直管縣財政體制的改革2篇范文

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第一篇

一、深化省管縣財政體制改革面臨的難

（一）維護既得利益和打破既得利益協調的難點財政體制實質是財力的重新分配，是一種利益的調整，即所謂的切“蛋糕”。雖然財政體制調整的主動權掌握在上級政府，上級政府是財政體制的設計者，下級政府主要是執行者，在財政體制調整中處于被動的位置，但這種利益的調整是非常困難，往往會受到來自各方面的壓力，上級政府為了推進財政體制調整和改革，財政體制調整只能選擇保既得利益，即保存量動增量。如在中央和地方的財政分配關系上，1994年的分稅制改革，以1993年為基數，新增增值稅按1∶0.3返還。2002年所得稅分享體制改革，以2001年的所得稅為基數，新增所得稅六四分成，2003年調為五五分成。同樣，省以下的財政體制改革也面臨同樣的問題。這種通過“退一步進兩步”的財政體制調整，更多地照顧了既得利益，是財政體制調整沒有更好辦法下的一種策略，雖然有利于財政體制的調整，但始終沒有走出既得利益的“圈子”，沒有實現打破既得利益“頑癥”的改革目標。其實，發達和欠發達、富裕和貧困都是相對的，情況是發展變化的，現在的發展不一定是未來的發展，現在的落后不等于未來的落后。從浙江省的情況看，在“八七”扶貧攻堅之前，全省有8個貧困縣，也有一些經濟相對發達的“億元縣”，以同屬于金華地區的武義縣和蘭溪市作一個比較。1996年，武義縣的財政收入是蘭溪市的一半，武義縣是貧困縣、財政困難縣，蘭溪市是財政收入億元縣、是財政相對富?？h。到2010年，情況發生了比較大的變化，僅地方財政收入，武義縣和蘭溪市已比較接近。用發展的眼光看，使制定的財政體制更好起到調節地區財力分配的作用，使全省實現均衡發展。因此，在財政“蛋糕”既定的情況下，給欠發達地區多了，影響發達地區的積極性，發達地區有意見；給發達地區多了，欠發達地區的困難難以緩解，財政體制起不到調節地區財力均衡的作用。如何既要維護既得利益，又要打破既得利益，協調好發達地區和欠發達地區的關系，這是財政體制調整必須要突破的難題。

（二）省管縣和市管縣財政體制博弈的難點分稅制改革理順了中央和地方的財政分配關系，規范了政府的財政分配行為，實現了共同做大經濟和財政“蛋糕”的目標，但省以下的財政體制改革，全國沒有統一的模式，各地結合實際推進改革，建立了省以下的財政體制。目前，我國省以下的財政體制主要有兩種模式，一種是省管縣的財政模式，主要以浙江省為代表的財政管理模式；另一種市管縣的模式，全國其他省區主要實施的財政管理模式。兩種模式各有利弊，省管縣財政管理體制的主要好處是能夠促進縣域經濟的發展，有利于基本公共服務均等化的實現，而市管縣財政管理體制的主要好處是有利于資源要素的集中和積聚，有利于中心城市的發展。從2009年開始，財政部開始在全國推廣省管縣的財政管理模式，但是，無論是理論界，還是實際部門，對省以下的財政管理體制推行省管縣還是市管縣有不同意見。從推行省管縣財政管理模式的實踐看，縣級尤其是經濟欠發達地區都希望和要求省管縣，以避免市管縣變成“市刮縣”；而有些經濟發達地區則希望市管縣，擔心省管縣影響和削弱市級財政的調控能力。如何協調財政體制省管縣和市管縣兩種管理模式的優勢，調動市、縣兩級政府當家理財的積極性，是省以下財政體制改革不得不考慮的因素。

