社會保險信息機制的差別探討范文
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由于需求從根本上決定了一個信息系統的設計與運行，因此我國社保信息系統的差異主要是由社保政策、管理層面的碎片化引起的，同時還隱含著計算機技術層面的因素。為此，本文從政策、險種、業務環節、管理部門、統籌層次、設計標準、數據庫、數據存儲位置等維度，分析影響當前中國各地社會保險信息系統差異的主要因素。一些更加技術層面的因素，例如系統架構、開發語言等，由于其影響主要局限于信息系統內部，因此未在此處分析。
(1)政策差異:社保信息系統必須滿足一定政策約束下的社保管理需求。由于國家政策通常只規定了一般性的指導原則，因此各種地方性政策和規定直接導致了社保信息系統的差異。以企業養老保險單位繳費比例為例，號文僅規定:“一般不得超過企業工資總額的20%”。各地社保政策則一般不對參保企業制定統一比例，而是采用“繳費比例分類”的策略，對不同類別的企業采用不同比例。同時還存在一些較為特殊的政策，如廈門社保依據每個參保人員的身份逐一核算該人員的單位繳統籌比例，導致任何單位都不存在統一的比例。核算單位繳費比例的規定不同將直接導致信息系統從設計需求階段就開始出現差異。
(2)險種差異:社會保險信息系統經常依據險種分別開發、運行，導致即使是同一個社保機構的信息系統也差異明顯。社會保險包含五個主要險種，即基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育;各主要險種又可以細分為若干子險，如基本醫療保險包括企業職工、城市居民、城鄉居民、新農合、機關事業等子險。很多信息系統僅實現少量險種的管理功能。例如，早期某直轄市五項社會保險由三個獨立的社保信息系統分別管理。
(3)業務環節差異:各類社會保險業務雖然差異明顯，但仍可大致分為征繳、管理、②發放三個環節。部分社保管理部門按照業務環節使用不同的信息系統。例如，浙江某市的醫保的待遇發放功能委托給銀行管理，醫保信息系統僅提供征繳和管理功能。
(4)管理部門差異:不僅不同險種可能分屬于不同的管理部門，同一險種的不同業務環節也可能由多個部門管理，部門差異也影響到社保信息系統的頂層規劃。一種具普遍意義的現象是:在很多地區社會保險基金的征繳由地稅部門代收或全責征收，①這導致同一險種的業務經辦至少涉及地稅、社保兩個部門的信息系統。
(5)統籌層次差異:不同險種要求的統籌級次不同。企業職工養老保險要求實現省級統籌，但各地進度不一;②部分險種甚至停留在縣級統籌的層次。與此相應，社保信息系統的統一化程度也存在差異。在《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》中規定企業養老省級統籌的一項標準為“全省執行統一的數據標準、使用統一的應用系統”。在少量地區，如各直轄市和黑龍江等地，基本實現了企業養老保險信息系統的統一。但是這些地區同時并存著大量由地市分散管理的其他險種的信息系統，即使是企業養老保險也有部分縣市或行業的信息系統尚未并入統一系統中。
(6)設計標準差異:雖然人保部核心平臺標準推出多年，但是各地信息系統遵照標準執行的情況堪憂。對10余省市截至2009年的社保信息系統設計的分析結果表明:③多數信息系統(12個系統中的9個)并未嚴格按照核心平臺的標準設計，部分參照核心平臺標準(2個系統)、部分完全獨立于核心平臺標準(9個系統)，具體情況參見表1。表1中數據量統計一項如標明“養老”則僅為養老保險信息系統的數據量，否則一般為涵蓋五險的信息系統。圖1以記賬利率參數表為例直觀地給出了某一非核心平臺信息系統與核心平臺的差異程度。由圖可見，即使是簡單的記賬利率參數，各種信息系統的記錄方式也是千差萬別的，既有編碼規則的不同、也有設計思想和政策方面的差異。例如圖1左側表中“開始時間”和“終止時間”字段就意味養老保險記賬利率允許一年多個，這與《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》的記賬利率制定規則存在明顯不同。④表1和圖1也從側面印證了企業養老保險省級統籌過程中系統與標準統一的困難及其現狀。
