談公共基礎設施投資環境及項目落地率范文

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摘要:公共基礎設施建設關系著國計民生，雖然當下中國經濟發展已經進入新時代，但是我國地方政府的財政負擔依然很重，公共基礎設施建設的資金缺口也較大，地方政府進一步建設公共基礎設施的需要與償還政府債務面臨的與日俱增的壓力形成矛盾。本文對湖北省公共基礎設施投資環境及PPP項目落地率較低相關問題進行研究分析，并由此引出了改善其公共基礎設施建設PPP落地率的對策建議。以期促進PPP模式在湖北公共基礎設施投資實踐中的成功運用，為湖北省在新時代中國特色社會主義建設中打好“三大攻堅戰”奠定了一定的政策基礎。

關鍵詞:湖北省;公共基礎設施投資環境;PPP項目落地率;新時代

一、湖北公共基礎設施投資環境的現狀與問題

(一)湖北公共基礎設施投資環境的現狀基礎設施是經濟發展動力的載體。完善、先進的基礎設施，不僅能提高地區居民的福利，同時還能增強區域對生產要素的吸引力。公共基礎設施是企業生產效率的重要決定因素。基礎設施是企業選址和生產效率的重要決定因素，因此也就成為一個好的投資環境的重要組成部分。改革開放40年以來，湖北省高度重視公共基礎設施建設，采取了積極措施加大政府對基礎設施建設的投資力度，鼓勵外資和民營資本對基礎設施項目投資，全省基礎設施得到進一步加強，先后建成一大批關系國計民生的項目，通過大規模的投資建設，曾經是國民經濟“瓶頸”的基礎設施服務水平有了大幅度提高，大大改善了人民生活環境和城鄉面貌，經濟發展的基礎和環境得到進一步改善，經濟發展潛力不斷增強。為未來經濟發展奠定了堅實的基礎，為新時代中國特色社會主義建設中打好“三大攻堅戰”的統戰事業再上新臺階不斷努力著。根據國家統計局數據可知，2003年～2017年期間，湖北省公共基礎設施投資額呈現出逐年上升的趨勢。當前，我國經濟發展進入“新常態”，經濟由高速增長轉為中高速增長，經濟結構優化升級任務繁重，雖然湖北省省政府也正在積極探索通過PPP模式建設基礎設施、購買公共服務，但公共基礎設施建設仍存在資金短缺和管理效率低下等問題。社會經濟飛速發展促進了城市化建設規模擴大，要求提高基礎設施建設水平，但基礎設施建設資金投入過大，資金回流較慢，導致投融資能力降低，缺乏足夠融資能力，企業施工項目自主選擇能力差，政府存在基礎設施建設監管制度不完善、資金調控能力低等問題。

