公共政策供給不均范文

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在市場經濟發展初期，我國政府針對特殊的國情，基于效率的考慮，實施了諸多區域不平衡發展的公共政策。它們與其他一些非區域性的公共政策（所引起的區域效應）一起，在某種程度上加劇著區域的不公平。隨著我國市場經濟的發展和市場機制的完善，由公共政策不公而引致的區域經濟發展不協調、社會不公平問題更加顯現出來。本文以中部地區發展為例，分析國家公共政策不公對區域發展的不利影響，探索在市場經濟條件下，內部發展動力與外部力量共同作用的區域發展途徑。

一、區域政策不公平

區域政策是公共政策的重要組成部分之一。發達市場經濟國家的區域政策多以激勵和促進欠發達地區發展為主。然而，改革開放以來，基于對過去區域均衡發展政策導致的低效率的反省，我國政府制定了區域非均衡的“梯度推移戰略”。這一戰略的核心是優先發展沿海地區，然后順次開發中部地區和西部地區。在實際操作層次上，政府首先是加大了沿海地區的投資力度。1978—1994年，東部12個省市共完成固定資產投資36208億元，占同期總投資額的60.5％，而中部9省區投資額僅14791億元，只及東部地區的40％，西部9省區投資額為8882億元，只及東部地區的24.5％[1].其次是對外開放政策向沿海地區的傾斜。對外開放作為中國的基本國策，包含有諸如在外資建設項目的審批權限、稅收、外匯留成和使用、外貿和信貸等方面的優惠政策。而對外開放的地區首先全部集中于東部沿海地區。傾斜的沿海開放政策再加上東部沿海地區固有的區位優勢和與海外的親緣關系，使沿海地區成為外商投資（包括港、澳、臺）的最主要集中地。到1995年底，外商直接投資的89％集中于沿海地區，而中部僅占7％，西部僅占4％。

對沿海地區傾斜發展政策的實施，造成區域差距越來越大，區域矛盾與摩擦也日益加劇，進而影響到包括東部沿海地區在內的國家的整體發展。由于差距過大導致的嚴重不平衡，還帶來一系列的社會問題，阻礙了小康社會與和諧社會的構建。因此，中央政府及時反思這些區域政策，2000年正式出臺了“西部大開發”戰略[2].2002年，中央政府出于對東北地區大量下崗職工、重工業衰退、投資能力低，經濟增長和居民收入增長緩慢的考慮，開始實施“振興東北老工業基地”的區域發展戰略，重點支持東北地區老工業基地的調整和改造。至此，中部六省地區成為改革開放以來國家區域發展政策的“邊緣”地區。雖然在1953—1978年國家因國防需要而實施的“三線”建設中，中部六省得到了一些發展機會，但“三線”建設主要以國防工業為主，布局上“靠山”和“進洞”，對區域發展影響較小。更為值得注意的是，在市場經濟的浪潮中，由于“三線”企業的天生弱質（如不合理的區位等），部分企業倒閉，部分搬遷，這又加劇了區域的負擔。盡管在20世紀90年代以后，中央政府增加了對中西部地區重大項目建設的支持力度，扶貧資金、政策性貸款和以工代賑資金等各種形式資金向中西部地區傾斜，然而，這只是杯水車薪，中部地區從整體上說，仍處于被邊緣化的境遇之中。在經濟上也成為國家經濟發展增長速度上的“凹地”。

二、農民受到的非公平政策待遇及其對農區的影響

從一些角度來看，中國農民在國家公共政策中并未得到公平待遇。

第一，農產品價值鏈中高利潤環節被壟斷。如在農業生產中，農民只能參與農業生產鏈中增加值最低部分的活動——農田生產，而產前和產后增加值較高部分，卻被權力部門壟斷。農業生產資料價格再高，農民也得買；農產品價格再低，農民也得賣，因為供貨渠道和收購渠道單一。而且，農民只有生產自主權，而沒有不生產自主權。即使無利或微利，也不能選擇不生產以規避風險。

第二，長期實行的工農產品價格剪刀差使農產品價值流失。統購政策使農民承受了由于產品統購價格低于市場價格而形成的利潤損失，使農民應得的利益轉移到城市地區。農民利益不斷被加速工業化資本積累的不公平分配制度所剝奪。建國后，政府財政集中的農業剩余高達6000億元。從短期來看，這種制度具有一定的效率，但是卻損害了農民的利益；從長遠來看，也損害了農業的效率。

第三，對農村的公共產品供給嚴重不足。中國農民雖為國家經濟的起步貢獻了巨大力量，但并沒有得到應有的回報。農民是中國最大的納稅群體，但沒有享受到納稅人公平的待遇。國家在農村基礎設施和公用事業等方面的投入嚴重不足。2002年各級財政用于鄉鎮衛生院的全部財政事業經費接近60億元，只占全國各級財政衛生事業經費開支的15.5％，農村人口占我國總人口的約70％，其享受到的衛生事業經費卻微乎其微[3]；教育經費投入也嚴重不足，農民子女受教育的機會遠遠低于城鎮。2002年，小學生人均教育經費支出城鄉之比為134.5∶83，初中生人均教育經費城鄉支出之比為129.1∶78.2[4].

