策不同而具有很大的差異性。在不可比的情況下采用這一標準的話，尺度競爭定價可能使管理好的企業難以生存但卻使低效的企業得以發展。[37]

盡管上述激勵管制措施在一定程度上已被適用在電力企業的改革中，但人們更多關心的是對發電、輸電和配售電垂直一體化的電力企業進行改革。這樣的改革可以先在發電側引入競爭，也可以先在售電側引入競爭，也可以在發電側和售電側同時引入競爭。英國采用先在發電側引入競爭的改革方案。[38]新西蘭則選擇在配電側引入競爭。[39]加拿大的安大略省是在改革的初期便在發電側和售電側同時引入競爭機制。[40]對垂直一體化分割而引入競爭機制在不同程度上要求私有企業的加入及對國有電力企業在不程度上進行私有化和重組。不然的話，公平的競爭機制難以產生。國有企業難以退出市場的政策會最終影響電力市場的有效運作。所以，英國和加拿大的安大略省都對傳統國有企業進行重組或私有化。

我國的電力改革實踐也表明中國已經對垂直一體化的國有電力企業進行分割及嘗試“廠網分開，競價上網”的體制改革。[41]有人預測我國在2010年以后將實行發、輸、配環節的分開并通過在配電和銷售環節引入競爭而實現電力市場的全面競爭。[42]從前節的討論可知，分割垂直一體化的電力企業以便在電力行業引入競爭有其代價的一面。對國有企業實行私有化并在電力行業引入競爭主要是為了解決企業中的X低效益問題或成本問題。既然我國已經作出了對傳統的垂直一體化體制進行分割并引入競爭機制，我們顯然有必要對電力體制改革的重點問題進行分析和討論。

四、電力業引入競爭后必須解決的重點問題

電力行業重組的一個重要問題是解決管制治理問題。霍伯恩和斯比勒在分析了世界上發達國家和發展中國家的電力行業重組后認為管制治理比行業結構問題更重要，管制治理的好壞關系到能否吸引到長期的私人投資。[43]另外，事前建立好的管治體制能更有效地減少市場參與者的機會主義行為。[44]但無論是管制治理問題還是具體市場結構和運行問題都必須明確電力業重組的政策和規則的衡量標準問題。加拿大安大略省市場設計委員會訂立的標準有非常大的借鑒意義。這些標準包括：(1)效益;(2)公平;(3)可靠性;(4)透明度;(5)健全性;和(6)可實施性。[45]不言而喻，有時在采用某個標準而得到益處時也會產生由于不適用另一個標準的壞處。有了這樣的權衡之后，我們就能更好地分析管制治理問題。

為了對電力業進行重組以便引入競爭機制，在建立行業監管組織時還必須建立一個獨立的市場經營者(IndependentMarketOperator)。獨立的市場經營者(簡稱《經營者》)在電監會的監督下，行使如下的職能：(1)經營和管理跨省的區域性現貨電力交易市場。(2)對現貨市場的交易進行結算。(3)按照《經營者》的市場規則和輸電商以合同形式通過租賃和其他安排使用輸電商的輸電系統進行電能的輸送和交易;這樣的安排必須以合同和采用以業績為基準的收費率使輸電商有好的激勵去保護資產價值，完善設備的能力和實現營運效益。(4)一體化電網安全運行的管理;決定系統的能力和運行規則并在系統的能力內管理實時調度。(5)控制發電、輸電和負荷的調度以符合區域電力需求及跨區域電力交易和保證足夠的包括計劃電力交換和輔助系統服務的運行儲備。(6)為電力市場參與者提供事后信息及預測以方便他們的運行和投資決策。(7)監督和執行為統一電力系統和現貨及輔助市場所規定的商業和技術標準的實施。[46]

