財政轉移支付制度范文
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經過20多年的改革開放，我們初步建立起了一套具有中國特色的財政轉移支付體系。
（一）我國政府間財政轉移支付的形式
在現行財政體制下，中央與地方政府之間的轉移支付（補助）形式主要有以下幾種：
1.一般性補助范疇：體制補助與體制上解。這是從原分級包干制中保留下來的，即在實行分稅制之后，中央對地方的補助繼續按原體制規定執行，原體制地方上解按不同體制類型繼續上解中央：實行遞增上解的地區，繼續按原規定遞增上解；實行定額上解的地區，按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成的地區和原分稅制試點地區，暫按遞增辦法，即按1993年的實際上解數，核定一個遞增率，每年遞增上解。從1995年開始，中央財政取消了對各地區體制上解（中央）的遞增率，實行定額上解的辦法。
2.中央財政對地方財政的稅收返還。稅收返還是指1994年分稅制財政體制改革中，為了保護地方既得利益，中央把在1993年按新體制計算的凈增加的收入全部返還給地方。稅收返還的辦法是首先核算中央對地方的稅收返還基數，核算公式為：R＝C＋75％V－S其中：R為1994年中央對地方稅收返還的核定基數；C為消費稅收入；V為增值稅收入；S為1993年中央對地方的下劃收入。式中右邊的兩項之和（C＋75％V）是新體制下分稅種劃分后把原來的共享收入份額轉化為中央收入的數量；S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R，就是按照新稅制規定中央從地方凈上劃的收入數額，這個數額全部返還給地方。1994年以后，稅收返還在這個基數上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅的平均增長率的1：O.3系數確定。1994年后，如果中央凈土劃收入達不到1993年的基數，則相應扣減稅收返還數額。1994年以后中央對地方的稅收返還額按下式計算：
3.中央財政對地方財政的專項撥款。此類撥款是指在中央與地方預算中，不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，由中央財政根據特定用途及地方的特殊情況，由中央財政撥付給地方財政的專項資金。如特大自然災害救濟費、糧油加價款補助、邊境事業費補助、支持不發達地區發展資金、“三西”專項資金等。
4.中央財政與地方財政年終結算補助與上解。為了保持財政體制的相對穩定性，對一些由于體制變動、企業或事業單位隸屬關系的變化、預算執行過程中中央新出臺的政策措施等因素引起中央和地方財力轉移的事項，以及一些不在收支包干范圍內的項目實行年終結算，有的是中央補助地方，有的是地方上解中央，它是包干體制的一種補充。
（二）過渡期轉移支付辦法的實施與改進
實行分稅制財政體制后，雖然中央政府集中的收入增加了，但是，中央政府實際上可以用于調節地區間差距的財力并沒有顯著增加，轉移支付的效果不明顯。主要原因在于中央的調節能力受制于現行的財政資金轉移方式?，F行的財政資金轉移主要由基數法來確定，只能增加，不能減少。這就意味著中央從執行分稅制所集中的絕大部分收入，仍要按照各的基數返還到原地區。這樣做雖然保證了每個地區的既得利益，但中央政府卻只能依靠有限的收入增量，來考慮地區之間的平衡，效果自然十分有限。此外，稅收返還的基數中包含了原體制中的不合理因素，而且在逐年滾動的過程中，這些不合理因素還在繼續擴大。針對上述情況，1995年制定并實施了“過渡期轉移支付辦法”，其基本內容是：
1.按影響地方財政支出的因素，核定各地的標準支出數額。凡地方財力能夠滿足標準支出需要的，中央不再轉移支付。對地方財力不能滿足支出需要的，再對財政收入進行因素分析，凡財政收入達不到全國平均水平的地區，收入努力不足的部分，由地方通過增收解決相應的支出需要；凡財政收入達不到全國平均水平或通過增收仍不能解決其支出需要的，中央根據轉移支付資金的總額和各地的財力缺口分配轉移支付資金。
