淺談稅制改革對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響范文

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［提要］十八屆三中全會(huì)把深化財(cái)稅體制改革確定為全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容。新一輪財(cái)稅體制改革對(duì)于理順央、地財(cái)稅收支關(guān)系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、增強(qiáng)地方財(cái)稅可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用。

關(guān)鍵詞：稅制改革；地方經(jīng)濟(jì)；預(yù)算管理

根據(jù)十八屆三中全會(huì)全面深化改革的要求，中共中央政治局會(huì)議研究并審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，指出到2016年要基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年建立現(xiàn)代財(cái)稅制度。新稅體制改革進(jìn)展如何，效果如何？筆者以湖南省郴州市為例作一些初步探討，力圖為進(jìn)一步完善稅制改革及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一些有益的借鑒。

一、新稅制改革的內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）“營(yíng)改增”依然是稅制改革主導(dǎo)方向。“營(yíng)改增”于2012年1月1日在上海試點(diǎn)破冰，2013年8月1日起交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”全國(guó)推行，2015年1月1日起，鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)正式納入“營(yíng)改增”，6月1日起電信業(yè)將納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。湖南省《關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革的意見(jiàn)》明確：2015年底前將生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)等行業(yè)納入“營(yíng)改增”范圍。增值稅將全面代現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅將全面退出歷史舞臺(tái)。

（二）完善地方稅體系成為新稅改重點(diǎn)。現(xiàn)行地方稅體系中，地方稅種共有13個(gè)，除營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等兩個(gè)共享性質(zhì)的稅種外，其余都是收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大的稅種。隨著“營(yíng)改增”任務(wù)的完成，營(yíng)業(yè)稅將會(huì)消失，地方稅的主體稅種將出現(xiàn)缺失，地方稅體系建設(shè)亟須進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”）強(qiáng)調(diào)，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，將完善地方稅體系建設(shè)提高到新的高度。地方財(cái)政收支體系平衡發(fā)展的需要，需要有占據(jù)主導(dǎo)地位的稅種替代消失的營(yíng)業(yè)稅，因此國(guó)家加快地方稅改革，將中央稅的消費(fèi)稅、車(chē)輛購(gòu)置附加稅劃歸地方稅，適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、改革房地產(chǎn)稅等，完善地方稅體系建設(shè)。

（三）提高直接稅比重是大勢(shì)所趨。間接稅側(cè)重效率，直接稅側(cè)重公平。世界發(fā)達(dá)國(guó)家多注重直接稅的開(kāi)征，直接稅的比重多在70%以上，美國(guó)、日本等國(guó)家達(dá)到80%以上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行的是以間接稅為主的稅收制度，直接稅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車(chē)船稅、印花稅等，雖然稅種數(shù)量不少，但稅收比重僅占30%左右，這樣的稅種結(jié)構(gòu)對(duì)于保障稅源穩(wěn)定性有重要作用，但卻形成間接稅與直接稅失衡，間接稅所占比重大，會(huì)對(duì)稅收的調(diào)節(jié)機(jī)制產(chǎn)生扭曲，從而影響稅收應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。《決定》提出“逐步提高直接稅比重”，意味國(guó)家將在優(yōu)先考慮整體減稅的基礎(chǔ)上，適度降低間接稅的稅率和比重，提高直接稅比重。

（四）稅制“綠色化”改革。《決定》將生態(tài)文明建設(shè)放在重要位置，提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。稅制綠色化包括：一是完善資源稅體系，包括擴(kuò)大征收范圍，例如將水資源納入以及提高資源稅率，推進(jìn)煤炭清費(fèi)立稅和資源稅從價(jià)計(jì)征改革，通過(guò)提高資源使用成本來(lái)鼓勵(lì)資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅或是開(kāi)征碳稅等子稅目以應(yīng)對(duì)氣候變化和空氣污染所造成的人民福利損失。適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，將高能耗、高污染行業(yè)納入稅收調(diào)節(jié)范圍。三是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有稅制對(duì)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色投資等的激勵(lì)約束作用，例如對(duì)清潔能源生產(chǎn)、節(jié)能產(chǎn)品消費(fèi)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資等的稅收優(yōu)惠，對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)、高污染行業(yè)、高能耗商品的稅收懲罰等措施，來(lái)切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)總體的綠化程度。