在明確了《經營者》的職能后，還必須組建《經營者》的董事會，制訂董事會的議事規則和規定規則的修改事項。就組成人員而言，混合式的董事會更能代表電力市場參與者的利益及消費者的利益。代表市場參與者利益的9名代表可由發電商、輸電商、配電商、電力市場中間機構及代表住宅，商業和工業用電的消費者任命。另外還應選6名獨立的董事。無論是代表市場參與者的董事還是獨立董事都必須具備符合最低才能和經驗的標準。獨立董事不僅應該符合不具有利益沖突的與市場參與者無商業聯系的標準，還必須符合具有包括公司融資、商業期貨交易、公司法、經濟學、環境政策及電力工業知識等某方面的經驗。為了避免利益沖突，應該由董事會中的獨立董事組成候選委員會。候選委員會將候選人名單送董事會考慮并通過。然后，負責電力市場的電監會或能源部從《經營者》董事會推薦的名單中任命獨立董事。鑒于能源工業在中國將越來越重要，我們認為有必要組成能源部以負責電力工業和石油及天燃氣工業。

市場參與者挑選他們自己的代表。市場同一種類的參與者如發電企業推薦他們自己的代表。當他們推薦的代表多于規定數額時，電監會或能源部從符合條件的候選人中任命董事。代表消費者利益的董事可由代表他們的某個集團推薦。為保證董事會的獨立性，董事長應從董事會中的獨立董事中選出。為了更有效地管理《經營者》組織，行政總裁或總經理應該由董事會選出。他們也應該是董事會成員。

為了幫助董事會管理競爭市場和履行管制義務，董事會應負責建立技術委員會、爭議解決委員會和市場監察委員會。[47]我們認為安大略的這一做法值得學習。技術委員會由總經理任主席，其他的9名成員由市場參與者按與董事會相同的比例由電力企業相關利益方選出。如果某類候選人多于規定的數額，那么董事會用簡單多數在候選人中任命委員。技術委員會負責審查市場規則的缺陷性，按要求修訂市場規則和為董事會和電監會提供有關市場和系統運營的技術問題的建議。技術委員會修改的規則需《經營者》的批準并報電監會。電監會則只有在收到反對投訴的情況下才能對在規定時間內作出的投訴修改作出否決。否決的理由應限制在規則違反立法目標或某個法律條文或修改后的規則對某個或某類市場參與者有歧視或偏好或者修改后的規則不合理。

在垂直一體化的情況下，電力企業的很多問題都可以通過公司內部決定來解決。然而在市場引入競爭機制后，各種企業利益最大化的追求將在電力市場上產生許多爭議。爭議的有效解決是電力市場明確產權關系的重要保障。為了更好地解決爭議，爭議委員會的人員和規則十分重要。在《經營者》運用自己市場規則時，《經營者》可能認為某個市場參與者違反了市場規則。相反，市場參與者也會認為《經營者》違反了市場規則。最后，市場的參與者相互之間會指控對方違反了大家都接受的市場規則。

爭議委員會應經常保持20名的人員名單。每個爭議應由3名成員組成的小組裁決。為了提高爭議解決的效率，爭議小組對實體問題的裁決應該是終局的。市場參與者可就有關自己許可證暫停或吊銷的爭議小組裁決上訴電監會。電監會可在認為爭議小組的決定不合理的情況下改變或否定小組的裁決。當然，對許可證暫?；虻蹁N的決定也可向法院上訴。

為了保證爭議委員會成員的質量，這些人員必須具有仲裁的經驗和對電力市場的技術領域具有充分的認識。更為重要的是爭議委員會成員的報酬必須由《經營者》董事會以外的外部專家決定。同理，爭議委員會的人員也應由董事會聘請的外部專家推薦并由董事會中的獨立董事任命。

市場監察委員會的主要目標是保證高效和競爭市場的正常運行。為了實現這一目標，市場監察委員會必須定期審查市場的運行和結構。市場監察委員會的成員由《經營者》董事會中的獨立董事以簡單多數選舉產生。這些成員雖然不應該和市場參與者有商業關系，但他們必須對競爭性的電力市場具有豐富的經驗。[48]他們必須負責定期審查并對如下的情形作出報告：(1)找出不當的市場行為和市場低效性的原因；(2)提出減少不當行為和改善市場效益的措施；(3)衡量市場的結構是否和競爭市場的有效和合理運行相一致。[49]如果市場監察委員會認為有必要修改《經營者》的市場規則，《經營者》的董事會將把修改建議轉交技術委員會。技術委員會則按正常的修改程序修改市場規則。當市場監察委員會發現有不當市場行為時，他們必須把市場參與者的不良行為報告給《經營者》。在必要,他們也應該把市場參與者的不當行為通知電監會或相關的反壟斷組織。