(二)湖北公共基礎設施投資環境存在問題的主要原因1．公共基礎設施投資體制機制改革不夠深入首先，主要投資主體仍然單一:現階段湖北公共基礎設施建設仍以政府為主要投資者，政府需要對基礎設施建設負責，有保證建設投資穩定的義務。在市場經濟形勢變化的條件下，我國逐漸放開基礎設施投融資限制，但與政府直接領導相比，非公有資本在進入項目建設之前要經歷極為復雜繁瑣的資質審批程序以保證避免建設風險，但這種繁瑣審批方式大大降低了企業競爭力，削減了企業建設熱情。并且由于監管制度存在問題，部分企業形成利益鏈條，排斥其他組織機構進入，導致民間資本難以進入，阻礙了市場良性競爭發展，給基礎設施建設投融資造成困難。其次，融資渠道有待豐富:公共基礎設施建設的特殊性使其大部分融資來源于政府財政性投資，這種方式有利于保證資金來源穩定，但在實際應用過程中給政府造成巨大財政壓力。根據發達國家經驗，由地方政府進行債券發放進行基礎設施融資，既緩解地方政府財政壓力，又刺激當地經濟消費，實現了資金的靈活應用。但我國地方政府不具備債券發放權利，因此湖北省在融資中極其重視銀行貸款以及土地轉讓產生的收益。2．鼓勵社會資本參與投資的配套政策不甚完善我國當前的投融資法律法規體系不健全，至今仍沒有一部國家層面基礎設施投融資法規。但湖北省政府出臺了一些地方性基礎設施投融資操作規范文件。相關部門也各自出臺了關于基礎設施投融資的法律規范，但所依據的法律法規層次太低，也不健全。沒有相關法律，各種新型基礎設施投融資形式得不到有效保障。由于存在行政體制、市場準入、政策環境以及權益保障等方面的障礙，民間資本在進入基礎設施項目初期，審批環節多、耗時長;在投資期，缺乏有效的政府服務、完善的政府規制和管制機構;在收益期，缺乏法律保護、政策難以操作、收費體制不完善等困難，甚至往往在投資階段的既定政策，而到了收取回報的時候，政府的政策就發生了變化，由此帶來的民間投資的風險損失往往得不到補償。3．融資難融資貴嚴重制約著非公經濟主體參與投資由于非公經濟主體融資難融資貴的原因，再加上公共基礎設施建設投資周期長、資本回收慢等特點，就導致了其很難有效率的進入公共基礎設施投資市場。非公經濟主體融資難融資貴是一個不爭的事實，其主要原因有三點:第一，由于制度與經驗的不足，一些大型企業在面對國際同行競爭以及經濟壓力逐漸增大的背景下，產生了很多無法償還的銀行貸款。特別是在發生還貸糾紛的情況下無法進行準確的懲罰，導致商業銀行為保證自身的利益，不愿向非公企業發放貸款。第二，我國非公經濟主體融資難融資貴的根本原因在于金融體系的不健全。目前，我國缺乏在管理機構上能夠推進解決非公經濟主體融資問題的機構，然而國務院管理非公經濟主體涉及到多個部門，多部門一起管理會出現相互推卸責任等問題，想解決非公經濟主體融資的問題需要通過專門機構統一多個部門的方式才能起到解決的目的。第三，由于非公經濟主體的固定資產與大型企業無法相比較，而在房地產的抵押物方面也很難符合，在當前我國信用體系沒有完善、法律制度沒有合理建議的情況下，銀行不愿意向非公經濟主體放貸。4．社會資本在PPP項目實施過程中缺乏改善流動性的市場體系社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。PPP項目多是公益性質較強、持續時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，同時，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。各種原因導致社會資本在PPP項目實施過程中缺乏流動性。湖北省目前還沒有建成一個完善的用于改善流動性的市場體系。

二、湖北公共基礎設施PPP項目落地率不高的原因

(一)公共基礎設施PPP項目民營資本參與積極性不高湖北省民營資本參與PPP項目的程度還不夠高。這是導致公共基礎設施PPP項目落地率不高的直接原因。民營資本參與積極性不高的原因主要包括四個方面:第一，PPP項目作為公共設施或服務類項目總體設定的收益率偏低，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，同時，目前PPP項目主要集中在環保、基礎建設等民生領域，利潤。相較于高昂的融資成本，投資收益不具備吸引力。第二，各地現金流較好和收益率高的PPP項目數量有限，而且大多數都是地方職能部門及平臺公司手中的稀缺資源，在實際操作過程中，對民資也缺乏足夠的開放性。第三，政府與社會資本方的風險分擔機制不完善。政府方主要訴求是在政府的財政支出最小的前提下，提高公共服務的質量和安全性;社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。第四，企業擔心PPP項目執行會受領導換屆影響。由于信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。

(二)公共基礎設施PPP相關的法律體系不健全從PPP模式的成功案例可知，PPP項目的成功運行離不開國家法律法規的保障。目前，我國關于PPP項目運管的法律法規還不完善，首先是缺乏國家層面的法律，且我國現有的制度和文件覆蓋不全，在PPP項目的管理程序、政府及企業的核心權利和義務、風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制等方面沒有給出準確、嚴格和符合實踐需要的法律、政策界定，而現有的規章制度出自不同部門，缺乏統一性和協調性。政府部門和參與PPP項目的企業得不到有效約束，在項目的設計、融資、運營等階段產生了各種各樣的問題，政府和企業的合法權益得不到充分保障。PPP模式作為一種新型的投資模式，其合作模式呈現多元化，為保證PPP項目的有效運行，需要一系列法律法規來加以規范。湖北省目前還處于PPP模式的新興階段，所具備的法律體系并不完善，相應的政策條款也不全面，因此對PPP項目缺乏規范管理和有效的法律約束。

(三)公共基礎設施PPP的主管部門權責不清目前我國PPP項目主管部門繁多、政府部門權責劃分不清、決策程序不規范等問題，導致項目審批程序復雜，項目決策、管理和實施效率低下。首先表現為:雙方風險分配失調:PPP模式雖是一種由政府部門和私人部門共同合作、風險共擔、利益共享的合作伙伴模式，但因私人部門投資占比大，政府部門更多擔任決策層面的工作，使得私人部門的資金承受能力達到承載極限，一旦項目中斷或失敗，將會嚴重挫傷私人部門的投資積極性，不利于PPP項目的可持續發展。此外，表現是抬高公共產品價格，出現暴利現象:PPP項目建成后，企業獲得特許經營權，企業有權制定產品或服務的價格和收費方式，政府部門只起宏觀層面的調控作用。由于公共設施或服務項目的前期投入一般較大，加之資本結構不合理，企業承擔了沉重的債務壓力，建設投入、貸款利息將都會核算在產品成本中。企業的根本目標是盈利，為保證在特許經營期內實現投資收益，企業不得不提高產品或服務的價格，因此會出現虛高甚至暴利現象。

