縣級財政擺脫困境范文
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1.財政收入偏低，非稅收入增長過快。在2000多個縣中，地方財政收入超過1億元的縣共有631個，占總縣數的28.6%，地方財政收入在1億元以下的而非貧困的縣969個，占44%，貧困縣占27.3%，兩者合計占到71.3%。縣級財政整體收入低、貧困縣占多數。
由于縣級政府沒有稅收立法權，較低的財政收入和財政支出的剛性增長導致許多縣市專項收入和收費罰款名目繁多，預算外的非稅收入比重不斷增加，相當部分縣市非稅收入都超過了40%，帶來了一系列的社會經濟問題：預算外收入的過度膨脹成為影響稅收增長的嚴重障礙，分散政府的財力，腐蝕稅基；由于非稅收入缺乏監督，資金使用效率不高，更容易滋生腐敗現象；尤其是地方政府在農村亂集資、亂收費、亂攤派，“三亂膨脹”，農民非稅收負擔急劇增長，已成為影響農村政治和社會不穩定的重要因素。
2.財政赤字嚴重，公共服務職能弱化。縣鄉財政雖然收入不多，但是支出項目卻十分繁多，財政赤字比較嚴重，我國縣級財政赤字面一度曾高達40%以上。財政支出按其用途大致可分為三個部分：行政支出、公共支出和發展支出。我國大部分縣（尤其是中西部地區）的財政支出中行政支出占了絕大部分，有80%～90%是用于保證工資發放和維持事業進行，公共支出和發展支出不足。由于財政困難，在保證工資發放和運轉后，縣鄉政府還要全力確保農村義務教育的投入，因而已無財力干其他事情。目前政府用于農業的投入只能主要依賴爭取中央的專項資金，縣鄉本級財政對農業幾乎沒有多少投入。同時縣鄉財政對農村社會保障基本沒有投入，農民自身的各種保障主要依靠傳統的家庭。
3.債務負擔沉重，財政金融風險加大。鄉村財政是縣級財政的基本組成單位，據統計，我國鄉村兩級凈債務3259億元，其中鄉債務1776億元，平均每個鄉鎮負債400萬元；村級債務1483億元，平均每村負責20萬元。縣級本級財政負債構成則更為復雜，也更為嚴峻，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛生結防和改水等項目，還款能力低；二是國債轉貸資金還款債務和專項資金配套所形成的債務；三是財政周轉金還款債務和預算調度資金欠款；四是基層金融機構治理整頓過程中所發生的清兌債務，包括兌付農村合作基金會借款、兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等。
縣級政府的債務大都是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身的資金外，主要是企業、居民的存款。如此下去，不僅縣級政府的財政不堪重負，十分危險，而且有可能形成銀行的呆賬、壞賬，對這種潛在金融風險必須特別予以高度的重視。
4.虛增財政收入，影響經濟健康發展。縣級財政收入不真實，普遍存在虛增財政收入的問題已是公開的秘密。在我國，下級財政收入的增長在客觀上不僅能夠增強上級政府的財政調控能力，也能夠體現出下級政府的正績。由此導致一些縣級政府在財政處理上虛列收支，填補收支缺口，制造虛假平衡。一方面，通過在預算科目上做文章，將預算外收入通過“調入資金”強行調入預算內，或將已實現的支出轉入“暫付款”或“其他應款”等隱匿不報虛減支出，經過人為技術處理后達到賬面收支相抵，甚至還“略有節余”；另一方面，通過稅收征管虛增財政收入。財政“空殼”現象造成的后果更為惡劣也更危險，不僅使財政工作運行成本提高，掩蓋了縣級財政的真實狀況，更使政府在宏觀決策中得不到準確信息，為經濟健康發展和基層政權建設增加了安全隱患。
二、縣級財政困難的原因分析
