養(yǎng)老保險基金投資的啟發(fā)范文
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一、問題的提出
1997年，中國政府頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。由于在這樣的轉(zhuǎn)制過程中，中國政府未能有效地解決轉(zhuǎn)制成本，在社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金混賬管理的情況下，“統(tǒng)、賬”基金相互調(diào)劑使用，致使基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”運行，且“空賬”規(guī)模呈迅速擴(kuò)大之勢，為了消除空賬，償還歷史負(fù)債，20世紀(jì)初以來，中央和地方財政共同注資，開展做實“個人賬戶”的國家試點，2001年，首先在遼寧省進(jìn)行做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點工作，截至2008年末，已有13個省市開展做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點，共積累個人賬戶基金1100多億元。據(jù)世界銀行預(yù)測，到2030年中國的養(yǎng)老金市場規(guī)模將達(dá)到1.8萬億美元，當(dāng)然這包括了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險在內(nèi)，即便如此，養(yǎng)老保險個人賬戶基金的規(guī)模到2030年也將不少于10萬億元人民幣［1］。如此大規(guī)模的個人賬戶基金，要在若干年后支付給投保人，考慮到人們生活水平的提高、職工工資增長、通貨膨脹等因素，加上中國人口老齡化的加速到來，在未來三四十年里，中國65歲以上人口將以每16年，60歲以上人口將以每13年增加1億的速度增長［2］，由此可見，在不久的將來，中國養(yǎng)老金的支付壓力會越來越大。目前，中國個人賬戶中的養(yǎng)老保險基金，除了試點省市個人賬戶“空賬”做實的財政撥款部分，已交由全國社保基金理事會進(jìn)行多元化投資管理外，基本上都只能存入銀行或購買國債，投資渠道十分單一。因此，當(dāng)務(wù)之急是如何將個人賬戶基金進(jìn)行有效地管理和運用，使其達(dá)到保值、增值的目的。目前，中國“養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法”還正在醞釀過程中，本文將以智利養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理作為典型案例，分析中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理應(yīng)注意的問題。
二、智利養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資
（一）智利的私人管理模式
1.智利養(yǎng)老金私人管理模式概況。智利在1924年建立了以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度，為了應(yīng)付人口老齡化問題，1980年頒布了《養(yǎng)老保險法》，1981年的養(yǎng)老金私有化改革引入了DC型的個人賬戶，其主要特征是：第一，為每個雇員建立養(yǎng)老金個人賬戶，雇員10%的繳費全部存入個人賬戶；第二，養(yǎng)老金支付由待遇確定型（DB型）轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費確定型（DC型），退休時養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金或按計劃領(lǐng)取，退休后養(yǎng)老金與繳費、基金投資回報和基金管理費掛鉤；第三，專門成立單一經(jīng)營目標(biāo)的私人養(yǎng)老金管理公司（PensionFundAdministrations，以下簡稱AFPs），負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的保值增值；AFP多家并存，投保人可自由選擇其中任何一家，各養(yǎng)老基金管理公司在管理、服務(wù)、收益、收費等方面展開競爭，并定期向投保人公布收益情況；第四，監(jiān)管規(guī)范化。成立養(yǎng)老基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對AFPs的監(jiān)管，并由政府承擔(dān)最后風(fēng)險。
2.智利政府對養(yǎng)老基金的監(jiān)管。為了防止參保人員個人賬戶上的資金受養(yǎng)老保險基金管理公司違規(guī)操作的損害，智利通過政府養(yǎng)老基金監(jiān)管局，對允許經(jīng)營養(yǎng)老基金的AFPs及其投資進(jìn)行了一系列的監(jiān)督管理。
