政府發展BOT政策選擇范文

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一、我國政府推進BOT的現實意義

(一)減輕政府負擔。優先發展基礎設施是世界經濟發達國家的成功經驗。據專家分析:GDP增長1%,必須以基礎設施至少增長1%做保證,并應適度超前。“九五”期間,為實現國民經濟增長的目標,國家采取加大基礎設施投入,拉動內需的宏觀調控政策,而國家的財力顯然是難以承擔的。采用bot融資方式可以有效籌措大量社會資金進行基礎設施建設,以緩解基礎設施資金需求與政府財政之間的矛盾;同時,BOT項目所需資金由項目公司自籌,在經營上實行自負盈虧,國家最大限度地做到了風險規避,不存在財政負擔。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財政和債務負擔,緩解我國基礎設施建設中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項目的建設資金用到其他項目上,從而加快社會生產力的發展,改善人民的生活條件。

(二)改善投融資環境。長期以來,我國基礎設施建設投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態,存在著管理落后、效率低下、缺乏維護和維護費用高等弊端。對其中一些項目,政府往往不得不投入巨資以維持項目的運作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內民營機構都可以參加基礎設施建設,在堅持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎設施投資現狀的BOT項目政策,就可以使投融資結構多元化;引進競爭機制,有利于加快制度創新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴重的行業和部門壟斷局面,理順我國基礎設施建設領域的價格體系,改變基礎設施建設由政府包辦的局面,提高企業的市場化意識。

(三)優化投資結構。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業和第三產業,投資于基礎產業和基礎設施的比例較低,外商投資結構不盡合理。因此,根據我國經濟建設的具體情況,有選擇地開發一些基礎設施項目,鼓勵和引導外商采用B0T融資方式進行投資建設,將有助于調整和優化我國外商投資產業結構,使利用外資工作在國家宏觀調控下,更加健康地發展。

(四)促進科技進步和技術管理水平的提高。一直以來,我國的基礎設施建設存在著重投入、輕質量和重建設、輕管理的嚴重傾向。這一方面給國家帶來了沉重負擔和極大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機構臃腫、服務質量差等官僚主義現象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴大開放。采用BOT融資方式將引進國外先進技術和管理辦法,有利于提高基礎設施項目的運作效率和服務質量,推動我國特別是河北基礎設施技術和管理水平與國際接軌,滿足社會經濟發展的有效需求。

二、我國政府在BOT發展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進BOT,首要動因是為了彌補政府財政資源不足與國家發展需要大規模基礎設施建設之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區間進行探索。外貿部于1995年1月16日了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。這兩個通知構成了我國推行BOT的政策與制度環境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機關及審批權限、風險分擔、權利與義務、監督與管理等做了簡單的規定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰略下依靠政策推進;二是制度建設的滯后性。

(二)BOT要求的建設、運營體制與現行體制之間的矛盾。首先,從規劃來講,實施BOT意味著政府規劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規劃上,而將建設和運營交給市場去做。這種分離,導致了制約規劃的決策變量的變化,財政變量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當劃分中央和地方的基礎設施規劃決策權,擺脫基礎設施不足的狀況。也就是說,適當調整高度集中的規劃決策體制可以促進地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負擔。其次,從投資來講,傳統體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統上,政府制定了基礎設施建設的規劃后,就通過財政預算,直接進行基礎設施建設的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設、經營采用非市場化的經營管理導致資金浪費、效率低下、工程質量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者的角色。政府作為基礎設施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區分割和部門分割導致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機制,經營效率低下成為一個普遍的現象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯位

1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標和規劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關注,一項基礎設施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現代化的進程中,“經營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權利發生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學的論證,缺少民眾的參與。不當的高估政府的能力,匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關注。結果項目一旦建成,進入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權力干預合同的實施導致交易費用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個規范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎設施建設體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發生改變,這直接導致了政府角色的缺位。首先,特許權授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權的時候,并沒有培育一個適應市場競爭的體制,對交易成本、風險的結合,運營和控制等方面缺少嚴格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機構針對BOT項目進行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進BOT發展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結合目前我國有關BOT的政策建設的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內民營資本平等競爭參與BOT的項目建設等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現為外資優先準入,而實際上內資BOT相對于外資在回避BOT的政治風險和外匯風險、不影響國家主權的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規。我國也應借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規范運作。只有嚴格遵守國際慣例,保證國內政策、法律的穩定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調整,漸進的增量改革的過程。國家首先通過政策引導、推動經濟的發展,培育市場的發育;然后政

府與企業、政治與經濟相對分離,依法治理國家。從政策推動走向制度建設是從計劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動BOT的發展需要從單一的政策推動走向制度建設,包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規劃制度;其次,建立BOT特許權授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。

(三)發揮市場作用,變革基礎設施建設體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業分開,需要將基礎設施建設、投資和運營分開。政府從全能型轉向“掌舵”的角色,通過制定規則、維護規則的執行而增進市場,而不是置身于市場之外或直接干預市場;其次,為了市場的競爭需要一個信息充分的招投標環境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質的專業隊伍、建立公正、高效的招投標程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協調,通過中介組織、行業協會的信息優勢傳播信息,鑒別優劣;最后,傳統的基礎設施建設體制是遏制競爭的體制障礙,應將政府與企業分開,將投資、建設和運營分開,充分利用市場機制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規模經濟的平衡。可以借鑒英國的強制性招投標制度,讓參加BOT的所有競爭項目人展開競爭,公與公、公與私、國內與國外競爭,提高建設和運營的效率。

(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應當指定一個內部主管機構負責制定和協調政府的BOT政策,這一主管BOT項目的機構可擁有廣泛的責任。在行政方面,“一個窗口制度”對于克服項目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據“一個窗口制度”,項目公司為取得和續延其建設和運營BOT項目所必要的核準、許可和同意,只需同一個政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標的規則,將主要精力放在特許合同的設計、制定和監督執行上;政府主要依據合同,根據法律調整政府與民間資本之間的關系,政府有必要提高政府公務人員的素質和專業知識水準,或者借助于中介組織彌補自身的信息和專業缺陷;建立完善的BOT責任追究制度,做到決策權力與責任相一致,對于成功推進BOT的官員予以獎勵,如果造成重大失誤則根據原因追究責任和進行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據合同和績效設計政府的行政流程,防止職能機構之間的推諉和扯皮。