1.體制尚未理順。(1)財權和事權不對稱。分稅制改革之后，財權層層向上集中，事權則逐級下放，一方面，財政收入上收。中央把增值稅和消費稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上交中央財政，稅收增長部分還要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當前是60%的財權集中到中央，60%的事權下放到地方，到2000年中央本級財政收入占全國財政收入的55.2%，省級財政集中程度從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均遞增2%。另一方面，事權下放，支出下移。這在基礎教育上表現特別突出，我國中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費。(2)轉移支付制度不到位。實行分稅制的財政管理體制，要求政府間的財政資金分配，必須采用按稅種劃分的方法，中央掌握60%左右的財力，地方不足的部分由中央財政對地方財政實行轉移支付制度。1994年改革的初衷之一就是徹底改革政府間的轉移支付體制，但是改革的結果沒有改革現行的轉移支付體制，只不過增加了兩項新內容——稅收返還和過渡期均等化轉移支付。由于這兩項政策的實施使得原有的收入再分配改變成為了來源地原則，也就是將更多的收入返還給富裕地區而不是貧困地區，加劇了原有省際之間的不平等。
1994年分稅制改革只是對中央到省級的轉移支付框架做了安排，對省以下轉移支付沒有一個規范的模式，財政轉移支付資金分配隨意性較大，透明度不夠，那些跑得勤、有策略的縣就能獲得更多的撥款，更多的縣得到的轉移支付很少，遠遠不能滿足本級財政需要。
2.缺乏優勢稅種。分稅制體制下劃歸地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征收難度大，成本高，增長彈性小的稅種，很難形成地方財力增長的“支撐點”。加之縣級政府缺乏必要的稅收立法自主權，只能執行開征和停征的決定，難以根據當地實際的客觀情況有效的組織收入，造成可用財力減少。
除了體制原因造成財政稅源萎縮外，縣級經濟發展速度慢，發展不均衡是縣級財政陷入困境的最根本的原因。目前縣級國有工業企業基本不存在，以民營經濟為主的縣域二三產業還遠未形成規模，縣級財政不得不以農業為主。農業稅取消，縣鄉財政增長將更加乏力。
由于稅收收入對縣級財政收入的拉動作用十分有限，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動財政收入增長的主體。非稅收入的快速增長，使得納稅人的實際稅負較重，這又使得稅源流失，投資者有向大中城市集中的趨勢，對縣級財政形成惡性循環。
3.財政支出負擔重。(1)財政供養人口過多。目前，縣級政府的機構設置是與上級配套設定的，而不是根據本級事權需要設置，使得縣級財政仍然承擔著過重的的機關運轉成本，人頭經費支出。另一方面，由于事業單位改革也不徹底、不到位，該脫離的仍留在財政預算支出賬戶上，增加了財政的負擔。每年還要接受轉業、退伍軍人，大中專畢業生等，其結果是使行政事業機構和財政供養人口膨脹，嚴重超編，財政供養人口增長大大超過了財政收入的增長，再加上不斷攀升的公用經費和專項經費，縣級財政只能是吃飯財政。(2)財政支出逐年遞增。近幾年來，縣級財政的一些剛性支出逐年增長：國家為了擴大內需，拉動經濟增長，相繼出臺了一系列以擴張財政支出為主要內容的積極財政政策，如逐步增加機關事業單位職工的工資、提高“三條社會保障線”的補助水平；要求財政加大對產業結構調整的支持力度，增加對基礎設施的投入，逐年加大對教育、科技、農業的投入，保障住房、醫療制度改革的順利實施等，這些政策性增支，中央雖然補助了大頭，但本級財政也要負擔大量的資金。