(四)公共基礎設施SPV公司再融資渠道不暢PPP項目合同復雜、特許期長、關聯方多，很難預測項目各階段現金流及實際風險，導致項目實際融資需求與原計劃存在較大差異，往往需要通過再融資降低財務成本或補充缺乏資金。項目運營期再融資是在項目投入試運營后發生的再融資，這也是目前國際上最為常見的再融資階段。PPP項目運營期再融資方式主要為:股權融資、債權再融資、資產證券化、資產支持票據、股權轉讓。而公共基礎設施SPV公司目前主要采用資產證券化來進行再融資，但資產證券化是一個復雜的系統，要使該系統順利運作需要嚴謹的交易結構設計和一系列有效的運作程序。一個資產證券化項目最主要的三個參與主體是發起人(原始權益人)、特殊目的實體(SPV)和投資者。除此之外涉及到的其他主體包括:投資銀行、信用評級機構、擔保人、受托人、律師等。而目前湖北省的資產證券化系統并不完善，所以公共基礎設施SPV公司再融資渠道不暢情況較為嚴重。

(五)公共基礎設施PPP社會資本方的退出機制不完善完善的社會資本方退出安排應當是社會資本方參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障。但是目前湖北省政府及其政府部門:重準入保障，輕退出安排。在細化方面，側重于PPP操作流程的規范以及政府審批、土地供應、稅收優惠等配套政策，強化吸引社會資本參與PPP項目;而對社會資本方退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規范和細化較少新意。此外，實踐中對社會資本方退出方式的限制性做法，凸顯出手段單一、簡單，缺乏創新性的特點。然而，單一社會資本方的企業生存周期、社會資本方聯合體參與PPP項目的優勢和階段關注，PPP項目融資的鮮明特色等，均反映了社會資本方在PPP退出機制安排方面的現實需求。資本市場、專業PPP股權交易市場等多渠道、多樣化的社會資本方退出途徑，有助于促進不同社會資本方積極參與PPP盛宴。

三、改善湖北公共基礎設施PPP項目落地率的政策建議

(一)完善法律法規制度，強化政策支持完善的法律體系，能降低各方在項目建成和運營中的矛盾與糾紛，降低項目失敗概率。通過規范參與方的行為，有效發揮PPP項目優勢，提高公共基礎設施建設投資項目的成功率。另外，形成完善的法律體系和政策法規，避免各自為政現象，對PPP項目進行規范統一管理，有助于推進湖北省PPP模式發展進程。此外，國家層面立法機關應當迅速建立起基礎設施建設相關領域的法制體系，為PPP模式提供穩定的法律環境。在立法機關立法制定PPP市場秩序時，應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本要基于權責分別來行使職責，在規則制定上盡可能避免把政府放置在不容挑戰的主導地位，如若政府在發起的各種特定PPP項目公司中占據主導地位，社會資本更多為項目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發展。

(二)規范風險分擔機制，構建全面監管體系首先，現實中，一些政府部門一方面想借助私人資金來投資建設項目，一方面不愿意承擔風險，將大部分或全部風險歸責于私人部門承擔，使得PPP模式從原來的合作伙伴的“雙贏”關系轉變為“雙損”局面，要改變這種現象就需要規范風險分配機制。其次，在決策層面上，政府部門應主動承擔歸責于自己的風險，明確劃分各部門所應承擔的風險，避免不按時履約的不負責行為，樹立良好的政府形象，提高社會資本進入公共領域的信心。最后，私人投資者應主動規范自己的行為，承擔建設風險、經營風險，利用自己先進技術和優秀的管理經驗降低項目建設成本，提高效率和質量。在遇到利益沖突時，要合理表達自己的訴求，積極與政府協商，增加信任，推動項目的正常運行。與此同時，PPP模式的應用其目的在于使得政府能夠從多重角色中脫離出來，積極履行其監管職能，保證企業的合法權益，同時也確保社會公眾的公共利益不被侵害。因此其健康發展需要一個完善的監管機制加以保障。在實際的PPP項目運作中，審計部門等應參與進來，并依托國家的PPP綜合服務平臺，對項目運作的整個過程進行監管。