對農民的政策不公反映在區域上便是對農區的不公平。以上問題均在農區層面顯現出來，并在很大程度上制約著農區的發展。中部六省大多是農業大省，全區農村人口高達2.44億，占該區總人口的67.2％，占全國農村人口的31.2％。中部六省承擔著“國家糧倉”任務，但在典型的農區，以上種種不公平表現十分突出。如農村居民人均純收入與城鎮居民可支配收入的比值由1995年的36.51％降低到2003年的33.37％，特別是自2000年以來，所占比重呈現逐年下降趨勢，農民的相對收入越來越低。不僅如此，在農村內部，貧富差距日益加大，農村中的低收入者，根本無力進行擴大再生產，有些貧困農戶，缺乏必要的生活資料。國家對農民、農區的忽視，也是造成中部地區經濟增長速度相對凹陷的重要制度原因。

雖然農區發展問題在改革開放之初的一些年代曾被政府關注過，但之后便慢慢被置于次要地位。近幾年來，隨著圍繞“三農”（農民、農村和農業）的一系列問題出現，農區的綜合發展才再次引起決策者的重視。近兩年來，中央為解決“三農”問題，在農業政策上出臺了一系列文件，這將為農區發展提供新的機遇。

三、鄉城移民及就業不公問題

當前，鄉城移民已經成為令人矚目的重大社會問題。隨著農村聯產承包責任制的實行、市場經濟引發的競爭和對金錢的追逐以及農民對城市生活的向往和較高的收入預期，越來越多的農民紛紛離開家鄉加入到民工流的行列之中。據2004年國家統計局公布的數據，全國流動人口已達1.2億人。在全國的流動人口中，跨省流動的有4242萬人，占35％。從流出地區看，從四川流出的占16.4％，從安徽流出的占10.2％，從湖南流出的占10.2％，從江西流出的占8.7％，從河南流出的占7.2％，從湖北流出的占6.6％，六省市流出人口占全國跨省流動人口的59.3％，約2516萬人；從流入地區看，城市和沿海地區成為農民工流入的主要地區[5].

進入到城市中的打工者，雖為城市建設和經濟發展做出了較大貢獻，卻被排斥在城市邊緣，成為城市中的弱勢群體之一。農民工在城市里面主要從事臟、累、危險的工種，生產生活條件惡劣，重大特大傷亡事故頻發，生命安全受到侵害。農民工的勞動報酬得不到保證，工作時間過長，一些用人單位不按規定給農民工支付加班工資或少給加班費，農民工的合法權益得不到保障。相當多的非公有制企業不按《勞動法》規定與農民工簽訂勞動合同，黑中介與一些用人單位合伙侵犯農民合法權益，農民工權益即使受到侵犯，也承擔不起維權成本，農民工基本人身權利得不到保障。流入地政府很少為他們提供相應的公共服務職能，計劃生育、子女教育、成人教育、衛生防疫、安全生產和社會保障等對農民工覆蓋率低，有的甚至被完全排斥在外[6].由于流入地制度安排對農民工的忽視，不僅農民工自身受到不公正的待遇，其子女也深受其害。跟隨父母進入城市的民工子女，由于教育制度、教育資源和自身經濟條件的限制不能到公立學校就讀，而收費低廉的民工子弟學校也因為各種原因而難以為繼，造成嚴重的教育不公平。

這種社會不公平在民工流的主要來源地——中部六省地區造成了明顯的負面影響。首先，由于大量成年農民“精英”（相對來說文化程度較高）的流失，造成農村地區人力資源貧乏，剩下的多是老人和兒童，農區發展受到很大制約。其次，就業不公造成農民工收入偏低。在過去三年中全國進城務工者每年約有1.3億人，這些人每月收入和必要的勞動保障較正常狀態約低200多元，與此相關的是有250萬打工者子女沒有接受適當的教育（估計提供這種教育每人每年約需600元）[7].

四、結構調整及改革的成本支付不公

在計劃體制向市場體制的轉軌過程中，由產業結構調整和國有企業改制而造成的下崗職工問題頗為引人矚目。在“效率優先”的執政理念下，各級政府并未很好地考慮國有企業改革的成本及成本分攤機制，由此導致其成本的很大一部分被下崗職工所承擔，引發諸多社會問題。2002年末，我國城鎮登記失業人口為770萬人，國有企業下崗未實現再就業職工約為410萬人；其他下崗職工約為200萬人；僅此三項之和即為1380萬人。按照國家有關部門實際使用的城鎮就業人員的數字計算，我國2002年城鎮失業率約為7.2％。如果再考慮到我國城鎮登記失業的勞動年齡限制和尚未登記的失業人員，扣減城鎮下崗失業人員中的隱性就業人員，我國2002年城鎮失業率大概在9％左右。根據國際上的較為流行的劃分標準，失業率在7％—8％為失業問題突出型，9％以上為失業問題嚴峻型。不難看出，我國當前的城鎮失業問題已相當嚴峻，城鎮真實失業人口已達到了建國以來的最高峰[8].這些下崗工人由于年齡、文化程度、技術等原因，再就業困難重重，因而生活十分艱難。他們除了少量的城鎮最低生活保障金外，大多數很少有其他收入。微薄的保障金僅能滿足其最低的基本生活需要，如果出現生病等意外事件，其生活將極為困難，甚至陷入絕望之中。下崗職工年齡多在40—50歲之間，他們曾經為國家建設事業貢獻了青春，做出了較大的貢獻，因而下崗后普遍存在社會失落感，一些人還產生了心理問題。尤其是對社會滿意度降低，多數認為社會公平程度較差。行為學研究認為，心理不平衡集中到一定程度之后，可能產生極端行為。因此，大量的心理不平衡的下崗職工將對所在地區社會穩定和經濟發展產生影響。當社會不公超過了人們可以容納和忍受的最大限度時，對一個國家的經濟發展和社會進步的影響將可能是災難性的[9].