4.資金使用效益低。一方面，財政支出范圍不合理，財政資金供給“越位”、“錯位”和“缺位”并存，仍然包辦或管理了一些應當由企業、私人和市場從事的活動，財政資金供給范圍過大、包攬過多。財政對經濟發展的支持仍以直接投資為主，忽視了財政資金和稅收的引導推動作用。為了追求政債，大搞形象工程。與此同時，一些本應由財政供給資金的項目卻得不到充足的資金保證，如義務教育、衛生保鍵、社會保障、基礎設施建設等方面支出滿足不了日益增長的需要，欠發工資的現象還比較嚴重等。另一方面，對于財政資金重支輕管，使用混亂。長期以來，財政資金管理沒有一個明確的制度，加上財政本身又缺乏強有力的制約手段和相應的監督措施，造成財政資金使用效益不高，損失浪費嚴重。濫發補貼、公款吃喝、公費旅游、超標準購車、高標準修建辦公樓，造成了大量的財政資金損失。
5.監督制度不完善。現行的財政監督制度很不完善。一是人大及其常委會對縣政府財政的監督只具有程序性而不具有剛性。在實際工作中不按人民代表大會通過的預算執行，預算調整無手續，人民代表大會批準的預算流于形式；二是審計監督不到位。根據《審計法》，審計部門每年對縣級政府的財政審計只是審計上一年度財政預算執行情況，對縣政府的負債也只是賬面的審計，而對于實際債務，特別是賬外的債務是審計不到的，因而其審計作用和效果受到限制；三是金融監管不規范。縣級政府的債務資金主要來源于金融機構的信貸資金，雖然縣級各家銀行都是實行垂直領導，但是銀行為著在當地的生存和發展，受制于地方政府，對縣級政府貸款的審查不夠嚴格；四是中央政府和省級政府不對縣級政府進行直接管理。
縣級政府負責的事情多而且范圍廣，由于財政監督制度不完善，有些縣級政府作決策時個人影響很大，事權大而監督小，很容易導致腐敗行為的產生和財政資金的浪費。
三、縣級財政擺脫困境的對策思考
1.現順體制，合理調整利益關系。(1)規范政府間財權、事權配置。確立“一級事權，一級財權”的管理體制，明確各級財政部門的權利與義務，使財權和事權相匹配。事權的劃分是財權劃分的基礎，首先要合理劃分各級政府間的事權。根據公共產品層次特征，按“受益原則”劃分各級政府的事權，當前主要是解決“上級出政策，下級出資金”的問題，各級政府都應遵循“誰出政策誰拿錢”的原則，即在制定和實施涉及到政府間財政權益再分配的公共政策時，各級決策者都要遵守最基本的政策責任原則。為了避免中央政府與地方政府以及地方政府之間事權的交叉，對各級政府事權的劃分，不能由政府以文件形式作原則規定，而應當由國家最高權力機關以法律形式來規范。根據財權與事權相統一的原則，在完善現行稅制的基礎上重新合理劃分收入。根據我國的實際和分稅制的要求，建立起以增值稅、消費稅為主體的中央稅體系和以營業稅、企業所得稅為主體的地方稅體系。把調節性的稅種劃為中央稅，有利于增強中央的宏觀調控能力，充分發揮稅收的調節作用；把小稅種劃歸地方，有利于地方因地制宜加強管理，組織收入，提高征收效率。(2)規范轉移支付制度。要逐步規范轉移支付制度以平衡各地區之間提供公共產品和服務的水平。第一，逐步改變按舊體制進行稅收返還的做法，使沿海發達地區按舊體制獲得的不合理既得利益逐步得到調整，逐步增加對中央財政的上交比例，增加中央財政的調控財力，增加對中西部地區的財政轉移支付支持力度，逐步縮小東、中、西部越來越大的財政收入差距，實現地區間的協調發展。第二，完善省對縣級財政的轉移支付制度。根據各縣的財力結構和財政困難程度，合理確定上級財政對不同地區的補助力度，適當照顧糧食主產區、少數民族地區和特殊困難地區。第三，要使轉移支付制度法制化，以立法的形式對轉移支付的實現方式、資金撥付、監督管理等，做出具體規定，從而提高透明度和規范性，使縣級財政能夠合理預計到轉移支付的數額。
2.發展縣域經濟，拓展稅源。我國的縣級地方財政收入很不平衡，東部發達地區的各縣市財政充實，而中西部地區的地方財政收入卻難見起色。原因就在于東部縣市經濟以能提供大量、穩定財政收入的各種非農經濟特別是第三產業和民營經濟為主，而中西部地區仍然以傳統的農業經濟為主。因此中西部縣市實現財政收入的穩定增長，必須根據各地的具體情況和資源分布的特點，重點發展能提供優質稅收收入的非農經濟和民營經濟。