（三）事權和財權統一的難點財權和事權相適應是確保和衡量財政體制得失成敗的重要因素。2008年以來，雖然受全球性金融危機的影響，但我國的經濟仍然保持較好的發展勢頭，財政收入增長平穩。從浙江省的情況看，“十一五”期間，財政收入增長良好，財政實力顯著增強。2010年，財政總收入和地方財政收入分別為4895.4億元和2608.5億元，比2005年增加1.3倍和1.4倍，年均增長18.3%和19.6%。這為財政體制的改革和調整奠定了良好的基礎。但目前地方財政運行仍然非常困難，財政收入增長難以滿足地方財政支出的需要。一方面，財力不斷向上集中。分稅制改革以來，國家為了提高“兩個比重”，即提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，尤其是提高后一個比重，增強中央財政的調控能力，先后對收入范圍進行多次調整，財力逐步向上集中，尤其是向中央財政集中。另一方面，政府的公共財政職能不斷擴大，事權不斷增加。農村稅費改革以來，我國公共財政全面向農村覆蓋，向民生傾斜，從2003年開始先后建立了新型農村合作醫療制度和城市居民醫療保險制度，啟動了城鄉居民社會養老保險，實現了全省社會養老保險制度城鄉全覆蓋，又全面免除義務教育階段學雜費、課本費和借讀費，加大了對經濟適用房建設、城鎮廉租房建設的財政支持力度，等等。“十二五”期間，民生財政的壓力仍然有增無減。在財政收入“蛋糕”既定的情況下，財政支出不斷膨脹，其結果是財權和事權不統一，導致財政困難。如何實現事權和財權的統一，財政體制改革和調整面臨重重挑戰。

（四）行政區劃和區域經濟合作配合的難點全球化、市場化、城市化、區域發展一體化，這是經濟發展的必然，但財政是和國家政權相適應的，如果區域一體化和政府財政的關系處理不好，必然會阻礙區域經濟的合作，在這方面，歐盟有著深刻教訓。歐盟成立以后，建立了以歐元為統一貨幣的歐洲聯盟，以增強歐盟的經濟競爭力，推動歐洲一體化進程。但由于歐盟區經濟發展的不平衡，不少國家經濟不景氣，政府財政大量赤字，而國際金融危機又加劇了經濟的困難，貨幣一體化和財政的矛盾凸現，先從希臘開始，后又波及愛爾蘭、冰島、西班牙、葡萄牙、意大利等，主權債務危機的“多米諾骨牌”先后發生，對歐洲一體化造成了嚴重的沖擊。從浙江省的情況看，浙江是個民營經濟發達的省份，民間資本實力比較雄厚，但浙江經濟發展面臨嚴重的資源要素制約，尤其是土地要素的制約。隨著浙江經濟的發展，產業集中、積聚的大量出現，企業發展的多元化、集團化、國際化趨勢，企業、產業、資本的大量流動，這些經濟現象、經濟行為的大量產生和出現，必然和省管縣的財政體制產生矛盾，導致地方之間互相爭稅源、爭財源。同時，為了改變浙江經濟低、小、散的弊端，增強浙江經濟的競爭力，浙江省政府加大了對經濟發展的引導、對資源的整合，推出大項目、大產業、大企業、大平臺為核心的“四大建設”，出臺了14個省級經濟示范區，而這些示范區不少突破了行政區劃的限制，有些涉及一個地區的不同縣市，這些必然和省管縣的財政體制產生矛盾。如何協調好行政區劃和區域經濟合作的關系，避免財政體制對經濟一體化發展的阻礙，這是財政體制改革和調整面臨的新挑戰。

二、進一步深化省管縣財政體制改革的對策建議

省管縣財政體制對推進基本公共服務均等化和區域經濟社會均衡發展，發揮了積極有效的作用，體制優勢明顯。浙江省作為全國率先實行省管縣財政體制的省份，需要對省管縣財政體制改革進行重新梳理，創新體制機制優勢，為全面建設小康社會、提前實現現代化提供制度保障。

（一）打破既得利益框框，按事權和財權相適應的要求設計體制框架分稅制改革以來，浙江省根據財政經濟發展和中央和地方體制改革變化的情況，對省以下的分稅制財政體制幾經調整，先后出臺了“兩保兩掛”和“兩保兩聯”、“兩保兩掛”和“兩保一聯”、“分類分檔激勵獎補機制”等。這些省管縣財政體制的調整和改革，調動了市縣政府當家理財的積極性，做大了財政和經濟“蛋糕”，促進了浙江經濟社會事業發展，但是這些政策所確立的收入基數都是以上年的收入為基數，保護了既得利益，同時，這些政策都要求市縣要得到省級財政更多的補助和獎勵必須增加更多的財政收入，存在邊際效應遞減。實行省管縣財政體制在取得積極成效的同時，也要看到省管縣財政體制也存在不合理的一面。浙江省未來省管縣財政體制調整，必須打破既得利益框框，按事權和財權相適應的要求設計體制框架，創新體制機制優勢，最大程度的發揮省管縣財政體制的積極效應。