(7)數據庫差異:各地信息系統所采用的數據庫版本復雜，幾乎涉獵了當前所有的數據庫類型及其子版本，包括Oracle、DB2、Sybase、SqlServer、FoxPro、Access、MySQL等數據庫;部分地區還采用Excel、Txt等格式文檔記錄，少量偏遠地區則仍處于手工記錄向電子記錄過渡的時期。數據庫類型的復雜導致即使是按照統一標準設計的社保信息系統之間的數據遷移都變得困難而且成本高昂。
(8)數據存儲位置差異:數據的存儲位置從最底層影響了信息系統的差異。數據的分散存儲與系統的差異互為因果，系統差異越大、數據就越分散，反之亦然。一般而言，社保數據的集中存儲和集中管理有助于減少信息化建設的重復投資，制約社保信息系統的差異程度。建設數據中心、實現數據在地級以上城市的集中存儲也是社保信息化建設的重要目標，在勞動部及人社部頒布的信息化建設的各份綱領性文件中得到體現，例如勞社部函〔2003〕174號文、勞社號文以及人社部發〔2011〕99號文。但是，目前我國社保數據被大量的分散存儲在市、縣一級的社保機構。對C省所屬全部縣市各險種類別的數據存儲位置的調研表明:各類基金的數據存儲在縣級數據中心的比例多數高于50%。數據的高度分散存儲使得信息系統的差異更加難以克服。
以上分析了影響社會保險信息系統差異的8個因素。結合軟件工程對信息系統研發階段的劃分，表2依據軟件開發經驗和社保審計實踐，總結了上述各要素對信息系統研發全程的影響程度。總的來看，政策層面和管理層面的各因素對于系統研發中的需求分析和運行影響巨大，計算機技術層面的諸因素主要影響系統的設計、開發階段。需要指出的是，信息系統的差異通常體現出上述8種因素交叉混雜的復雜情況。以黑龍江省社會保險信息系統為例。該省即存在實現了省級數據集中、信息系統統一的較為理想的企業養老系統;也存在代收企業養老費的地稅系統，存在少量的分行業獨立管理的企業養老系統，還存在著大量的分市縣管理的其他險種的信息系統。多種因素的交叉混雜，使得全國各地信息系統可能的差異性呈現指數級變化。即使各類信息系統對于每種因素僅有兩種可能的狀態，也意味著共有28=256種差異可能性。初步的審計調研結果表明:真實情況可能更不樂觀。此外，社保信息系統在上述8個方面的差異也隨著時間的推移而不斷變化。雖然社保信息系統的差異現象始終存在，但是在不同的時間點，差異的體現方式卻在不斷變化。隨著時間的推移，舊的碎片在消失，新的碎片在產生。例如，隨著企業養老保險省級統籌的不斷推進，企業養老保險信息系統的差異性將呈現弱化的趨勢，但是與此同時，伴隨著新農保的快速推進，新農保信息系統的差異性在近年呈現出快速惡化的特點。
社保信息系統差異的根源
(一)社會保險體制的碎片化是根本原因
如前所述，信息系統從根本上由需求決定。社會保險信息系統的統一和標準化依托于我國社會保險體制的統一。“皮之不存，毛將焉附”，可能恰當地刻畫了社會保險體制和社會保險信息系統之間的關系。中國社會保險體制碎片化的產生，是在完成國家－單位保障體制向國家－社會保障體制轉變過程中，所采取“摸石頭過河”的漸進改革策略是分不開的。改革進程中社會發展的不均衡，經濟社會中不同利益群體的不同的社會保障利益訴求，也最終轉化為社會保險體制中的一個個碎片。在漸進式的改革思路下，社會保障制度的“大一統”理想只能在多方的利益博弈中曲折前行。這意味著，如無重大變化，社會保險信息系統的差異性將在很長一段時間內存在，甚至有可能出現短周期的惡化趨勢。
(二)信息化建設客觀特點的制約
社會保險信息系統涉及千家萬戶，具有高度的復雜性。一個涵蓋五險的信息系統通常包括上百張數據庫表、幾千個數據項，表間關系更是錯綜復雜。這使得一個成熟的社保信息系統的建設及調試周期一般在2－3年，甚至更久。而各地社會保險政策和規定，經常出現一年幾小變、幾年一大變的情況。這就導致社保信息系統的頂層規劃和標準化設計，在出臺之日就已經不適用于部分地區的社保現狀。同時，社保業務經辦的巨大壓力又逼迫經辦機構必須采用信息系統，甚至等不到標準的出臺。這一客觀現實決定了各地自主研發的社保信息系統普遍出現，社保信息系統的差異性也就在所難免。
(三)地方利益及商業利益的糾葛是其主觀原因
