保險業依法監管范文
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保險監管作為現代行政的有機組成部分，在保險業發展中舉足輕重。目前，我國保險監管工作中尚存在很多法律、法規、規章空白，亟待加大行政立法力度，切實解決無法可依的尷尬局面。現代行政是法治行政，依法監管是保險監管要自始至終貫徹的基本原則和理念，同時依法監管也是體現保險業特點的法律制度。在我國推行依法治國、依法行政的新形勢下，分析和把握依法監管的內涵，對做好保險監管工作，促進保險業持續、健康發展有著極其現實和深遠的意義。
一、依法是保險監管的靈魂
保險業的依法監管是指保險監管部門必須依照有關法律或行政法規實施保險監管行為。保險監管作為行政行為之一種，其依法性體現著現代法治行政的理念。保險監管是政府在商業保險領域的行政行為，必須體現出現代行政的法治理念，而依法應成為保險監管的靈魂。保險監管工作人員應樹立有限政府與有限權力的觀念，培養監管即服務的思想，摒棄那些監管部門是保險市場主體上級領導機關的陳腐等級思想，以法律至上、依法行政的全新法治理念來指導保險監管工作的各個環節，從而使我國保險監管工作滲透著清新向上的現代法治思想，樹立起保險監管部門權威、高效、服務的嶄新形象。
伴隨我國保險業的快速發展，保險監管工作也不斷得到完善和加強。我國保險管理體制經歷了三個階段：第一階段是五十年代，我國保險管理體制是屬典型的“財政型”，即“財政管保險”。到了
八、九十年代，保險管理體制演變為“金融型”，即“銀行管保險”。從實踐看，這兩種保險管理體制在特定的歷史時期都起到一定的積極作用，但與保險業迅猛發展的趨勢相比，仍顯得難以適應。亞洲金融危機以后，我國政府開始全面推進金融體系的現代化改革，重點完善了金融監管體系，1998年，中國保險業監督管理委員會正式成立，這是我國保險監管體制的重大改革，標志著我國保險監管機制將得到進一步完善，從而形成由中國人民銀行、證監會、保監會三大專業監管機構組成的監管組織體系。
（一）依法監管體現為保險監管職權法定
我國保險監管部門作為行政主體之一種，其職責、權力由法律授予。《保險法》第九條規定：“國務院保險監管機構依照本法負責對保險業實施監督管理。”《保險法》第五章對“保險業的監督管理”進行了比較詳細的規定。這是中國保險監督管理委員會及其派出機構直接職權的來源。同時，國務院在《關于成立中國保險監督管理委員會的通知》（國發[1998]37號）中也根據《保險法》和黨中央國務院有關文件規定，對中國保監會的性質、任務、內設機構與人員編制進行了規定，這可以視為中國保監會及其派出機構職權的間接來源。
保險監管部門職權法定有兩層含義：一是保險監管行政行為不得超越職權。凡法律、行政法規和國務院未明確授予的職權，保險監管部門不能行使；凡保險監管部門得以行使的職權必須于法律、法規有據。也就是說，保險監管部門超越法定范圍行使職權的行為是無效的行政行為，自始至終不產生法律效力。二是保險監管部門必須全面、盡責地履行其職權，不能遺漏或疏忽其法定職權而不為應為的行政行為，即行政不作為。如果保險監管部門疏漏或未能盡職盡責，這將會違背其職權設定目的，于法治國家的宗旨背道而馳。
（二）依法監管意味著保險監管部門行政立法行為要依法進行
保險監管部門的行政行為不僅包括具體行政行為，也包括行政立法等抽象行政行為。只有有法可依才談得上依法監管，故保險監管部門的行政立法（行政規章）行為對于監管工作十分重要。權力機關的立法主要是制定基準性規范，如《保險法》；而保險監管部門的立法則主要是制定從屬性、執行性規范。基準性規范的數量不可能很多，而保險監管部門面臨的卻是紛繁復雜的保險活動，其監管行為必須有具體規則可循，以最大限度地減少監管行為的任意性。依法監管要求保險監管部門的行政立法行為必須依據法律、行政法規的規定進行。以保險監管部門行政立法為主要內容的保險監管抽象行政行為必須以法律行政法規為依據，這是依法監管的題中應有之義。
（三）依法監管要求控制保險監管部門的自由裁量權
隨著社會經濟的快速發展，保險業務日益復雜，保險法律無論如何完備、嚴密，也不能做到對所有監管行為的范圍、幅度、方式等作出全方位的規定，同時為適應新情況和靈活作出適宜的處理，法律需要賦予監管部門以適量的自由裁量權。