（二）改革財政轉移支付方式，調動基層政府當家理財的積極性和主動性浙江省財政轉移支付可歸為兩類：一類是一般性轉移支付，按地域面積、總人口、人均財力水平、財政供養人數、學生人數等因素進行轉移支付分配，主要是用于彌補地方財力不足，使不同發展程度的地區都能享受到基本均等的公共服務；二是專項轉移支付，對事關落實科學發展觀，統籌城鄉、區域協調發展，構建和諧社會的生態環保建設、中小學生免學雜費、創建新型農村合作醫療制度及農村公共衛生制度等方面，省財政對經濟欠發達和較發達市、縣（市）都給予了不同程度的專項轉移支付。一般轉移支付的特點是有利于均衡地區財力，推進基本公共服務均等化，而專項轉移支付的特點是?？顚Ｓ?，有利于經濟和社會事業發展。目前，專項性轉移支付越來越多，相互之間缺乏統一的協調機制，且專項轉移支付制度中的各類財政專項，是全國統一制定的，地方無法改變。從浙江省的實際出發，要想避免專項轉移支付制度存在的某些弊端，可行的改革舉措是建立專項性一般轉移支付制度。按因素和權重將專項資金進行“切塊”分配，按一般性轉移支付性質下到地方。這樣做，一方面有利于國家避免每出臺一項政策就增加一項財力性轉移支付，造成轉移支付的混亂和不規范，且部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配使用缺乏事權依據、資金投向較為分散，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這就給原本困難的地區帶來更大壓力的弊端。另一方面，也有利于調動地方政府當家理財的積極性，從而進一步提高財政資金的使用效益。

（三）財力和事權相結合，增強縣級政府提供公共服務的能力在全國五級政府中，2000余個縣市是國家財政收入的重要來源，是基層公共服務的主要提供者。浙江省雖然縣域經濟比較發達，縣市經濟社會發展勢頭良好，但縣市之間的發展仍然不平衡。分稅制改革以來，浙江省根據經濟發展水平，按照分類指導的原則，大體把縣市分成三類，一類是經濟發達的縣市，另一類是經濟欠發達的縣市，另外是介于之間的縣市。對不同發展水平的縣市采取了分類指導的政策，促進了縣域經濟社會的發展和基本公共服務均等化的實現。但這種劃分也存在不合理的一面，有些地方雖然經濟比較發達，但人口多，人均財力低，財政反而比較困難。有些地方發展不平衡，財力分布不均衡。有些縣雖然經濟欠發達，但人口少，省級財政的轉移支付力度大，人均財力并不低。在國家和地方財政分配關系沒有調整的前提下，從地方來說，要從財政收入水平、人口數、縣域面積等因素考核，在地方的支出水平大體相當的前提下，對基本公共服務最低標準達不到的財政困難縣市給予重點傾斜，確保縣級政府能夠提供基本公共服務。