《經營者》應該制訂為市場參與者所接受的市場規則。市場規則約束所有的市場參與者。規則的約束可以通過市場參與者領取許可證的必要條件來達到。對符合條件的市場參與者由《經營者》向電監會證明其符合條件，然后由電監會頒發許可證?！督洜I者》、發電商、輸電商、配電商、售電商和中價商都必須從電監會領取許可證。零售商也必須領取零售許可證。和上市規則一樣，市場規則能約束所有的市場參與者。比上市規則更進一步。市場規則在《經營者》和其他市場參與者之間具有合同效力。為了達到這樣的目的，《經營者》應該與每一個市場參與者簽訂一個合同以使市場規則具有合同效力。然而在市場參與者之間，市場規則不具有合同效力。這是因為在市場參與者之間是相對容易地訂立符合各自要求的合同的。

非營利的《經營者》的成本應該從市場參與者的登記費和批發購電者按購買電量的收費中回收。對電力出口到另一個區域和轉輸電(wheeling)，《經營者》也應該收取適當的費用。不然的話，市場參與者會通過雙邊合同來繞過現貨市場(bypass)。

為了使電力業的重組得以平穩推進，改革后的批發市場應該包括一個市場參與者自愿加入的電力庫(pool)和一個由市場參與者雙方通過實際雙邊合同(physicalbilateralcontracts)進行電力交易的市場。電力庫可以是一個現貨市場(spotmarket)并由金融雙邊合同(Financialbilateralcontracts)來補充。就金融合同而言，電力交易是通過現貨市場《經營者》來完成的。買賣雙方在與《經營者》結算后，再就差價進行結算。實際雙邊合同是電力買賣方在通知《經營者》后排除在《經營者》的結算系統之外的。在實時現貨市場外還應該建立一個提前一天的由金融合同形成的期貨市場。建立這樣的期貨市場不需要很大的代價，但卻可以給市場參與者提供減少風險的機制(hedging)。[50]在實際雙邊合同中，買賣雙方要在調度前通知《經營者》交易的電量及輸入和提取點。我們認為電力庫的現貨市場和實際雙邊合同市場并行的機制可以使電力業改革的過渡更加順利。我國外匯體制外的兌換市場和通過銀行進行的兌換市場的同時進行對我國外匯體制改革的貢獻說明了這一點。如果將來現貨市場能非常有效地運行，那么實際雙邊合同市場自然會逐步消失。但是，為了保證對實際雙邊合同市場和現貨市場參與者的公平對待，《經營者》交易費用和輸電費用的負擔對不同市場的參與者必須相對公平。還有，《經營者》對各種市場參與者的電量輸入和取出必須公平對待。再有，《經營者》的市場規則應該要求無論是現貨市場還是雙邊合同市場的參與者在什么情況下他們愿意提供更多或更少的電量給《經營者》或從《經營者》購買更多或更少的電量。在這樣的情況下，雙邊合同的發電商在現貨市場價高時生產更多的電或在現貨市場價低時生產更少的電而用從《經營者》那里買來的電來滿足雙邊合同的需要。這樣的規則能為市場參與者提供最大的商業靈活性。

由于電是不可儲存的，而且因需求的贈長，電廠的維修，突然的故障，儲備容量變得非常重要。在競爭性的市場上，追求利潤最大化的發電商是不愿裝建不用或使用不足的發電設施的。這就很容易在電力市場上出現供少于求的狀況。解決這樣的問題在任何國家都是致關重要的。如果《經營者》以不符合市場規則的做法強行要求發電商投資足夠的儲備容量，那么這將不利于引入競爭的市場。另一方面，完全依賴市場電價或儲備價所提供的激勵來吸引足夠的儲備容量也不一定十分可靠。我們認為安大略省電力改革所采用的市場機制加上后備的《經營者》有權起動的備用容量市場是可取的。[51]