地方標準財政支出主要采取分類因素計算法加以測算，將財政支出分為人員經費、公用經費、專項支出和其他支出四個部分，分別采用不同的計算辦法，計算的依據主要是國家有關財政支出的規定和影響財政支出的客觀因素。凡是國家有明確規定支出標準和開支范圍的，一律按國家的有關規定核定，地方自行頒布的支出規定和制定的開支標準，均不予承認。對國家沒有頒布支出標準的項目，運用多元回歸分析法，將各省區的現實數據作為樣本點的經驗數據，選擇相關因素進行回歸分析，確定各因素對有關支出的影響權數，建立地區間相對均衡的支出方程（支出模型），并據此計算該類的均衡支出。
2.對地方收入努力程度的考核。由于目前缺乏用于計算標準收入的各地區稅基資料。因此，對各地收入努力程度的測算也只好采用計量經濟學的分析方法，即根據各地區當前的收入水平確定影響財政收入的各因素的權數，從而得出反映各地區平均收入能力的回歸方程，以此計算各地區平均收入能力，將其作為標準收入。然后，用各地區1994年實際收入與標準收入進行比較，實際收入小于標準收入的，視為收入努力不足地區，并根據差額相應扣減其轉移支付補助。因資料有限，在收入努力程度測算中，僅對影響地方較大的增值稅和營業稅兩項收入進行測算。
3.建立對民族地區的政策性轉移支付。為了既貫徹公正、規范的原則，同時又能將有限的財力首先用于解決最緊迫的問題，過渡期轉移支付制度除了對全國30個地區按統一因素、統一公式計算轉移支付外，還針對民族地區的財力狀況，建立了對民族地區的政策性轉移支付，以解決民族地區存在的突出的財政矛盾。
過渡期轉移支付辦法經過1995年試運行后，在吸收有關方面合理建議的基礎上，1996、1997年和1998年又作了三次改進和完善。
1996年的改進措施主要是：（1）改進了客觀性轉移支付的計算辦法，以“標準收入”替代“財力”因素。標準收入測算范圍包括增值稅、營業稅、農業稅、農業特產稅、資源稅、土地使用稅。（2）改進了標準收入的測算方法。盡可能向“經濟稅基×平均有效稅率”的規范做法靠近；無法取得相關經濟稅基數據的，采用多元回歸方法；既無稅基數據又難以建立回歸方程的，按照一定的客觀標準，將全國該項目實際收入分解到各省區；其余部分以實際數視同標準數。（3）完善了激勵機制。一是建立收入增長激勵機制。凡地方收入未達到全國平均水平的地區，適當扣減轉移支付補助數，而對收入增長率高于全國平均水平的地區，另加一定獎勵。二是調整財政供養人員獎懲力度，對財政供養人員未超標的地區，給予更多的獎勵，對超標的地區，則給予一定處罰。
1997年對過渡期轉移支付辦法作了以下改進：（1）標準支出方面，增加了高寒因素，按照各地（省會城市）當年10月至次年4月期間日平均氣溫。并參照取暖支出的實際情況，劃分出五類地區，根據各地行政單位取暖費決算數，分別核定每類地區的年人均取暖費標準。（2）增值稅標準收入估算方面。鑒于增值稅測算中沒有考慮征稅成本、企業規模、經濟結構等因素，對計算結果進行了適當調整。（3）關于政策性轉移支付，以標準財政支出為基礎，在客觀性轉移支付基礎上，增加民族地區政策性轉移支付系數，具體辦法是，根據民族地區有增長彈性的收入（包括地方收入和稅收返還）滿足標準支出的程度，分檔核定政策性轉移支付系數。（4）再次調整財政供養人員的獎勵力度，對財政供應人員實際數低于標準數的地區，差額部分的獎勵比例由原來的20％提高到80％。
1998年，在保持過渡期轉移支付辦法總體框架的情況下，標準化收支的測算面進一步擴大，并針對財政數據口徑的變化，對部分項目的測算方法進行了改進。標準收支測算結果更趨合理，一是擴大了標準收入測算面，按照“稅基×標準稅率”的方法測算屠宰稅、車船使用稅。二是標準支出測算改動較多：（1）適當調整了標準財政供養人員測算口徑。將離退休人員從財政供養人數中分離出來，據實計算。為了提高標準財政支出測算的準確性，將財政供養人員按省、地、縣三級分別測算。（2）徹底改革了公用經費的測算辦法，采用全國統一的人均公用經費標準和各地區財政供養人數為公用經費的兩個因數，輔之以適當的成本差異系數計算確定。（3）用因素法計算確定車輛燃修費。根據標準財政供養人數和全國行政事業單位人車比例，計算確定各地行政事業單位標準車輛數；同時根據各地行政事業單位標準車輛數和單車年耗油量、價格以及單車修理費定額，計算確定車輛燃修費應支數；按照海拔高度修正系數和路況情況調整系數進行調整。（4）用病床數和醫技人員因素計算確定衛生事業費。（5）考慮城市人口、城區面積等因素，測算城市維護建設費。