（四）發揮地級市的功能，增強地級市的調控能力每種體制都有它的優勢和弊端，關鍵是要揚長避短?！笆」苁?、市管縣”財政體制也有很多優勢，浙江省在這方面也有不少經驗和教訓值得總結和提煉。如臺州市在1994年撤地建市以后，臺州市把椒江市、黃巖市、黃巖市路橋鎮改為臺州市下的三個區，行政、財政體制改為市管區。這次行政區劃調整，打開了臺州市的發展空間，推動了臺州市的城市化發展。又如杭州市2001年進行了行政區劃調整，把所轄蕭山、余杭兩個縣級市撤市建區，財政體制上享受原有的省管縣體制不變，其經濟沒有受到行政體制調整的影響，同時也增加了杭州市的發展空間，杭州市的中心城市地位和對區域經濟的帶動作用更加突出。浙江省下一步應該在省管縣財政體制的前提下，把兩種體制的優勢結合起來，省財政集中財力，重點支持麗水、衢州、舟山等經濟欠發達地區，以及部分發達地區的欠發達縣發展，而對杭州市、嘉興市、紹興市等經濟發達地區，要增強中心城市的功能、突出中心城市的地位，發揮中心城市的帶動作用。如杭州市經濟相對落后的淳安、建德等縣市，完全依靠省財政的支持難度大，而杭州市有能力和財力來統籌這些縣市的發展?？梢詤⒄蘸贾菔猩弦惠喰姓w制調整的做法，將下屬的縣市改為區，財政上保留享受省管縣的政策，以實現區域經濟均衡發展和公共服務的統一規劃、統一使用。當然，行政體制調整難度比較大，在行政體制沒有調整以前，省財政可以建立財政專項，鼓勵和引導地級市財力向所轄縣市轉移支付，尤其是向所轄的欠發達縣市轉移支付，省財政給予一定的補助，補助的比例不一定高，比如按10∶1或10∶0.5的比例給予補助。通過財政資金“四兩撥千斤”制度的設計，把省財政的導向和地級市財政的想法結合起來，實現省、市、縣三級財政的共贏。

（五）發揮省管縣財政體制優勢，加大對產業積聚區建設的財政支持浙江省充分運用國家的改革開放政策，利用體制機制的優勢，從一個區域小省、資源小省、經濟小省，發展成為一個經濟大省。但必須清醒的意識到浙江還不是經濟強省，經濟“低、小、散”的格局仍然沒有改變。要改變浙江的經濟格局，通過大項目、大產業、大企業、大平臺“四大建設”和產業積聚區建設，把浙江的產業和企業做大，以增強經濟競爭力。但是，由于14個產業積聚區分屬不同的地市，有涉及市與縣之間的關系，有涉及市與區之間的關系，有涉及市、區、縣之間的關系。產業積聚區作為區域經濟的合作形式，財政體制、財政政策是產業積聚區建設的有利支撐，應從財政體制、財政政策上給予支持，鼓勵地方把大項目、大產業、大企業、大平臺引入產業積聚區。

（六）健全生態補償機制，推進生態文明建設浙江省作為全國最早開始建立生態補償機制的省份，早在2006年就出臺了《錢塘江源頭地區生態環境保護省級財政專項補助暫行辦法》，對錢塘江源頭的縣市推行生態補償改革的試點。2008年設計了省級以上生態公益林面積、大中型水庫面積、主要流域水環境質量、大氣環境質量等指標，全面實施省對主要水系源頭所在市、縣（市）的生態環保財力轉移支付，2011年推廣到全省。生態財力轉移支付制度的效果明顯，實現了“青山綠水”也是“金山銀山”的目標，推進了生態文明建設。當前，浙江環境治理任務仍然十分艱巨，經濟發展導致環境污染、水資源污染，因此，省財政要進一步完善生態補償機制，加大生態的補償力度，考核的指標還應包括地下水、土壤污染等方面指標。同時，應建立生態環保的懲罰機制，對那些生態保護不力的市縣區，生態考核指標不僅沒有下降，反而上升的市縣，應通過財政體制扣款等形式給予懲罰，作為生態補償機制的組成部分，以體現獎罰分明、權責結合。總之，深化省管縣財政體制改革，目的是通過財力的合理調整，進一步調動省、市、縣各級政府當家理財的積極性，以實現城鄉一體化、地區發展均衡化，從而實現基本公共服務均等化。

作者：余麗生單位：浙江省財政干部教育中心

第二篇

一、河北省“省直管縣”體制改革實施成效

河北省自“擴權強縣”改革起便取得了長足成效，也為進一步實施的“省直管縣”財政體制改革奠定了堅實的基礎。以“省直管縣”財政體制改革為導向，曾是國家級貧困縣的平山縣在2005年成為石家莊市兩個“擴權縣”試點之一，擴權縣主要是在經濟事務管理權限方面進行調整，市里放權，縣里擴權，并且還擴大了縣級部分稅權，使得平山縣的縣域經濟高速發展，縣財政收入高速增長，是石家莊17個縣市中財政收入第一個突破10億元的縣市。縣鄉經濟的快速增長也使居民的收入水平和生活水平有所提高，這正是我們所期望的結果，提高縣鄉居民的生活水平，縮小城鄉差距。這個例子也印證了推行“省直管縣”財政改革的方向是正確的，成效是顯著的。