在激勵的市場機制下，當《經營者》的運行儲備低于規定的水平時，發電商可以要求一個比平時為高的電價；而當《經營者》的運行儲備接近終點時，發電商可要求一個更高的價格。這樣的機制既可使發電商動用所有的發電設備向《經營者》提供容量來保證系統的可靠性也可以使需求方在價高時減少耗電。在競爭的市場上，如果沒有這樣的機制，價格也會無限上升，但更可能是在系統崩潰之后。只有《經營者》在認為這樣的市場儲備價格機制不可產生應有的作用時，《經營者》才能啟動備用容量市場。在備用容量市場上，《經營者》每天會接受發電商的儲備容量報價。對報價后不供電的發電商進行高額的罰款甚至暫?；虺蜂N營業許可證。《經營者》會根據所報的儲備容量和需求的電量確定一個出清價。在這個備用容量市場上，所有出清的容量都按這樣的出清價計算。有了這樣的機制，《經營者》也許不需要啟動自己管理的備用容量市場。為了使市場機制更好地產生作用，《經營者》會向發電商提供有關市場供需前景的信息。好的信息和價格機制是市場適時增長的關鍵。[52]

我們討論的市場是跨省的區域性市場。在中國疆域遼寬及電力體制改革已跨越省界但還未能形成有效的全國性市場時，這樣的討論是理知的。在區域市場存在的情況下，電量的跨區域或跨國交易非常重要。這一點可以從帕累托效益推出。可是受輸電網輸出/入點限制，并不是所有的交易都是可以完成的。在這種資源有限的情況下，根據不同輸出/入線所完成的不同交易及交易量可以采用不同的價格。《經營者》會根據市場參與者的出價和要價來決定每個市場參與者對使用稀有輸出線的價值。[53]按照市場原則，《經營者》可以把輸出/入線的使用分配給那些出價和要價量高的市場參與者。這樣的機制有利于跨區域或將來跨國輸電網的建設和電力交易。

電力業的改革可在發電和售電領域引入競爭，但輸電仍然是一個具有自然壟斷特性的系統。在《經營者》有權控制輸電企業資產的情況下，就必須有激勵和約束規則使輸電企業管理好他們的資產并只能收取管制的輸電費用。顯然，管制收費必須使輸電商能回收投資及得到一個合理的回報。輸電價在《經營者》提供基本使用服務和提供輸出到其他區域或轉輸電(wheeling)服務時應該有所不同。基本使用服務指不論電力的來源(包括進口)而使用《經營者》控制的輸電網向本區域內的客戶輸電。由于所有區域內的客戶都得到這樣的服務，他們必須支付基本使用服務的成本。配電商和直接與輸電網相連的客戶在使用基本服務時支付一個統一的價格。基本使用服務費應該包括為客戶提供的區域輸電的電力輸送成本和輔助服務成本。這表明區域輸電網及輸出線的成本可以完全從基本使用服務收費中回收。而輸出區域外或轉輸電的成本就不再包括輸電系統的固定成本。[54]但使用輸出或轉輸電的人必須支付任何重新調度的成本、線損、擁擠成本及按比例收取的《經營者》提供的如輔助服務等的運行成本。如果我國的區域市場或跨國市場都按這樣的原則收費，區域內交易和跨區域的電力交易會得到公平的對待。而跨區域電力交易的增長會增加社會福利。

為了使《經營者》管理的輸電系統有效運行，必須防止低效的繞開(bypass)輸電網的行為。從公共政策的角度看，有的小型電站具有成本低的特點。小型的電站可以是為企業自用或給本地區的配電公司而建的。低成本的小型電站能靈活地解決區域資源配置問題。所以法律不應限制這些電站的發展。但是，如果小型電站的建造完全是為了逃避輸電費，那么法律則應該限制這樣的行為。也只有這樣，發電成本高于直接從輸電網上取電的投資行為就不會發生。[55]在這方面，加大拿大安大略的做法是值得引入的。安大略省在電力法通過后，市場參與者在既使用自己發的電又同時使用《經營者》控制的輸電網的電時，他們必須支付他們需求總電量(包括自己發的電量)的輸電費。