3.優化支出結構，提高支出效益。在縣級財力有限和需求不斷增長的條件下，必須要按照公共財政支出理論的要求，以“社會共同需求”為原則，將現有財政支出進行分類排隊，根據財力水平，分清輕重緩急，予以安排，提高支出效益。第一，退出一般競爭性領域。對私人產品和市場能提供的產品，財政應退出供給領域。第二，減少行政支出。首先要繼續深化機構改革，建議在縣級歸并職能相近部門，調整縮減部門內設機構。其次推進事業單位改革。第三，擴大公共支出。要加強社會保障、教育和科學事業發展、環境保護等公共項目的支出，尤其是要加大農村地區的基礎設施、教育、衛生、文化等方面的投入。第四，合理調整發展支出。要將資金集中投向可持續發展、能產生效益的項目。
4.深化財政管理改革，規范財政運行機制。(1)強化預算約束機制。公共預算體系是地方財政的重要組成部分，是地方財政的“公共性”的核心體現。建立公共預算體系，強化預算約束機制，一是在財政收入方面，要強稅弱費，統籌預算內外資金。要進一步深化稅費改革，調整和歸并地方性公共收費，將某些稅收性質的收費改成稅。同時將預算內外資金統一納入政府預算管理，建立綜合財政預算。二是在財政支出方面，要實行“零基預算”和“部門預算”，即在預算安排上，改“基數法”為“因素法”，按人員編制和業務工作量核定單位預算；將預算編制到與財政發生領撥關系的各個部門，預算中沒有列出的項目不得開支，增加預算的透明度。在預算執行中，大力壓縮車輛、會議、接待等非生產性支出。(2)實行國庫集中收付制度。改革現行國庫分散收付為國庫單一賬戶集中收付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，取消單位會計，所有政府性財政資金全部集中到國庫單一賬戶，所有財政支出由國庫單一賬戶直接支付，實行收支“四直達”，即收入直達國庫或財政專戶，工資直達個人，采購直達供應商，上介、下劃直達指定單位。國庫集中收付制度是最終規范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式，它使財政由事后監督轉為事前監督，從制度上解決了由于財政資金收付流經環節過多而產生的資金截流、擠占、挪用等問題，大大增強了縣級財政的資金調節能力。(3)推行政府采購制度。政府采購制度是公共財政的重要組成部分。國際國內經驗表明，實行政府采購制度，采購費用平均可節約10%。同時政府采購制度可以有效避免暗箱操作，防止腐敗，產生良好的社會效益。在采購模式的選擇上，針對縣城市場狹窄、選擇余地小的劣勢，可以采取“區域”聯合采購的形式，以地市行政區域帶動縣之間集中起來采購。(4)防范縣級財政債務風險。一是對原有債務進行分類處理，根據不同情況采取單位還款、建立財政還債基金、預算強制扣款、爭取上級豁免等辦法，逐步消化到期債務。二是要著手研究、建立新的債務管理體制：對舉債主體、權限、義務及舉債原則、債務用途、償債辦法等方面作出嚴格的規定。
5.加強財政監督，確保財政資金合法使用。加強縣級財政監督，要從完善監督制度入手，從制度上預防財政運行中可能產生的各種低效行為、尋租活動和腐敗行為，確保財政資金使用的合法性。第一，強化人代會及其常委會對財政的監督。縣政府所確定的重大項目及其資金安排必須向人代會及其常委會報告通過，經入代會通過的財政預算報告，縣級政府不得擅自作重大調整。第二，加強審計部門的監督作用。審計部門對縣級政府財政的審計應完整、到位，必須弄清縣級財政支出的實際情況，掌握政府的真實負債，對政府實際總負債應出審計報告。第三，完善金融部門對政府舉債的監督。金融部門對縣級政府重大舉債項目，不僅要認真履行本行業的審查制度，而且對其項目的合法性（人代會及其常委會是否通過）進行審查，不合法的項目不予以放貸，從源頭上遏制和杜絕政府債務的發生。第四，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監督。加強省級政府對縣級財政資金使用的管理和監督就尤為必要。特別要明確轉移支付資金的使用方向，切實將該部分資金用于有利于落后地區的綜合發展能力提高的項目上。