（五）消費(fèi)稅制度將進(jìn)一步改革完善。《決定》提出，“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”。除將消費(fèi)稅劃歸地方稅外，消費(fèi)稅改革的內(nèi)容將涉及以下三個(gè)方面：一是進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍，提升調(diào)節(jié)力度，對(duì)一些容易產(chǎn)生環(huán)境污染、大量消耗資源的產(chǎn)品，以及部分奢侈型高端物品、部分高檔消費(fèi)行為等，納入消費(fèi)稅征稅范圍或提升稅率；二是完善計(jì)征方法，將部分應(yīng)稅消費(fèi)品由生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅改為零售環(huán)節(jié)納稅，相應(yīng)為“營(yíng)改增”后地方政府層面的收入增加來(lái)源；三是調(diào)整消費(fèi)稅稅率，對(duì)清潔能源和環(huán)境友好產(chǎn)品實(shí)行低稅率或免稅。

二、新稅制改革對(duì)郴州市財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

郴州市位于湖南省東南部，東界江西贛州，南鄰廣東韶關(guān)，西接湖南永州，北連湖南衡陽(yáng)、株洲，素稱(chēng)湖南的“南大門(mén)”。全市9縣（市）2區(qū)，2018年底常住人口474.5萬(wàn)人，地區(qū)GDP2，391.9億元，一般公共預(yù)算收入217.8億元。分析稅制改革對(duì)郴州市經(jīng)濟(jì)稅源的影響，既有改革虧損，也有改革盈利，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）營(yíng)業(yè)稅稅源的消失成為最大虧損。營(yíng)業(yè)稅是地方稅的主體稅種，從表1中不難看出，每年征收入庫(kù)營(yíng)業(yè)稅額占全部稅收收入的比重都在都在14%以上，2014年達(dá)到252，259萬(wàn)元，占全部稅收收入的17.39%。“營(yíng)改增”完成后正常情況下，郴州市每年將有25億元左右的稅收改革虧損。同時(shí)，還將削弱稅務(wù)部門(mén)代收政府性基金（費(fèi)）的職能，代征力度和效率將會(huì)大幅下降。因此，營(yíng)業(yè)稅稅源的消失，對(duì)于地方財(cái)力和地稅部門(mén)來(lái)說(shuō)，都是最大虧損。（表1）

（二）地方稅體系的構(gòu)建進(jìn)一步明確了投資方向。地方保留的12個(gè)稅種中，城建稅、地方教育費(fèi)附加隨增值稅和消費(fèi)稅附征，收入規(guī)模隨增值稅和消費(fèi)稅收入規(guī)模而變化。房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地増值稅、車(chē)船稅、契稅、印花稅等7個(gè)稅種屬于財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅，作為地方財(cái)政主要并且固定的收入來(lái)源。因此，應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)土地使用稅提標(biāo)擴(kuò)面。目前，郴州市最主要的礦產(chǎn)資源———鉛鋅礦、石墨、煤炭等已實(shí)行資源稅從價(jià)計(jì)征改革，下一步要依靠提升資源類(lèi)產(chǎn)品深加工層次，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值，增加所得稅收入。企業(yè)所得稅屬于中央與地方共享稅，中央60%、地方40%，建議提高工資收入水平，從而增加居民可支配收入，提升消費(fèi)能力，在帶動(dòng)消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)的同時(shí)，加大稅前扣除，降低企業(yè)所得稅，從而減少中央對(duì)收入分成，提高土地使用稅、資源稅稅率也達(dá)到此效果。