社保信息系統的復雜性決定了資金投入的巨大，累計上億元的研發及部署費用并不罕見。巨大的資金投入使得地方利益和軟件廠商的商業利益必然產生各種糾葛。而社保信息系統的統一實際上等效于中央級管理部門部分的上收了社保信息系統的開發權，因此在實際執行中受到地方管理部門和相關軟件廠商的一定程度的抵制。此外，即使是參與人保部核心平臺研發的軟件廠商，也傾向于以本地化部署費用的名義對各地社保信息系統收取高昂的信息系統研發費，以獲取最大的商業利益。這使得采納標準化的信息系統從成本上并不具有吸引力。①
信息系統差異的影響
(一)對社會保險信息化建設的影響
社會保險信息系統是社會保險信息化建設的重點和最直接的成果。信息系統所存在廣泛的差異性，一方面意味著以往的信息化建設存在大量的重復投資、重復建設的現象，一方面也為未來的信息化建設制造了巨大的障礙。信息系統的統一和標準化是大勢所趨，但是異構信息系統間的信息遷移是困難且成本高昂的，這使得在取代現有系統過程中，巨額的經費將被用于已有社保信息的移植。
(二)制約了社保的精細化管理
社會保險信息系統是支撐社會保險精細化管理的核心基礎設施。精細化管理涉及每個參保人員每個月的繳費信息、每時每刻的支付信息的處理。大量社保信息系統的并存，必然意味著信息系統質量的良莠不齊，導致不同地域的參保人群所享受的社保服務質量參差不齊。此外，人員的廣泛流動已成為中國當今社會的重要特點，各地信息系統的差異也對參保人員異地轉移接續過程中的參保信息的遷移造成了障礙。
(三)阻礙了對社保的內外部監督
社會保險信息系統中的數據是當前最完整、最基礎的社會保險數據，其中包含著每個參保人員、每家企業參加社保以來的全部信息，同時體現各級政府對社保的管理和投入信息。與社保有關的統計數據及報表數據皆來源于此，因此具有極高的權威性和價值。例如，鄭秉文先生在《中國養老金發展報告2011》已經開始使用這類原始數據，從而避免了各類統計數據權威性、統計口徑、粒度的缺欠。但是，社會保險系統的差異性，尤其是其在設計標準、數據庫、存儲位置方面的差異性，使得社保管理部門和各監督部門的數據采集工作困難，阻礙了對社保體制的內、外部監督。例如，雖然經過多年的建設，人保部至今僅能從各地社保信息系統中獲取企業養老保險中部分參保人員的詳細數據，且數據質量堪憂，其他險種數據的歸集則仍處于起步階段。可以想見，在這一狀態下很難對各地社會保險的業務經辦開展細致的內、外部監督。
評價與建議
前文從8個維度分析了導致社會保險信息系統間存在差異的因素。客觀地看，社會保險信息系統間的差異形成了大量的“信息孤島”，并影響到社保的信息化建設、精細化管理和內外部監督，已經在一定程度上制約了我國社會保險體制的完善。但是，正如第三部分對社保信息系統差異根源的分析，我國社保信息系統差異是多重歷史和現實因素造成的。不能簡單的根據所造成的不良影響，就一味地指責社會保障信息化的建設者和執行者。我們也不贊同與歐美發達國家的信息化建設進行簡單的橫向比較。歐美的社會保障體制已經經過了幾十年的完善，社會保障制度所最終依托的社會與經濟體制更已經發展到后現代水平。在制度相對確定，信息化建設理念、技術和手段先進的客觀現實下，社會保險信息系統的完善和成熟就有了基礎。
在客觀認識到社會保險信息化建設中的困難的基礎上，我們認為:當前社保信息化建設中依托核心平臺逐步整合各類社會保險信息系統的思路是正確的，但是為了進一步提高信息平臺的推廣及應用效果，建議采取以下措施:
(1)進一步提高核心平臺的公開程度，推薦以開源的形式向各級社保機構公開核心平臺及其配屬系統全部代碼、文檔，各地社保的本地化部署由其自主選擇廠商。從而打破少數主承包商對核心平臺標準所形成的事實上的壟斷，通過引入競爭機制降低核心平臺的部署成本，提高各地社保的積極性。
(2)進一步加強核心平臺的適應能力，針對國家允許各地自行規定的社保業務預留本地化空間，提高核心平臺的生命力。
(3)進一步提高核心平臺強制性，除要求各地社保經辦機構在一定時間內使信息系統符合核心平臺要求外，應配合社會保險的體制建設，及時、迅速的新的信息化建設標準，尤其是加強新農保、新農合、城鄉居民等新興制度的信息化建設規范。
作者：呂天陽楊蘊毅邱玉慧黃少濱單位：審計署審計科研所清華大學計算機科學與技術系黑龍江大學政府管理學院哈爾濱工程大學計算機科學與技術學院