(三)轉變政府職能，加強激勵機制在過去的基礎設施建設中，政府直接充當了投資、建設、經營的多重角色。這樣的后果是導致基礎設施建設投資成本高、運營效率低下。PPP模式是政府與社會資本的合作，這就要求政府轉變職能，在公共基礎設施的總體規劃、政策引導和監管等方面發揮主導和推動作用。此外，政府是基礎設施總體規劃的制定者。公共基礎設施建設總體滯后，其中一個重要原因是缺乏資金，因此需要引進社會資本和國外資本參與基礎設施建設的投資。在PPP項目中，政府要發揮好服務型作用，做好總體的公共基礎設施建設規劃，并制定相應的政策以防止因領導變動而帶來政策的隨意性。與此同時，我們應該看到社會資本進入公共領域，其根本目的是盈利，若收益微薄或無利可圖，顯然無法吸引民間投資者。然而，公共產品和服務一般都具有公益性質，從理論上講，應該由政府免費提供或只收取象征性低額費用用來服務于廣大人民群眾。這一矛盾說明，只有解決好PPP項目的投資回報問題，保證社會投資者的合理收益，才能使PPP模式更好地在公共領域中發展。

(四)拓寬項目融資渠道，設計產品定價機制政府部門必須要深化政府投融資管理體制改革，拓寬公共基礎設施建設中PPP項目的融資渠道。同時，要充分保障社會資本的合法權益，吸引其對基礎設施項目進行投資。另外，國有銀行還應積極轉變觀念，簡化審批程序，為基礎實施建設貸款提供便利;加快建立為社會資本提供貸款的地方商業性銀行;進一步完善風險資本市場，支持符合條件的投資者通過發行股票、債券等方式進行融資。此外，PPP模式的主要參與方主要有三個，分別是政府、企業以及社會公眾，他們在PPP項目中的目標各有不同。政府部門的主要目標是吸引社會資本參與基礎設施建設，以此推動基礎設施建設。企業的重要目標則是通過參與基礎設施建設盈利，以及獲得一定的減稅優惠等。社會公眾的主要目標則是為社會提供更多的服務，以此滿足社會公眾對于公共基礎設施的需求。三者目標不同，但是也有著一定的聯系，只不過他們對于同一目標的重視程度不一樣。為此，必須要尋求一種能夠同時滿足三方目標的狀態，找到PPP模式下三方利益的內生反饋循環。并基于項目目標體系和目標反饋機制，設計了調價機制，以期為政府、私營企業、公眾的利益分配實現“三贏”提供幫助。

(五)建立政府與社會資本合作管理機構，加強人才培養當前PPP模式大部分是采用特許經營的方式，進行結構融資，所要求的專業性較高。公共基礎設施建設采用PPP模式，需要對項目進行長時間的評估，進行復雜的合同談判，同時對風險進行合理分擔，并對項目進行有效監管。這是一項系統且復雜的工作，要求政府應設置專門的機構，負責PPP項目的審批以及監管。因此，湖北省應設立專門的管理部門，負責公私合作項目的相關工作，并在該管理部門下設PPP項目采購、合同管理指導的經濟咨詢機構，利用現有行業部委下屬的具有專業知識的技術咨詢機構，滿足公共基礎設施建設對PPP模式的應用需求。此外，目前在PPP項目上都是采用招標方式進行，在此過程中，PPP項目涉及了投資估算、融資、法律、稅務等各方面的信息。這要求我們需要重點培養懂經濟、法律、合同管理、財務等的專業性人才，積極培養開拓型人才、復合型人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。與此同時，湖北省應在國家PPP綜合服務平臺基礎上，引入權威的第三方機構科學設計PPP項目方案，可引導高校、科研機構分行業和領域，組建公共基礎設施PPP項目規劃編制隊伍。

四、總結

本文主要就湖北公共基礎設施投資環境及PPP項目落地率較低相關問題，結合觀察到的現象，全面分析了湖北省公共基礎設施建設PPP項目落地率不高的原因。最后，在前面現狀、問題、原因的基礎上對改善湖北省公共基礎設施建設PPP落地率提出了政策建議。以期完善PPP投融資項目評估相關理論基礎，促進PPP模式在湖北公共基礎設施投資實踐中的成功運用，為湖北省在新時代中國特色社會主義建設中打好“三大攻堅戰”奠定了一定的政策基礎。

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作者：劉雨晴 單位：中南財經政法大學