另一個對垂直一體化進行分割后產生的輸電領域的問題是輸電網的投資問題。在垂直一體化的體制下，協調成本非常低。利益的一致化也不可能導致發電和輸電不能有效協調的機會主義行為。然而，在分割垂直一體化后，追求利潤最大化的企業不一定能很好地解決發電和輸電投資的協調問題。安大略省在處理這一問題時采用了在統一價格下的計劃制度并逐步過渡到使用擁擠價的市場機制。[56]我們認為我國可參考這一制度。在過渡期內，《經營者》會定期評估短、中、長期的發電和輸電的充足性問題以維持系統的可靠運行。評估的結果將以報告的形式給電監會、能源部及市場參與者。假如《經營者》發現可能的輸電設備限制，輸電商將被要求提供解決輸電設備不足的建議書?！督洜I者》在對不同的建議書進行技術分析后把分析結論送給電監會及能源部以使他們決定是否批準解決輸電不足的計劃及收費率。如果《經營者》在發現今后幾年可能出現輸電的嚴重不足時，它將要求相關的輸電商提出相應的解決這一問題的建議書。當沒有輸電商提供技術可行的建議書時，《經營者》有權要求相關輸電商向電監會及能源部報送解決輸電設施嚴重不足問題的計劃書。

當市場比較成熟時，市場機制將可以產生作用。那時，在擁擠價格下的節點價(nodalprice)或區域價(zonalprice)可以被采用。在市場機制下，市場參與者會對價格作出反應以反映輸電限制的稀有價值。這樣，投資決策會優化資源的配置。擁擠價格機制也要求投資于輸電設施的代價由受益于輸電投資的企業或顧客承擔。

擁擠是指在特定的供求情況下，輸電網在不同的地方會產生發電商供電超過輸電網在這些點上能夠在不使系統失靈的情況下滿足所有的電力供應順利通過的現象。在垂直一體化的情況下，由于電力企業事前的調度，事后供電擁擠的情況不可能出現。但在非垂直一體化的市場上，擁擠可能會在很短的時間里變得非常嚴重。[57]事前預見并作出反應的區域價或節點價機制能相對好地處理擁擠問題。[58]杰斯可認為盡管在非垂直一體化的競爭市場中已設計出處理擁擠的機制，但因這樣的機制常常由于忽視交易成本問題而出現適用的困難。他認為擁擠是分割垂直一體化而增大交易成本的結果。一個不太理想的減少擁擠現象是投資比通常運行更大的輸電系統。[59]正如適量超前興建高速公路一樣，在我國過渡期投資適量多的輸電系統也是完全必要的。

不同國家在電力體制改革中從不同側面引入競爭機制。如前所述，英國先在發電側引入競爭。相反，新西蘭則先在配電側展開競爭。加拿大的安大略省卻同時在發電側和零售電側同時引入競爭機制。在發電側和售電側同時引入競爭的一個主要目標是讓消費者即時獲得電力改革的利益。我們認為安大略的做法是值得我國學習的。我國在發電側引入競爭后盡管有開機不足的電廠卻不能使消費者用到“物美價廉”的電[60]揭示了同時在售電側引入競爭對消費者的福利效因。

為了使消費者能充分享用引入競爭機制的電力體制改革的好處，必須使售電側的競爭能使《經營者》現貨市場的價格傳遞到終端用戶。這對電力體制的改革是致關重要的。如果發電側競爭產生的好處不能完全傳遞給消費者，那么電力體制改革的其中一個主要目標就不能達到。在這樣的情況下，輸電企業或配電企業低效或榨取壟斷價格的現象就會產生。只有將現貨市場的電價傳遞給終端用戶，消費者才能真正在零售階段行使選擇。在零售側引入競爭后，消費者的電價將會有很大的波動。在消費者能充分選擇的情況下，風險厭惡者可與零售商簽訂一個價格相對固定的合同。相反，風險承受能力大的消費者可以選擇和零售商簽訂支付現貨市場價格的合同。在競爭的售電市場上，這樣的合同是很容易制定和實施的。由于零售的競爭，售電商能提供各種不同的收費合同安排。為了使競爭更有效，消費者必須有權選擇和轉換零售商。安大略省的另一個經驗是要求配電商在顧客的要求下把顧客的現貨收費單寄給一個競爭性的零售商。[61]零售商支付了配電商費用后根據電價單的信息就能按顧客的要求簽訂靈活的付費合同。在非常靈活的競爭收費情況下，消費者可選繼續從原來的售電商購電，也可以轉換到新的零售商或和配電商直接簽訂合同。他們甚至可以選擇向零售商支付電能而向配電商支付線路設備收費。