（1）對私人養(yǎng)老金管理公司的監(jiān)管。智利養(yǎng)老基金雖然是由AFPs進(jìn)行市場化投資運作，但智利政府卻對AFPs制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，這是保證養(yǎng)老保險基金安全的必備條件。首先，規(guī)定了最低投資回報率。政府對AFPs的投資回報率有強制性的規(guī)定要求，即每家AFP每個月的投資收益率不得低于過去12個月該類基金市場平均收益率2個百分點或低于市場平均收益率的50%（采用兩個數(shù)據(jù)中的較低者）；其次，法律要求每家AFP都要建立儲備金制度。即公司從自有資金中劃出總量為其管理養(yǎng)老基金凈值1%的資金作為儲備金。此外，管理當(dāng)局還對養(yǎng)老基金的最高投資回報率制定了上限政策，即最高投資回報率超出AFP行業(yè)平均回報率的部分不能超過2個百分點或行業(yè)平均值的50%以上，超出的部分要作為一項養(yǎng)老基金的“利潤儲備金”儲存起來。在AFPs的投資回報率下降時，儲備金可以用于彌補實際投資回報率與最低投資回報率標(biāo)準(zhǔn)之間的差額。當(dāng)AFPs出現(xiàn)無法兌現(xiàn)養(yǎng)老基金投資回報達(dá)到最低回報率要求的情況，或在法定期限內(nèi)強制儲備金無法達(dá)到應(yīng)有水平時，將會被政府強制解散，在AFP破產(chǎn)的情況下，由養(yǎng)老基金監(jiān)管局負(fù)責(zé)公司資產(chǎn)的清算，個人賬戶資金將會轉(zhuǎn)移到其他養(yǎng)老基金管理公司。
（2）對私人養(yǎng)老金管理公司投資的監(jiān)管。為了降低養(yǎng)老保險基金的投資風(fēng)險，智利政府還對養(yǎng)老基金投資作了嚴(yán)格的規(guī)定。首先，限制養(yǎng)老基金投資的范圍和數(shù)量。智利資本市場上由私人機構(gòu)發(fā)行的債券、股票必須經(jīng)由政府認(rèn)可的私人風(fēng)險評估公司的風(fēng)險認(rèn)定后，才能成為AFPs的投資對象，且養(yǎng)老基金的具體投資項目還要經(jīng)過政府養(yǎng)老金投資風(fēng)險委員會的最終裁定；在投資數(shù)量方面，對一種項目的投資不能超過養(yǎng)老金總額的30％，但對政府債券投資的限制相對較寬。其次，投資市場限制。所有投資必須在規(guī)定的市場上進(jìn)行，并且要符合最低要求，包括買賣雙方面議價格、對外公開信息、具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的內(nèi)部規(guī)章等。第三，政府財政承擔(dān)最后投資風(fēng)險的擔(dān)保。在私營養(yǎng)老金制度下，政府承擔(dān)三方面的擔(dān)保責(zé)任：a.最低養(yǎng)老金保障。對于繳費滿20年，但由于各種原因達(dá)不到領(lǐng)取最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的參保成員，由政府補足其賬戶余額以達(dá)到社會最低養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)；b.保障養(yǎng)老金投資的最低回報率。當(dāng)AFPs達(dá)不到前述投資回報率標(biāo)準(zhǔn)時，先由AFPs的儲備金和自有資金補足，如此措施仍不滿足回報率要求，則政府將對該基金管理公司進(jìn)行清算并負(fù)責(zé)保證基金持有人的權(quán)益；c.特殊情況下的擔(dān)保。在養(yǎng)老基金管理公司停止支付或破產(chǎn)的情況下，政府要保證傷殘和遺屬保險金的支付。在保險公司破產(chǎn)的情況下，對于選擇終身年金支付方式的參保成員，政府為其提供一定的養(yǎng)老金保障。
三、智利養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理對中國的借鑒
智利的養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理屬于私營模式，其優(yōu)點是，實現(xiàn)了基金管理公司職能，為吸引客戶，各個AFP努力提高經(jīng)營效率、服務(wù)水平及投資回報率。根據(jù)智利養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，中國在養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理方面應(yīng)注意以下幾個問題：
（一）完善養(yǎng)老保險法律體系要提高養(yǎng)老保險基金投資管理效率必須法先行，智利在出臺養(yǎng)老保險投資管理辦法之前，已頒布了立法層次較高的法律文件《養(yǎng)老保險法》。目前，中國雖已出臺了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險方面的相關(guān)法規(guī)性文件，如1993年原勞動部制定的《企業(yè)養(yǎng)老保險基金管理暫行規(guī)定》，1994年原勞動部和財政部制定的《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行辦法》，2001年勞動和社會保障部、財政部制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，2004年頒布的《企業(yè)年金試行辦法》等，但至今尚缺少一部立法層次較高，內(nèi)容較為全面的法律，如，制定一部統(tǒng)一的《社會保障基金投資法》，這部法律將覆蓋《全社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》、《企業(yè)年金試行辦法》的內(nèi)容。在該部法律中，應(yīng)包括養(yǎng)老保險個人賬戶基金的來源；投資人、監(jiān)管人的資格、準(zhǔn)入與退出制度；投資品種和投資范圍的選擇；強制儲備金的規(guī)定；投資收益披露、最低收益、風(fēng)險擔(dān)保制度等內(nèi)容。