二、我國財政轉移支付制度的評價——問題分析
過渡期轉移支付辦法立足于我國國情，在客觀因素的選擇和具體計算方法的確定方面，現實性、政策性較明顯，可操作性較強，比較科學、規范，首次采用現代計量經濟學的方法，是我國財政體制改革的又一次突破，標志著我國財政工作決策進一步科學化、合理化。但是，與社會主義市場經濟體制和全國各地社會經濟協調均衡發展的要求相比，還有不小的差距，與國外規范、穩定、科學的財政轉移支付制度比較差距更大。其主要問題是：
（一）中央對各地稅收返還額的確定方法缺乏科學依據
稅收返還是我國無條件財政轉移支付的主要形式，為了保護各地區的既得利益，分稅制改革方案中中央對地方的稅收返還額按基數法確定，原體制的補助和上繳辦法仍然保留（以過去某一年的收入和支出作為基數）。形成了一?。ǖ兀┮宦?、一?。ǖ兀┮活~的非常不規范的轉移支付制度；按“基數法”確定稅收返還既不考慮各地區的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標準。鼓勵了地方討價還價行為，不能解決長期以來形成的各地區間財力的不均問題。
（二）轉移支付形式不規范
在現行的財政轉移支付體系中，除了少量的按均等化公式計算的轉移支付外，絕大部分財政資金是采用稅收返還、增量返還、體制補助、結算補助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各種轉移支付形式的政策指向不明確，錯綜復雜，極不規范。
（三）轉移支付隨意性大
在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撒胡椒粉”；同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。
（四）轉移支付調節功能微弱
我國目前的轉移支付在促進地區間基本公共服務水平的均等化，對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整方面的功能作用非常有限：（1）從無條件轉移支付著，中央政府對地方的稅收返還和補助按“基數法”確定，不僅起不到調節地區間財政經濟能力差距的作用，而且因“基數”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。并且，稅收返還的使用權掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無法改變。（2）專項補助有相當大部分被用于救災等特殊政策目標，宏觀調控作用甚小。（3）在目前這種形式下，地方政府基本上處于簡單的收入接收者地位，不能充分調動和發揮地方政府的積極性，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應。
（五）轉移支付力度不足
以1993年為基數的稅收返還方式，由于“保存量，調增量”，加之省以下財政體制不規范，使得橫向調節力度不夠，不利于縮小業已存在的地區差距。表現在：（1）沿海與內地省份財政收入基數差距，將使兩類地區經濟差距拉大。（2）稅收返還與“兩稅”增長率掛鉤的本意難以實現。目前的分稅制遵循的是增量累進原則，因此即使在一個地區增值稅、消費稅增長速度與全國平均增長速度相等的情況下，對地方稅收返還比例也是遞減的。由此可見，“基數法”的影響將是長遠的，發達地區與落后地區的差距會隨著各年返還額的變動而越拉越大。落后地區只有在發達地區有較高的增長速度，上交中央財政較多的情況下，中央財政通過轉移支付手段支援內地，才有可能縮小與發達地區的差距。但自1995年啟動的以均等化為目標的過渡期轉移支付制度，因中央財力的限制，調節力度也很有限，1995年中央從增量財力中只能拿出20億元，1996、1997年30億元、1998年40億元，對30多個省、市、區來說可謂杯水車薪。以上事實足以表明，若不改變各地區在原包干體制下形成的不合理的存量財力差距和?？罘峙滢k法，僅靠有限的中央增量財力在地區間的二次分配，不能縮小地區間財力差距，這與國家實施西部大開發戰略，存在尖銳的矛盾。
