財政轉移支付制度范文

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摘要：我國現行的財政轉移支付制度存在很多弊端，不能起到調整地區間差距、均衡地區間基本公共產品和基本設施建設均等化的作用，這與統籌發展的目標背離。因此，有必要對之進行改革，規范縱向轉移、建立橫向轉移，并強化轉移支付資金的管理。

關鍵詞：財政轉移支付制度；分稅制；縱向轉移；橫向轉移

一、財政轉移支付的內涵

我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的，它由四種轉移支付的形式構成：一是過渡期財政轉移支付，其核心是地區收支均衡模式，該辦法通過測算各地標準收入和標準支出，決定財政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數逐年遞增，具體測算方法是，以1993年為基期年，對按照分稅制規定中央從地方凈上劃的收入總額（消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數上逐年遞增，遞增率按當年增值稅和消費稅平均增長率的30%確定。三是專項補助，主要用于特大自然災害救濟費以及不發達地區的發展資金等。四是原體制補助和上解，中央政府財政部對部分省、自治區實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例上解。

轉移支付的實質是一種補助，具有矯正均衡功能。在分稅制財政體制下，轉移支付在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化公共產品、優化各地區資源配置等方面發揮著重要作用。特別是對鄉鎮政府而言，要完全擔負起鄉村公共產品供給的任務，上級財政的轉移支付便如“雪中送炭”。要達到轉移支付制度促進地區間基本公共產品和基本設施建設均等化的基本目標，就要求對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。

二、我國現行轉移支付的弊端

我國現行的財政轉移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當前的轉移支付體系中，稅收返還占據最大的份額，但我國稅收返還計算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認各地區政府既得利益為特征的，采用的是基數法，這種基數法有利于調動高財政收入地區的積極性，但是卻固化了財政包干制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。按照這個返還標準，東部發達地區得到了較多的稅收返還，中西部不發達地區則返還較少，從而造成了地區間財力分配差距的擴大，轉移支付的平衡功能被削弱了，不發達地區從省級一定程度上將財政困難向下層層轉嫁，到鄉鎮一級則無法再轉嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現行轉移支付主要只體現在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關制度幾乎沒有建立起來，這也使轉移支付制度在縮小政府間財力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉移支付制度的不完善，也是造成我國鄉鎮財政困難的重要原因。

與分稅制改革前相比，均衡性轉移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調控能力不斷增強。但是，與公共產品均等化的基本目標相比，均衡性轉移支付的規范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財政來看，大多數還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過縱向單一的專項補助形式進行的，專項轉移支付比重較大。2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉移支付1181億元中，專項轉移支付達566億元，占48%.雖然根據國際經驗，專項轉移支付對于實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政宏觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮。而補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規范的測算標準為依據，撥款的隨意性隨時都在發生，最終導致一些縣鄉政府將過多的精力用于跑關系要錢方面，依賴補助過日子。而另一些地方縣鄉政府則由于轉移支付不公平，挖潛增收勤儉理財的積極性受到挫傷，從而使得縣鄉財政困難狀況不斷加劇。

而且，有限的轉移支付資金還存在不到位和使用浪費現象。我國有五級政府，從政府職能上看中央和省級政府具有收入再分配職能，而中央與省級政府的收入再分配又無法直接針對鄉鎮財政進行，財力分配權與轉移支付權都高高在上，這就使得基層財政既無法從財政體制本身的財力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉移支付制度獲取足夠多的收入。在多級政府的情況下，即使中央或省級政府有足夠多的轉移支付規模，在各級政府“財政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下撥過程中受到肢解。一筆專項資金撥下來之后，省、市、縣各級政府都要成立專門的機構來主持資金的運作，還要配備專門人員、辦公地點、交通工具和辦公設備，結果最終到達鄉鎮政府的資金所剩無幾的地步。一些財政困難的鄉鎮政府，為了保證公務員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現象比較多，從而使資金的性質和用途發生變化。據調查，1997-1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有4343億元的資金被不法擠占挪用。[6]

縱觀世界市場經濟發達國家，對轉移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規，例如，美國對轉移支付中的政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、結算辦法、甚至計算轉移支付的一些技術性比例等等都用法律形式明確規定。而我國對幾千億轉移支付資金的管理，卻只有一個由財政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規章性質的《過渡期財政轉移支付辦法》，缺乏科學確定轉移支付的規定，支付的自由性和隨意性非常大。

三、完善我國財政轉移支付制度的建議

在轉移支付的目標選擇上，要因支付對象的不同和經濟社會發展階段的不同選擇不同的政策目標。從現實情況看，當前時期，我國建立規范科學的轉移支付制度的目標，應以縱向平衡為主并與均等化相結合。中央對地方特別是對縣鄉的財政轉移支付，應主要用于彌補主體稅收收入不足以提供基本公共產品時的財政收支缺口，而且要保證不同經濟發展水平縣鄉和不同收入階層在享受基本公共產品方面達到均等。在稅制結構沒有大的變動的情況下，僅靠鄉鎮政府自身，并不能完全改變鄉鎮財政困境的局面，中央財政有必要通過轉移支付，給予地方政府適當的財力支持，因此縱向平衡是首當其沖的目標。隨著社會經濟的發展，人們對公共產品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環境與經濟發展程度落差大，均等化目標也應該是政府的必然選擇。