二、推行改革過程中所遇到的問題分析

(一)省級財政管理難度普遍增加不難想象，“省直管縣”財政改革會使省財政部門管理單位數量大幅增加，顯而易見加大了省財政部門開展工作的難度。對于河北這個轄縣大省來說，面臨的挑戰尤其嚴峻。河北省實行此次財政改革至今共批設了92個縣實施直接管理，然而省財政部門在未改革之前所管理的單位數量才11個(原來管理11個市)。更直觀的說，經過此次改革，省財政部門現在需要管理的單位數量由原來的11個增長到現在的103個。這種大數量的管理結構使得省財政部門沒有足夠的時間和精力來了解各縣的具體縣情，在政策實施方面就會沒有針對性，政策的適用性也會大打折扣。

(二)、市縣之間財權與事權的不匹配自實施分稅制以來，省以下各級政府的事權沒有進行明確規定。省直管縣財政體制改革在各省推行時這個問題依然沒有得到有效解決，省市縣之間的事權和財權劃分依然不清晰。從市的角度看，省直管縣的財政權與市級行政權存在匹配錯位的問題。市與縣之間在財政上相互獨立，但是行政隸屬關系并沒有改變，在其他方面仍然要受市級部門的領導和約束。從縣的角度出發，縣級政府一方面接受省政府直接對其提供的資金支持，一方面要受市政府對其的行政約束，縣政府雖然在資金申請方面繞過市政府，在項目工作方面還是不敢放開手腳，還要向市政府請示并匯報工作，期望得到市政府的支持。從這些方面看，縣政府的工作反而變得更艱難了。

(三)、跨區域公共物品提供不足眾所周知市場并不是萬能的，在提供公共物品方面市場是存在缺陷的，所以在這方面需要政府的干預來滿足社會公眾的公共需要。在實行“省直管縣”之前，涉及跨縣的重大公共事項是由市政府承擔的，在改革之后，這些事項的承擔者不再是市政府，而縣級政府財力有限而且本意上也并不愿意承擔這些跨縣的公共事項?！笆≈惫芸h”財政體制的支出原則要求縣不應分擔本屬市級范圍內的支出責任。這樣雖有效避免了“市刮縣”的行為，卻也容易造成跨縣公共產品供給的不足。

三、推進省直管縣財政體制改革的具體建議

(一)明確省級以下政府間的職責權限在推行省管縣體制改革的同時，須按照市場經濟體制的要求推進政府職能的調整，從而把各級政府應承擔的公共事項和公共責任真正確定下來，明確各政府的相關職責。比如義務教育、公共醫療等這些項目可以由各縣獨立承擔，涉及跨縣的排澇工程、農業技術推廣、環境保護等公共事項可由省政府統一調度。總之，讓每項公共項目都有明確的承擔部門是劃分政府間職責權限的目標。

(二)提高省財政的分類指導水平省直管縣財政改革后，省財政部門的管理單位數量突然大量增加，在管理方面已經不可能再有針對性的對每個單位做出政策指導。在目前這種改革條件下，提高省財政的分類指導水平是迫切的。建立一個動態的指標體系，綜合考慮地方經濟的發展水平、縣市人均財力和經濟資源稟賦發展的潛力等主要因素的影響，對不同的縣市實行個性化的動態管理。但是不得不承認，建立適宜的動態指標，實行動態化管理在我國現有的管理水平條件下要想實現，還存在很大差距，相關部門仍需多多努力。

(三)轉變政府績效考核指標“省直管縣”財政體制改革后，縣級政府直接向省財政申請資金，繞過了市政府，在資金申請方面較之前更方便更靈活。資金運用的好與壞或者是否符合中央政策方向也應該是我們所關注的。目前絕大多數地方政府扔在片面追求GDP的增長，為了促使地方政府在公共服務方面進行投資，“當前轉變政府職能的一個關鍵是要按照科學發展觀的要求落實、完善對縣級政府政績考核與監督的指標體系”。目前政府的政績考核指標應盡快的從GDP轉移到基本公共服務績效指標上來。

作者：谷麗葉單位：河北經貿大學