三、建立科學規范的財政轉移支付制度的構想
我國現行的財政轉移支付制度存在的上述問題應當在改革過程中逐步改進和完善。
（一）我國政府間轉移支付模式的選擇與建立原則
1.關于轉移支付模式選擇。國際上轉移支付的基本模式有兩種：一種是單一縱向轉移支付制度，即單一的自上而下垂直的轉移支付，目前世界上多數國家采用這種模式。另一種是以縱向為主，縱橫交借的轉移支付制度。其中，縱向轉移支付側重于解決縱向非均衡問題，而橫向轉移支付側重解決橫向非均衡問題。這兩種模式各有利弊，單一縱向模式操作簡便，具有穩定性和透明度，但對下級政府強制色彩較濃；縱橫交錯模式，由于地方政府參與了轉移支付過程，體現了地區間的相互支援關系，利于鞭策后進，鼓勵先進，但操作較復雜。從今后發展趨勢看，我國應采取縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。但現階段，根據我國國情，鑒于我國一直采用單一縱向轉移支付形式，并有一定的實踐經驗，與此同時，轉移支付目前應著重解決縱向非均衡問題，因此，可以在此基礎上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉移支付。而縱橫交錯的轉移支付制度，與完善的分級財政體制一樣，都應是比較長期的目標。
2.建立規范的財政轉移支付制度應遵循的原則：（1）科學性原則。我國財政轉移支付制度要參考國外成功經驗并結合我國實際情況認真研究、仔細權衡、精心設計，力求科學、合理，并易于操作。（2）法制化原則。
在建立新型財政轉移支付制度時，要特別強調法制化原則，運用立法手段來保證這一制度的運作，將其包含的數額確定，支付形式、方式，監督管理及預算、決算都以法律的形式確定下來，做到有法可依，有法必依。（3）規范化原則。我國以往財政體制下的轉移支付之所以沒能形成一套完整的體系，一個重要原因就在于其規定和做法雜亂無序，很不規范，因此新轉移支付制度從形式到內容都要符合規范化要求。（4）公正性原則。即在核算測定轉移支付資金來源和使用時，從制度上保證對不同地區一視同仁，不搞偏袒或歧視。（5）透明性原則。新的轉移支付制度必須改變過去那些決策主觀、操作模糊的做法，在轉移支付總體安排和各類補助的因素測算、公式設計、標準核實以及支付的各個環節都要堅持公開、透明。（6）配套性原則。要把轉移支付制度與落后地區的制度改善和創新、優先在中西部地區安排資源開發和基礎設施建設項目、理順資源性產品價格體系、變地區傾斜政策為產業傾斜政策等有機地結合起來。
（二）完善我國財政轉移支付制度的構想
1.用“因素法”潛代“基數法”。采用基數法確定各級地方政府的財政收支基數，其不合理性是顯而易見的。拋棄基數法，采用國際上通用的因素法將是一個必然的選擇。因素法的基本特點是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉移支付額。為了鼓勵各地加強稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮收入努力因素，如各地財政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，規范中央與地方之間的財政關系，提高財政管理的科學化程度。
2.選擇適當的轉移支付形式。世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。（1）鑒于我國各地區之間存在的巨大差異，在一個相當長的歷史時期內，對一般性轉移支付的設計與實施，顯然是我國規范化轉移支付制度的重點和難點所在，也是能否逐步實現各地區公共服務水平趨于均等化和社會經濟均衡發展的關鍵性因素。從我國實施情況看，1997年，中央對地方的財政資金凈轉移額（稅收返還補助一收入上解）為2302億元，占整個政府支出的25％，占地方財政支出的比重達35.15％。由此可見，即使在當前規范化的轉移支付制度尚未建立和實施的條件下，類似于一般性轉移支付的稅收返還，已經成為我國財政體制中一個至關重要的組成部分。