在零售端引入競爭的情況下，要求用電盡可能反映電力的邊際成本。這就要求電價是按時計算的以便使峰電和谷電價格更容易區分開來。也只有這樣消費者對不同時期的電力需求才能對價格作出正確的反應。但是各國的經驗都是大的工商業用戶能迅速更換按時計價電表而很快獲得零售競爭按小時計價的利益。因此，在過渡期，零售競爭按小時計價只對大的工商業用戶關放。待零售競爭的經驗積累得更多時才考慮對小的消費者開放零售按時計價競爭。當然對小消費者開放零售按時計價競爭的程度在很大程度上決定于按時計價電表的技術革新和價格的降低。

五、結尾

本文解釋了西方市場經濟國家傳統上電力企業實行垂直一體化管理與運行的經濟原因。在電力行業的多產品市場上，節省交易成本是西方電力企業長期實行垂直一體化體制的一個重要原因。從交易成本經濟學看我國的電力體制改革可以使我們認識到對我國電力體制垂直一體化的分割和引入競爭的改革是有代價的。這樣的認識會使人們避免產生過高的對電力體制改革的期望。從交易成本經濟學的角度分析引入競爭的電力體制改革非常有利于事前設計好相對完善的管制治理機制。事前有好的機制常常能避免不必要的挫折。交易成本經濟學也能用于分析發電、輸電和售電領域改革的重要問題。由于篇幅的限制，本文只選擇性地分析了引入競爭的電力體制改革的重點問題。我國的電力體制改革仍然任重而道遠。更好地理解交易成本問題對我國復雜的電力體制改革具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

[1]JosephTomain,“ElectricityRestructuring:ACaseStudyinGovernmentRegulation”,33TulsaLawJournal827,827(1998).

[2]DouglasGegaxandKennethNowotny,“CompetitionandtheElectricUtilityIndustry:AnEvaluation”,10TheYaleJournalonRegulation63,67(1993).

[3]WilliamBaumol,“OntheProperCostTestforNaturalMonopolyinaMultiproductIndustry”,67AmericanEconomicReview809(1977).

[4]GegaxandNowotny,見注釋2，第68頁。

[5]WilliamBaumolandDavidBradford,“OptimalDeparturesfromMarginalCostPricing”,60(3)AmericanEconomicReview265(1970).

[6]RonaldBraeutigam,“OptimalPricingwithIntermodalCompetition”,69AmericanEconomicReview,38,40(1979).

[7]HarveyLeibenstein,“AllocativeEfficiencyvs.“XEfficiency”,56AmericanEconomicReview,392(1966).

[8]LauritsChristensenandWilliamGreene,“EconomicsofScaleinU.S.ElectricPowerGeneration”,84JournalofPoliticalEconomy655(1976).

[9]胡鞍鋼，《我國電力體制改革環境和總體思路》，《價格理論與實踐》，2001年第4頁。

[10]PaulJoskowandRichardSchmalensee,MarketsforPower:AnAnalysisofElectricUtilityDeregulation(Cambridge,Mass:TheMITPress,1983)at34.

[11]WilliamSharkey,TheTheoryofNaturalMonopoly(Cambridge,CambridgeUniversityPress,1982)at55.

[12]GegaxandNowotny,見注釋2,第71頁。

[13]AlanFinder,EmpiricalTestsofCostsSubadditivityintheInvestorOwnedElectricUtilityIndustry(Ph.D.dissertation,IndianaUniversity,1984).

[14]

有關交易成本經濟學，請參閱OliverWilliamson,TheEconomicInstitutionsofCapitalim:Firms,Markets,RelationalContracting(NewYork:TheFreePress,1985).

[15]OliverWillianson,EconomicOrganization(NewYork:NewYorkUniversityPress,1986).

[16]PaulJoskow,“ElectrucitySectorRestructuringandCompetition:ATransaction-CostPerspective”,inEricBrousseauandJean-MichelGlachant,eds.,TheEconomicsofContracts(Cambridge:CambridgeUniversityPress,2002)at503.

[17]TimothyDuane,“Regulation’sRationale:LearningfromtheCaliforniaEnergyCrisis”,19TheYaleJournalonRegulation471(2002).