《保險法》第七章《法律責任》中隨處可見有關罰款數額的規定，如“由保險監督管理機構對保險公司處以五萬元以上三十萬元以下的罰款”等條款即為典型的自由裁量條款。雖然可以通過行政法規、行政規章進一步細化自由裁量權范圍，但自由裁量權的存在不僅是現實的，也是必要的。自由裁量權容易被濫用，這將導致保險監管偏離法治軌道而失去其應然意義。因此，依法監管同樣被賦予了控制自由裁量權的內涵。
其控制的渠道有三：一是對保險監管行為目的、原則等進行闡述的宏觀條款，如《保險法》第4、5條等，此條款構成了對自由裁量權的“軟控制”，監管工作人員通過對它們的理解和運用，可以很好地把握保險監管行為的目的，有效、合理地行使自由裁量權；二是通過有效的法律程序進行對自由裁量權的控制；三是通過行政復議和行政訴訟，來糾正自由裁量權的濫用。依法監管要求保險監管部門正視權力的運用，合法、合理、合情運用法律所賦予的自由裁量權，同時也應坦然面對行政相對人即被監管對象通過行政復議、行政訴訟等途徑維護自身的合法權益，只有這樣，才能體現出保險監管的法治特色。
（四）依法監管要求對保險監管行為的違法、侵權后果進行依法救濟
如果保險監管行為超越職權行使，或者違反法定程序或法定實體規則，而導致被監管對象合法權益受到侵犯，應按過錯責任原則承擔法律責任；如果對監管對象財產權、人身權構成損害，還應依法進行國家行政賠償。這種侵權責任的承擔，不僅是《國家賠償法》等相關法律的規定，更是依法監管所體現的應有內涵。
（五）強化保險監管制度建設
在監管制度建設方面，早在1985年，我國就頒布了《保險企業管理暫行條例》，這一條例第一次明確地從法律上確立了我國保險市場應采取多元化模式，否定了壟斷經營模式，從而掀開了我國保險業的新篇章。1995年10月，我國正式頒布實施《保險法》，從而使我國保險業走上法制化的軌道。近年來，我國還先后出臺了《保險公司管理規定》，制定了《外資保險公司管理條例》、《人身保險產品備案管理暫行辦法》、《財產保險條款費率管理辦法》等一系列規章制度，監管制度的不斷健全和完善為促進我國保險業的健康發展起到了積極的作用。
加強保險監管必須解決好三個方面的問題：一是管理主體是什么，即誰來管；二是監管目標要明確，即管什么；三是用什么手段去監管，即如何管。現在，第一個問題已經明確，而明確監管目標則成為監管活動中的最重要問題之一。對此，《保險法》在第一條明確指出：《保險法》旨在“促進保險業的健康發展，維護投保人的合法權益”，因此，我國保險監管的最終目標應當是：促進保險業的健康發展。在明確監管最終目標的前提下，結合保險業發展不同時期所具有的特點，有必要將監管目標具體化，使之具有可操作性。在當前，我國保險業發展初期市場主體不健全、保險法制不健全、保險企業無序競爭的情況下，保險監管在未來一段時間（三到五年內）的主要目標是：加快培育保險市場，增加市場經營主體，建立一個市場主體形式多樣、地區分布合理、市場要素完善的以民族保險業為主導的具有開放性的保險市場體系。從中長期目標來看，保險監管的目標應該是：維護公平競爭；保護消費者利益；維護保險公司的穩健性。
樹立明確的監管目標。保險監管體系的建立是一個龐大、復雜的系統工程，需要考慮諸多方面因素，并要求在各子系統間建立合理分工和彼此聯系，監管目標的不明確，監管思路的不清晰，會導致監管工作的自相矛盾和不知所措。明確的監管目標對我國保險監管的整體思路和工作重點起到指引性和方向性作用，可以避免出現監管政策的不明確和搖擺等現象。保監會自身要樹立明確的監管目標，要不斷適應新情況、新形勢，進行監管創新，轉變監管觀念，改進監管方式，完善監管手段，探索出一條適合我國保險業發展實際的監管模式。
作為一個發展中國家，我國的保險監管還有一個重要的任務，就是培育和發展民族保險業。因此，我國的保險監管機關應積極加快市場培育、人才培養和競爭規則完善等方面的基礎建設。對新公司應給予必要的政策扶持，對于償付能力強、經營規范的公司，可以加快其分支機構設立的速度；同時，保險監管部門還應加強跨行業合作和國際交流，盡快培養出一批業務精通、素質優良、能夠駕馭21世紀競爭格局的企業家、高級管理人員和技術專家。此外，保險監管部門還應進一步建立起與國際慣例接軌的市場規則，促進保險業的健康發展。