中部地區在“一五”至“五五”時期，曾是我國建設的重要地區，建成了一大批國有企業。其在產業結構調整和國有企業改制中任務更加艱巨，所產生的社會問題也更加突出，區域發展所面臨的困難也就更多。2003年中部六省國有經濟比例（國有及國有控股工業增加值占全省工業增加值的比重）分別為，山西61.5％、河南54.4％、安徽60.5％、湖南58.9％、湖北59.2％、江西63.5％，分別高出全國平均水平（44.9％）16.6、9.5、15.6、14、14.3、18.6個百分點，這些國有企業對國家經濟做出了巨大貢獻，而本由國家統支的負擔如住房、醫療、養老卻留給了地方或企業。而東部省份國有企業較少（如浙江、廣東兩省的國有經濟比例分別為19.5％和25.2％），民營外資發達，需支付的改制成本也低。中部各省政府為了解決下崗職工的社會保障問題，不得不在財政困難的情況下，抽、擠資金用于下崗職工的養老、失業、醫療保險等社會福利（盡管是解決了部分下崗職工的問題），降低了所在地區在其他方面的社會性投資。例如，截至2005年3月，河南省鄭州市下崗職工共有84231人，其中有近3萬人集中于鄭州市中原區。這里曾是鄭州市經濟最有生機的區域之一，區內的五大國有棉紡織廠奠定了鄭州在全國的輕工業地位，但在產業結構調整和國有企業改制中，企業職工利益受到很大影響。該區所支付下崗職工的生活保障、醫療保險、失業保險等資金達2億多元，從而影響政府對基礎設施的投資，也影響了相關企業的再生產能力[10].

五、結束語

綜上所述，不論是何種形式的不公平及其所產生的區域效應，在中部六省地區都表現得非常突出。可以認為，中部經濟近年來出現增長速度的相對“凹陷”及當前發展中面臨的諸多問題，在某種程度上與中央政府公共政策的供給不均有關。因此，中部地區的崛起和發展，在強化自身的發展機制同時，還應爭取更好的外部環境。從國家公共政策的角度，可以從以下幾方面著手考慮。

第一，中部地區應和其他地區具有公平的發展機會。比如東部沿海地區在國家不平衡發展區域政策的引導下，在相當長的一段時間里得到國家諸多優惠政策。經過一段時間快速增長，經濟基礎已達到一定程度，在全國的經濟中主導地位已十分明顯。在這種情況下，看似公平的市場經濟，卻又由于各區域之間發展基礎和競爭力不同，而使包括中部地區在內的一些欠發達地區處于不公平地位。為了促進中部地區的發展，應該爭取國家對欠發達地區的激勵政策。不同發展水平的區域，在經濟起步階段均應享受一定的扶持。盡管由于環境的變化，這種扶持政策會有所變化，但在扶持程度上應大致一致，甚至后發地區應得到較大程度的扶持，以保證其在市場經濟的自由競爭狀態下，具有與已發達地區同樣的發展機會。

第二，國家宏觀政策的變更應適當考慮欠發達地區的特殊狀況。東部沿海地區在高速發展中，因國家政策尚不完善而搶占了改革的先行利益。而當中部地區跨入大發展階段時，國家政策已逐步完善。在看似完全公平的國家政策下，中部地區不公平地失去了可以利用的國家模糊政策的空間。以土地為例，改革開放后一段時間內，國家征用土地的寬松政策，為東部沿海地區工業化和城市化起到了一定的促進作用。而到了中部地區工業化和城市化對土地的需求上升時，國家出現了嚴格的土地利用審批規定。在這種背景下，很難期望中部地區享受到和沿海地區曾經享受過的待遇，但可以爭取國家對中西部欠發達地區的適當特殊關照。

第三，除了以上區域性政策之外，中部地區還可以爭取國家對特殊問題（尤其那些中部地區集中的問題）的特殊關注和相應優惠處理措施。比如，本文論及的農民及農區發展問題、鄉城移民及就業不公問題，以及下崗職工問題等。尤其是在農民及農區發展問題上，如能得到國家的進一步扶持，將對中部地區發展至關重要。