（三）地方稅制體系的完善將使得稅源更加穩(wěn)定。《決定》提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，實(shí)現(xiàn)合理的事權(quán)與合理的財(cái)權(quán)匹配。我國(guó)實(shí)行的是復(fù)合稅制，“營(yíng)改增”任務(wù)完成后，地方稅體系中需要尋找一個(gè)替代營(yíng)業(yè)稅的主體稅種，來(lái)引領(lǐng)地方稅體系建設(shè)。通過(guò)立法，完善地方稅體系建設(shè)，將更加注重稅制的整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性和統(tǒng)籌性，將為地方開(kāi)辟新的主導(dǎo)稅種，促進(jìn)地稅結(jié)構(gòu)將更加優(yōu)化，稅源會(huì)相對(duì)更加穩(wěn)定，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加有保障。

（四）新地方稅體系的建立開(kāi)辟了“新稅源”。一是新一輪稅制改革，將消費(fèi)稅、車(chē)輛購(gòu)置附加稅劃歸地方。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從表2中看出，這兩大稅種每年可給地方帶來(lái)6億元左右的收入，新稅改后，消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)改在零售環(huán)節(jié)，郴州市不但有煙、酒消費(fèi)稅，還將征收石油、化妝品、成品油、貴重首飾、高檔手表和小汽車(chē)等產(chǎn)品的消費(fèi)稅，稅收收入將會(huì)有進(jìn)一步增加，這算是稅改給地方帶來(lái)的一筆較大的“盈利”。二是環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征開(kāi)辟了“新稅源”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2014年郴州市排污費(fèi)累計(jì)征收9，099萬(wàn)元，2014年完成2，790萬(wàn)元，費(fèi)改稅完成后，正常情況下，每年至少可實(shí)現(xiàn)2，700萬(wàn)元的稅改“盈利”。三是資源稅擴(kuò)大征收范圍和由計(jì)量改為計(jì)價(jià)征收，據(jù)測(cè)算每年可增加1到2個(gè)億的稅收。四是城鎮(zhèn)土地使用稅地段等級(jí)稅額標(biāo)準(zhǔn)和征收范圍調(diào)整，預(yù)計(jì)可增加收入7，162萬(wàn)元，其中市本級(jí)預(yù)計(jì)可增加收入5，653萬(wàn)元。五是個(gè)人所得稅擴(kuò)圍及級(jí)距調(diào)整改革，也將會(huì)使稅收有所增加。（表2）

三、地方積極應(yīng)對(duì)新稅制改革的建議

（一）密切跟蹤稅改動(dòng)態(tài)，爭(zhēng)取最大的稅改紅利。為順利推進(jìn)改革，根據(jù)稅制改革慣例，國(guó)家在推行改革過(guò)程中，必將確保地方既得利益，因此，為最大限度地減少新一輪稅制改革對(duì)地方財(cái)政收入的影響，必須加強(qiáng)稅收征管，做實(shí)稅收基數(shù)。一是加強(qiáng)稅改政策研究，最大限度減少稅改對(duì)地方財(cái)政收入的影響。注重研究“營(yíng)改增”、資源稅改革等納稅人行業(yè)特點(diǎn)，積極探索其經(jīng)營(yíng)規(guī)律，制定和完善稅收征管辦法，加強(qiáng)分析和評(píng)估，夯實(shí)征管級(jí)次。二是制定出臺(tái)規(guī)章制度，規(guī)定政府職能部門(mén)的協(xié)助征收責(zé)任。營(yíng)業(yè)稅發(fā)票的退出，地稅部門(mén)“以票控稅”的手段缺失，強(qiáng)化地方稅收征管必須尋找新的手段。可借鑒青島市的做法，出臺(tái)《稅收征收協(xié)助管理辦法》，規(guī)范零散稅源征管和第三方信息采集，對(duì)有關(guān)涉稅事項(xiàng)實(shí)行“先稅后證”、“先稅后驗(yàn)”、“先完稅后變更”和“先票后貸”等措施，強(qiáng)化稅源控管，為獲取第三方信息和稅收協(xié)助提供法律保障。三是加大零散稅源社會(huì)化管理的力度。制定出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)政府各部門(mén)、社會(huì)各界組織、個(gè)人積極參與協(xié)稅、護(hù)稅，加強(qiáng)一次性稅源的管理，堵塞稅收管理漏洞。建立財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)土、交通、城建、房管等部門(mén)參與的協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制和涉稅信息數(shù)據(jù)對(duì)接機(jī)制，完善綜合治稅，做到應(yīng)收盡收。