（二）明確養(yǎng)老保險個人賬戶基金的所有者智利在養(yǎng)老保險個人賬戶基金所有者主體的定位是非常很明確的，允許投保人可自由選擇AFP并有權(quán)知道投資收益情況。反觀中國的實際情況，自中國養(yǎng)老保險金實行“統(tǒng)賬”制度以來，就將個人賬戶資金與社會統(tǒng)籌資金一樣被無差異地當(dāng)作“公有”資金性質(zhì)進(jìn)行管理，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，這無異于混淆了兩者的性質(zhì)。與社會統(tǒng)籌賬戶基金的“公有”性質(zhì)不同，養(yǎng)老保險個人賬戶基金是一種完全由勞動者個人繳費并屬于勞動者所有的養(yǎng)老金，其實質(zhì)是勞動者延期獲得的報酬，因此，該部分資金應(yīng)具有私人性質(zhì)，如果由政府作為“公有”資金進(jìn)行管理，其實質(zhì)是剝奪了作為社會保障制度責(zé)任主體的勞動者的相關(guān)權(quán)益，因為政府決定一切，可能使其服務(wù)于某些政治目的而忽視了養(yǎng)老保險個人賬戶基金的經(jīng)濟(jì)效益。在這種制度設(shè)計中，勞動者只是單純、被動地充當(dāng)著繳費主體，卻無權(quán)主張自己所擁有的權(quán)利，這將從根本上無法理順養(yǎng)老保險的有效管理，它會導(dǎo)致繳費者繳費積極性不高、養(yǎng)老基金運作效率低下等一系列問題的出現(xiàn)。
（三）選擇合適的養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資主體就中國目前養(yǎng)老保險個人賬戶基金的運營狀況來看，其投資風(fēng)險是比較大的，因為它違背了“分散化、多樣化組合”的安全投資原則。根據(jù)中國國家審計署2008年11月公布的統(tǒng)計結(jié)果表明，近年來社保基金平均收益率只有2%，尤其是在2008年CPI高達(dá)5.9%的環(huán)境下，這種潛在損失是顯而易見的。中國社科院拉美研究所研究員房連泉也認(rèn)為，中國目前養(yǎng)老保險部分積累制中突出的問題是，“具體到個人賬戶這一塊，確實存在政府管制的問題，沒有放開投資，活得很艱難。”實際上，這種在若干年后才會被支取的養(yǎng)老保險個人賬戶基金實行市場化投資，是世界各國所選擇的大方向，智利開了一個先河，但中國實行市場化投資不能完全照搬智利的做法，主要原因是中國資本市場還不很發(fā)達(dá)，人們的相關(guān)知識和信息十分貧乏，盲目地擴(kuò)大個人的自由選擇權(quán)利可能會適得其反。近年來，中國全國社保基金理事會的市場化投資運作應(yīng)該說較為成功，也積累了一定的經(jīng)驗，但將全國的養(yǎng)老保險個人賬戶基金都交由全國社保基金理事會投資管理也是不現(xiàn)實的，會因為養(yǎng)老基金規(guī)模太大而造成監(jiān)管失控。筆者認(rèn)為，中國可根據(jù)資本金、經(jīng)營業(yè)績、信用狀況，采用公開招標(biāo)的辦法適當(dāng)引入數(shù)家基金管理公司專營養(yǎng)老保險基金，然后通過劃片區(qū)（一個片區(qū)大概包括3～5個省區(qū)市）將養(yǎng)老保險個人賬戶基金交由相應(yīng)的基金管理公司投資運營，這樣就可以解決實現(xiàn)全國統(tǒng)籌不現(xiàn)實和基金經(jīng)營規(guī)模缺乏效益的問題，當(dāng)然，這樣操作必然會涉及到一些地方政府的利益，但就像必須經(jīng)過陣痛才能娩出胎兒一樣，沒有改革始終是不能解決個人賬戶基金運作效率低下的問題。對于“空賬”問題，像中國這樣一個老齡化并且老齡化進(jìn)程這樣快的國家，做實個人賬戶，將在一定程度上減輕未來財政龐大的養(yǎng)老壓力，因此，中央財政和地方政府有必要在一定期限內(nèi)完全將個人賬戶做實，并委托相應(yīng)的基金管理公司經(jīng)營，真正做到養(yǎng)老基金的保值增值。
（四）明確養(yǎng)老保險個人賬戶基金的監(jiān)管者中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度是以行政監(jiān)管為核心，審計監(jiān)管和社會監(jiān)督為補充的養(yǎng)老保險監(jiān)管體系。行政監(jiān)管主要是指政府各有關(guān)行政管理部門（如各級人力資源與勞動保障部門、財政部門等）根據(jù)各自的管理職能，代表國家對養(yǎng)老金的籌集、支付、投資等營運過程進(jìn)行監(jiān)督；審計監(jiān)管是指由專門從事審計業(yè)務(wù)的部門對養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支以及違法行為進(jìn)行的監(jiān)管；社會監(jiān)督是指由社會保障的有關(guān)利益者代表組成社會保障監(jiān)督委員會，對社會保障管理機構(gòu)貫徹落實各項社會保障政策的情況和基金的具體管理工作進(jìn)行監(jiān)督。但這種看似很完整的監(jiān)督體系實際上還缺少真實基金所有者的監(jiān)督，如果能為每位投保者辦理一張養(yǎng)老保險IC銀聯(lián)卡［3］，則每位基金所有者隨時都可查詢賬戶上基金的數(shù)額、投資收益等情況，那么，基金被挪用和違規(guī)操作的現(xiàn)象就會得到很好地遏制。此外，還應(yīng)有一個代表國家的機構(gòu)專門對基金管理公司的進(jìn)入與退出、經(jīng)營狀況、信息披露等情況進(jìn)行日常的監(jiān)督管理，筆者認(rèn)為，全國社保經(jīng)辦機構(gòu)即可承擔(dān)這樣的職責(zé)，其承擔(dān)的社保基金的投資運營則應(yīng)完全交給基金管理公司操作。總之，中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金的監(jiān)管者不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員。