為了達到保險監管的目標，當前，我國保險監管工作應重點加強以下幾個方面的工作：一是進一步完善和健全保險監管體制，由于我國保險市場微觀主體目前普遍素質較低，特別是一些基層保險市場還普遍存在競爭混亂、行為不規范等現象，而現行的監管體制只設到省一級，顯然難以適應。因此，可以考慮適當下伸監管機構，確保不出現監管“真空”；二是加快制度建設，完善保險法律體系，創造良好的法律環境，逐步形成“依法經營、依法監管”的良性機制，使我國的保險市場駛入法制化的軌道；三是擴大保險市場開放程度，循序漸進地引進國外保險機構和保險資本，同時，加強保險業國際交流與合作，引進國外先進的保險技術和人才，促進民族保險業的發展；四是推進保險公司體制改革，逐步對保險公司的資產進行重組，加快保險公司上市的步伐。同時，加強民族保險業的發展，在增加市場主體數量的同時，加快保險基金的積累，增強其償付能力和承保能力；五是加快地方性保險行業同業公會的建設，充分發揮其自我監督、自我規范的自律作用，將部分監管職能轉交給行業協會，為保險監管模式的過渡創造條件。
二、健全和完善保險法律法規體系，加強依法行政
新《保險法》已于2003年1月1日起正式實行。但新《保險法》對很多至關重要的問題例如責任準備金的提取，資金的運用方式、費率的審批范圍都未做具體的規定，而把空白留給了保險監督管理部門。保險業的改革下一步應該怎么走，保險監管部門在其中將起著舉足輕重的作用。
隨著新修訂的保險法、《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》等法律、法規、規章的頒布實施,保險行業的監管框架已初具規模。加強保險監管、促進行業發展已初具基礎性條件。
對此,新修訂的保險法中有許多地方體現了加強監管的目的。比如,突出了對保險公司償付能力的監管,明確要求保險監管機構對保險公司最低償付能力實施監控,建立健全償付能力監管指標體系；要求保險公司必須聘用保險監管機構批準的精算專業人員,建立精算報告制度；授權保險監管機構制定更加完善的保險責任準備金的提取和結轉辦法；要求保險公司不得提供虛假的財務和業務報告等。又如,增加了監管機構對保險公司在金融機構存款的查詢權,強化了監管機構的監管檢查手段。另外,還增加了對保險違法行為處罰的措施,加大了懲治力度等。
在完善法律、法規的同時,保險監管部門還逐步加快了技術層面的工作,比如保險監管系統的信息化建設、監管人員的充實、監管觀念的創新等。
雖然我國保險行業監管框架已初步形成,但與發達的市場經濟國家相比還存在較大差距,有許多地方需要盡快完善。為此,隨著保險監管部門明確了職能定位,監會要貫徹制定新的《保險法》的指導思想，健全和完善保險法律法規體系，把新《保險法》中尚未細化的部分做出具體的規定，加強依法行政。一是要盡快制定具體實施辦法和配套規章制度，包括配合有關部門做好《保險違法行為處罰辦法》的起草工作，爭取早日出臺；加緊修改《保險公司管理規定》；根據新的《保險法》的要求，制訂《保險條款費率管理辦法》、《再保險管理規定》、《保險責任準備金提取和結轉辦法》、《保險保障基金管理使用辦法》等。二是要以新的《保險法》為執法依據，依法行政，加強和改善保險監管，繼續整頓和規范保險市場秩序，保障被保險人利益，促進保險業的改革和發展。
為此,監管部門當進一步加快制度建設,以適應當前國內和國際經濟發展和保險行業發展的形勢。而相關的制度建設,將有助于我國保險行業的健康發展。
(一)保險監管行為必須依照法定的實體規則進行
保險監管的主要內容涉及保險業的方方面面，主要包括保險組織監管，即對保險業組織形式、中介機構、資本金額、保險經營人員資格、保險企業市場退出等方面的監管；保險經營監管，即業務經營范圍、保險條款費率、經營行為等方面的監管；保險財務監管，即準備金財務核算、資金運用等的監管；另外，還有償付能力監管等。對上述各方面的監管行為的作出必須依照法定的實體規則，即法律、行政法規和規章。如果對某一項監管內容沒有規章層級以上規范性文件的規定，對該項監管內容便不能為合法的監管行政行為。同時，因為我國保險監管體制是中央垂直領導，中國保監會在全國設派出機構，統一監管保險市場，故依法監管所依之“法”不包括地方性法規和地方性規章。依法監管的實體依法內涵對我國保險行政立法提出了迫切要求。目前，我國保險監管工作中尚存在很多法律、法規、規章空白，亟待加大行政立法力度，切實解決無法可依的尷尬局面。