（二）積極應(yīng)對(duì)稅制改革，大力培植新興財(cái)源。積極應(yīng)對(duì)稅收新政策變化，在現(xiàn)有稅制下，壯大現(xiàn)有稅種，增強(qiáng)地方可用財(cái)力。一是大力支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)招商引資。制定出臺(tái)新形勢(shì)下招商引資的激勵(lì)措施，對(duì)符合地方產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅貢獻(xiàn)大、就業(yè)率高的企業(yè)實(shí)行“一企一策”，改善投資環(huán)境，吸引大型公司落戶(hù)；鼓勵(lì)企業(yè)積極“走出去”發(fā)展，拓展稅源領(lǐng)域，增加稅收收入。二是繼續(xù)保持適度的財(cái)政投資規(guī)模，大力支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。積極優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，突出支持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益好的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，提高投資的有效性。拓寬投資資金來(lái)源渠道積極運(yùn)用股權(quán)投資、基金管理、貸款貼息、PPP模式等方式著力引導(dǎo)社會(huì)資本參與。三是大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不斷提升城市發(fā)展張力。全面落實(shí)房地產(chǎn)寬松政策，支持新建商品房周邊醫(yī)院、學(xué)校、公汽等公共基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，形成穩(wěn)定收入來(lái)源。在擴(kuò)大就業(yè)的同時(shí)，不斷提升產(chǎn)業(yè)層次和水平，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)人口聚集度、提升城市繁榮度，增加居民消費(fèi)，培植壯大地方財(cái)源。

（三）突出發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，打造“稅收沉淀洼地”。在新一輪稅制改革中，消費(fèi)稅下放為地方稅后，將調(diào)整到零售環(huán)節(jié)征收。地方稅落在消費(fèi)稅上，那意味著地方的稅收和人的流動(dòng)性成正相關(guān)，一個(gè)地方人越多，消費(fèi)越多，產(chǎn)生的地方稅收就越多，這也和城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都是相吻合的。通過(guò)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，有效聚集消費(fèi)人群，拉動(dòng)地方旅游經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)品消費(fèi)，特別是拉動(dòng)消費(fèi)稅商品消費(fèi)，形成稅收沉淀洼地，培植壯大地方稅源。一是完善城區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、物流網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，合理布局城區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)，著力構(gòu)建大市場(chǎng)、大流通的格局，打造物流、人流中心，促進(jìn)商業(yè)貿(mào)易、貨運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)發(fā)展，積極培育新興財(cái)源。二是發(fā)揮文化旅游資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色旅游，使旅游業(yè)成為特色產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)消費(fèi)的潛力產(chǎn)業(yè)。三是加快發(fā)展交通產(chǎn)業(yè)，讓人想來(lái)、好來(lái)、好回，帶動(dòng)服務(wù)和商品消費(fèi)。

（四）加快稅費(fèi)改革，力爭(zhēng)先行先試。加大財(cái)政收入中稅收收入所占的比重，降低非稅收入的比重，合理劃分中央政府與地方政府的稅收收入，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，是當(dāng)下稅制改革的大趨勢(shì)。因此，要順應(yīng)改革潮流，搶先分享改革紅利，一是開(kāi)展稅源普查，通過(guò)稅源普查，摸清稅源底數(shù)，找出稅源管理中存在的問(wèn)題，積極探索新的稅收管理方式，加強(qiáng)稅源控管，為稅制改革做好準(zhǔn)備。二是開(kāi)展收費(fèi)項(xiàng)目調(diào)查，堅(jiān)持清費(fèi)立稅，加快推進(jìn)稅費(fèi)改革，力爭(zhēng)先行先試，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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作者：楊香軍 單位：中共郴州市委黨校