當以“因素法”為基準，以各地區公共服務水平均等化為基本目標的轉移支付制度建立之后，一般性轉移支付在我國財政分配中的重要地位與作用就更加突出。（2）專項轉移支付在新的、規范化的轉移支付制度中也是不可或缺的。近些年來，中央對地方的專項性撥款有上百種之多，數額也有幾百億元，其中包括特大自然災害救濟、特大抗旱防汛補助費、支援經濟不發達地區的發展基金等等。顯然，在設計、實施新的轉移支付制度時，必須對這種狀況進行清理、整頓和歸并。（3）為了解決現實經濟生活中以及各地區的特殊情況，應該有一種特殊性的轉移支付形式。就是在某些地區遭遇嚴重自然災害、非意料嚴重事變之時，以及中央出臺的重大政策對地方利益造成嚴重影響時，上級政府對下級政府提供的一種特殊補助。以免因非預料因素的出現而打亂正常的轉移支付程式和秩序。其所需資金，主要來源于中央的財力儲備。
3.逐步規范轉移支付形式。（1）逐年降低直至最終取消稅收返還。基本思路是：現行稅收返還運轉方式不變，每年從對各地的稅收返還額中切出一定比例，結合中央拿出的部分資金，組成中央給地方的均衡撥款資金。切塊的比例可以酌情確定，比如起始年為10％，以后逐年增大切塊比例，如每年增加2個百分點，切到一定比例，可以實現并軌，向規范體制過渡。適度調整返還數額，既在一定程度上保證了轉移支付的資金來源，又削弱了返還基數中的不合理因素，能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區間公共服務能力的差距。（2）逐年擴大一般性轉移支付量，以使地方能有足夠的財力來履行應承擔的支出責任，從而使不同省區的居民均可享受到水平大體相當的基本社會福利或公共服務。（3）清理現行分散在各個預算支出科目中的專項性補助，將其逐步規范為“整塊撥款”和“配套撥款”。今后，隨著政府間事權和職責的劃分，應對專項撥款項目進行調整，凡屬地方事權范圍內的應由地方自行解決，中央對地方的專項補助應主要用于一些特殊情況，如救災、扶貧、國土整治、環境保護、跨地區的基礎設施建設項目等，并且與均衡撥款協調起來，改進分配方法，提高財政均衡功能。
4.完善過渡期轉移支付辦法。根本的解決辦法應當是在標準收入和標準支出測算方面采取規范化的公式法。標準收入可用財政收入能力來表示，它是指各地在同等的征稅努力程度下所應該取得的財政收入。通過對標準收入的測算可以排除原“基數法”中由于某些地區因征收管理不嚴所造成的收入減少。測算的結果是各地的理論財政收入能力，其方法是盡可能采用按各稅種的稅基進行計算的方法。先找出可作為稅基的數據，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得到各稅種應得的收入，對那些目前缺乏稅基統計數據的稅種，暫時按財政預算收入占GDP的比例進行計算，然后加總就是該地方的理論財政收入能力。其公式為：RE＝∑Ti×Ri＋GDP×Re
其中：RE為理論財政收入能力；Ti為某種稅種的稅基；Ri為某稅種的稅率；Re為平均財政收入率。
標準支出可用財政支出需求來表示，它反映的是能夠保障各地提供公共服務的能力。因此在評估財政支出需求時，主要選擇與行政事業支出相關性強的因素，主要應包括：人口，這是體現公平原則的基本要素；國有單位職工占人口的比重；人口密度的倒數，該因素與財政支出呈負相關；人均GDP，這反映經濟發展不同地區財政支出水平的高低。
計算各地財政標準支出公式是：EX＝EE（a＋b×Ps／P＋c×A／P＋d×GDP／P）×P
其中：EX為理論財政支出能力（即財政標準支出需求）；EE為人均財政支出水平；P為人口；Ps為國有單位職工人數；Ps／P為國有單位職工人數占總人口的比例；A為面積；A／P為人口密度的倒數；GDP／P為人均GDP；a、b、c、d均為系數。
將測算出的標準收入與標準支出相比，求出財政體制平衡系數，若這一系數大于1，則該地區屬上解地區，若這一系數小于1，則該地區屬補助地區。均等化轉移支付的依據即是標準財政收入減去標準財政支出的差。
在按上述公式建立的均衡化轉移支付模型中，雖然理論財政收入能力和理論財政支出需求的測算還要基于經驗數據，仍會帶有歷史延續的不合理因素，但已被限制在最小程度，并會隨著從稅收返還中“切塊”出來而形成的均衡撥款資金的逐漸擴大而最終被揚棄。