(二)保險監管行為必須依照法律程序進行
法律程序，顧名思義，是指法律調整或法律規定的程序。程序是法律制度的核心，是法律的關鍵，沒有程序就意味著法律不會存在。作為行政行為有機組成部分的保險監管，其依法性自然應遵循程序性法律規則，這甚至可以看作監管所追求的實體規則效果的必經之路。雖然我國尚未出臺統一的《行政程序法》，但在保險監管尤其是行政處罰過程中，中國保監會按照《行政處罰法》的要求，制定了統一的《現場檢查通知書》、《現場檢查事實筆錄》、《行政處罰事先告知書》、《聽證權利告知書》等程序性行政法律文書，各保監辦嚴格執行這些程序性規定，使保險監管呈現出現代法治行政的濃厚色彩。當然，在保險機構、高管人員、險種費率條款等的監管過程中，程序化監管還有很長的一段路要走。
三、借鑒國際保險監管的有益經驗，促進我國保險的依法監管
（一）加強國際保險監管的研究與合作
研究國際保險監管的發展對健全適合我國的保險監管模式，進而促進保險業的健康發展至關重要。不僅要研究國際保險監管的手段和現象，更要研究其出現的原因和條件，才能真正學以致用。此外，金融全球化形勢下市場變化加快，傳統準則可能失靈，市場信息不完全和不對稱使風險在國家和地區間相互轉移的可能性存在，因此，加強監管的國際合作和協調日顯重要。我國作為發展中國家，既要從國情出發實行監管，更要融入這一合作當中。因為東南亞金融危機告誡我們，金融全球化的倡導者雖然也面臨金融資本安全的巨大壓力，但最終承擔損失的卻是開放中的發展中國家。
（二）推動有利于中資公司提高競爭力的產業政策
我國保費收入僅占世界保費收入的0．6％左右，國際保險監管的趨勢表明，發達國家的政策就是提高本國公司的競爭力，從而開拓像中國這樣的新興市場。因此，面對加入WTO后嚴峻的競爭形勢，研究并制定有利于中資公司的產業政策勢在必行，除減輕稅賦外，迫切需要解決的是：①擴大中資公司的規模；②提高中資公司的投資效益；③提高中資公司的技術能力和信息化程度。
（三）加強法制化建設
保險監管法制化是發達國家保險監管的共同特點，包括完善的立法和有力的執法。在我國，一方面現存的法律遠遠不能適應市場的發展和開放的形勢，迫切需要修改《保險法》的有關內容，制定再保險管理規定、償付能力具體標準、保險資產評估準則和財務資料公開辦法等等。另一方面，要徹底改變目前執法不嚴、有法不依的不規范市場狀況，必須建立一支高效的執法隊伍。可以借鑒國外的雙重監管模式和國內央行的行政體制，建立各司其職的保險監管體系，充實人員，引進國外的人才使用和培訓機制，造就一支高素質的保險監管隊伍。
（四）加強保險業監管的國內和國際合作
隨著保險競爭的加劇和保險信息化的發展，保險與銀行、證券相互滲透的趨勢正在加快，由此導致了監管交叉和監管真空問題。對此，保險監管部門要加強與銀行業、證券業等監管部門的協調和合作，定期進行業務磋商，交流監管信息，解決混業經營趨勢下的分業監管問題，支持保險公司拓寬業務。與此同時，要加強與各國保險監管部門的交流與合作，積極加入國際保險同業監管組織，認真學習國外保險監管的先進經驗，及時掌握國際保險業監管發展的最新動向，加快與國際保險業監管接軌的步伐。
在保險監管國際化和中國加入世貿組織，中國保險業對外開放不斷擴大的的背景和形勢下，中國的保險監管也必須順應形勢，在監管制度、規則、標準等方面逐步與國際接軌。由于中國的保險監管歷史較短，實務中有許多問題尚處于探索之中。特別是在新形勢下，中國過去的保險監管在理念、目標、思路以及監管實踐等方面還存在與市場經濟和開放經濟環境不適應甚至沖突的地方。中國的保險監管應當放開眼界，吸收和借鑒世界各國一切成熟和成功的保險監管制度和保險監管經驗。作為國際保險監督官協會會員和新興市場國家的保險監管機構，中國保監會要切實利用好這個國際保險監管交流與合作的場所，認真學習世界各國同行們的成功經驗和有效做法，研究借鑒國際保險監督官協會近年來制定的對各國具有普遍指導意義的保險監管原則、標準和建議，并結合中國國情，探索出一套既符合中國保險業實際，又能與國際接軌的保險監管制度。