[18]GegaxandNowotny,見注釋2，第73頁。

[19]HarryTrebing,“StructuralChangandRegulatoryReformintheUtilitiesIndustries”,70(2)AmericanEconomicReview338(1980).

[20]JoskowandSchmalensee,見注釋10，第31。

[21]Trebing,見注釋19，第388-89頁。

[22]PaulJoskowandRogerNoll,“RegulationinTheoryandPractice:AnOverview”,inGaryFromm,ed.,StudiesinPublicRegulation(Cambridge:MITPress,1981).

[23]WilliamBaumolandAlvinKlevomick,“InputChoicesandRate-of-ReturnRegulation:AnOverviewoftheDiscussion,1(2)BellJournalofEconomicsandManagementScience162(1970).

[24]MichaelTrebilcockaqndRonaldDaniels,“ElectricityRestrustruing:TheOntarioExperience”,33(2)TheCanadianBusinessLawJournal161,163(2000).

[25]同上。

[26]HaroldDemsetz,“WhyRegulateUtilities?”11JournalofLawandEconomics55(1968).

[27]OliverWilliamson,“FranchiseBiddingforNaturalMonopoliesinGeneralandwithRespecttoCATV”,7BellJournalofEconomics73(1976).

[28]WilliamBaumoletal.,ContesbrMarketsandtheTheoryofIndustryStructure(NewYork:HarcourtBraceJovanovich,1982)at7.

[29]WilliamShepherd,ContestabilityandCompetition”,74AmericanEcononmicReview572,573(1984).

[30]詳見PaulJoskowandRichardSchmalensee,“IncentiveRegulationforElectricUtilities:,4TheYaleJournalonRegulation”,1(1986).

[31]SteveStoftandRichardGilbert,“AReviewandAnalysisofElectricUtilityConservationIncentives”,11TheYaleJournalonRegulation1(1994).

[32]GagaxandNowotny,見注釋2，第84頁。

[33]JoskowandSchmalensee,見注釋30，第39-40頁。

[34]劉振秋，《如何看待電價改革在電力體制改革中的地位和作用》，《價格理論與實踐》，(2001)年，第20頁。

[35]JoskowandSchmalensee,見注釋30,第41-42頁。

[36]同上，第34-35頁。

[37]同上。

[38]JeanMichelGlachant,“England’sWholesaleElectricityMarket:CouldThisHybridInstitutionalArrangementbeTransposedtotheEuropeanUnion?”7UtilitiesPolicy63(1998).

[39]宋守信，《電力市場機制》中國電力出版社2002年，第259-60頁。

[40]TrebilcockandDaniels,見注釋24。

[41]史玉波，《電力體制改革的方向》，《農電管理》，2000年第7期第13頁。

[42]姜紹俊，《中國電力工業改革的回顧與前瞻》，《中國經貿導刊》，1999年第20期第14頁。

[43]GuyHolburnandPabloSpiller,“InstitutionalorStructural:LessonsfromInternationalElectricitySectorReform”inEricBropusseauandJean-MichelGlachant,eds.,TheEconomicsofContracts(Cambridge:CambridgeUniversityPress,2002).

[44]Joskow,見注釋16。

[45]FinalReportoftheMarketDesignCommittee,Ontario,Canada,January29,1999.

[46]同上。

[47]同上。

[48]同上。

[49]同上。

[50]TrebilcockandDaniels,見注釋24。

[51]FinalReport,見注釋45。

[52]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第173頁。

[53]FinalReport,見注釋45。

[54]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第175頁。

[55]同上。

[56]FinalReport,見注釋45。

[57]LarryRuff,“CompetitiveElectricityMarkets:WhyTheyAreWorkingandHowtoImprove”(NERA,SanFrancisco,May16,1999).

[58]WilliamHogan,“ContractNetworksforElectricPowerTransmission”,4(3)JournalofRegulatoryEconomics211(1992).

[59]Joskow,見注釋16,第521-22頁。

[60]柏文喜和王祥瑞《電力體制市場化改革的難關、成因與對策建議》，《理論導刊》2001年第12期，第23頁。

[61]TrebilcockandDaniels,見注釋24，第177頁。