（一）規范縱向轉移支付

1.建立規模適度、穩定可靠的轉移支付基金

為轉移支付建立穩定的資金來源，有利于改變目前轉移支付資金結構，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩定的轉移支付制度。許多國家規定某些稅種收入用作中央對地方的轉移支付，使其具有“專稅專用”的性質。我國應該借鑒發達國家的經驗，為轉移支付建立穩定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉移支付基金，此基金原則上由本級財政在年初預算中足額安排，專款專用。中央可以考慮將取消增值稅和消費稅增量返還后的資金作為對下轉移支付的資金來源，省級政府除接受來自中央的轉移支付資金外，還可以選擇將其營業稅、個人所得稅的一定比例，作為對下轉移支付的資金來源。其次，為了提高資金使用效益，除少數確需下達指定地區或項目的專項資金外，其余絕大多數應該在使用范圍原則上與上級財政所指示的方向一致的基礎上，歸集建立上級撥付轉移支付基金，并與本級轉移支付基金合并一起使用。

2.縮減專項轉移支付規模，增加一般轉移支付

與專項轉移支付相比，一般轉移支付沒有給地方政府規定資金的具體使用方向，只是政府財力的補充，下級政府對之擁有較大的使用自主權，主要目的是用來平衡地方預算，滿足地區基本開支的需要，因而更能體現公平原則，計算方法也更科學，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉移支付的隨意性。縱觀世界發達分稅制國家，一般都是一般轉移支付為主，專項轉移支付限定在具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤成本的某些基礎項目和公益事業上。而我國目前專項轉移支付范圍過寬，許多專項資金的支配使用缺乏事權依據，費用分攤標準和專項資金在各地之間分配也缺乏嚴格的制度約束。因此，應該壓縮專項轉移支付規模，大幅度增加一般轉移支付，建立以一般轉移支付為重點、專項轉移支付為補充的復合體系。一般性轉移支付，一方面平衡財政收入，一方面均等各縣鄉的公共產品供給；至于專項轉移支付，則作為中央和省調控縣鄉經濟發展、解決特殊情況的工具。

3.對一般轉移支付，舍棄“基數法”，改用“因素法”

基數法弱化了轉移支付的均等化功能，導致“富者越富，窮者越窮”。因此，應當舍棄“基數法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測算核定公式：

對地方的一般轉移支付（1）=（該地方政府的標準支出（2）-該地方政府的標準收入（3）-該地方政府得到的其他轉移支付（4））×調整系數（5）

其中，（1）對地方的一般轉移支付，計算結果為正數，就是該地區應該得到的一般轉移支付數額；計算結果為負數，就是該地區財政實力較強，不需要轉移支付撥款。（2）該地方政府的標準支出，是根據該地方政府的各類支出的標準單位成本和受益者數量以及調整系數加總得出。（3）該地方政府的標準收入，是根據該地區的GDP、居民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計算得出。（4）該地方政府得到的其他轉移支付，是該地方政府得到的包括專項轉移支付等在內的其他非一般轉移支付之和。（5）調整系數，是根據該地區自然地理條件、人口密度、社會經濟發展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區條件越差，系數相應越高，以達到均等化目標。

（二）建立橫向轉移支付

社會公平是公共財政的主要目的，也是轉移支付的最終目標。社會公平，不僅是指個人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的義務教育、社會保障等公共產品方面的平等權利。而僅靠本地財力和縱向轉移支付，不發達地區仍然很難達到公共產品提供均等化的目標，這就要以橫向轉移支付為補充。通過橫向轉移支付，可以實現地區間相互支持，協調發展，共同富裕，從而在全國范圍內盤活均衡機制，使不同地區間公共產品提供大致均等，從而最終實現社會公平的戰略目標。

縱觀世界各國，經濟狀況、國體形式、政權組織形式以及集權和分權的程度各有不同，各國的轉移支付模式也隨之有所不同，但大體都能夠體現均等化的意圖，實現社會公平的目標。根據我國國情，目前比較具有現實可操作性的是，在縱向轉移支付間接實現橫向財力轉移的基礎上，借鑒縱向轉移支付的標準，在省、市級實現其管轄范圍內的各地區間的橫向轉移支付，幫助不發達地區實現公共產品均等化的目標。

（三）強化轉移支付資金管理

全國人大或國務院制定專門的《政府轉移支付法（條例）》，對轉移支付的目標、原則、形式、資金的用途等等以法律法規的形式予以規定；要使轉移支付和各級政府的預算同步，從而把轉移支付納入各級預算，實行預算管理，其項目要詳細列出，并對社會公開，接受社會監督；改變中央轉移支付多頭管理的情況，將分散在各部門的轉移支付管理職能歸并，交給一個專門的中央轉移支付管理機構行使管理職能；各級財政對下級政府的轉移支付引入懲罰激勵機制和有償使用機制，充分調動下級政府開源節流的積極性，消除下級政府對財政補貼的依賴性，增強其財政自求平衡的能力。

參考文獻

[1]臧朋朋。解決鄉鎮財政困難，推進農村稅費改革[Z].打印稿。天津財經學院，2005（6）。

[2]李漢文。貧困地區縣鄉財政困難及治理研究[Z].打印稿。西南財經大學，2003（4）。

[3]徐旭川。鄉鎮財政制度分析———以江西為例[Z].打印稿。江西財經大學，2004（9）。

[4]閻坤。轉移支付制度與縣鄉財政體制構建[J].財貿經濟，2004（8）。

[5]《基層財政困難的原因及解決的對策研究》課題組。我國縣鄉財政面臨的困難及對策研究[J].財政研究，2004（1）。

[6]財經雜志社。轉型中國[M].社會科學文獻出版社，2003.