政府項(xiàng)目投資范文

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一、存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)工程建設(shè)管理有了很大的改進(jìn)。但迄今為止，各政府工程的投資主體仍是沿用過(guò)去投資、建設(shè)、管理、使用的“四位一體”的模式，多數(shù)工程還是自建、自管、自用，導(dǎo)致諸多問(wèn)題。

（一）業(yè)主單位缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，工程隱患多。建設(shè)單位業(yè)主負(fù)責(zé)制情況下，業(yè)主單位既要參與項(xiàng)目前期的策劃、編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究等工作，有要參與工程建設(shè)的準(zhǔn)備和實(shí)施工作，包括基地選址、拆遷、組織勘察、設(shè)計(jì)和施工招標(biāo)等，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這些工作的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)。由于業(yè)主單位原專(zhuān)業(yè)不是工程建設(shè)管理，缺乏這些必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以負(fù)起建設(shè)工程質(zhì)量工期投資計(jì)劃和投資效益的責(zé)任。投資主體缺位的后果是投資規(guī)模無(wú)法控制，腐敗現(xiàn)象發(fā)生工程質(zhì)量難以保證，建設(shè)秩序被破壞等。

（二）臨時(shí)組建基建班子，缺乏穩(wěn)定性。我國(guó)一直采取行政部門(mén)組建基建指揮部（辦公室）的方式來(lái)組織建設(shè)，政府每上一個(gè)新項(xiàng)目就專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)基建班子，這使很多行政機(jī)構(gòu)人員膨脹，且這種臨時(shí)性的基建班子大部分專(zhuān)業(yè)不配套，也沒(méi)有工程管理經(jīng)驗(yàn)的積累，該項(xiàng)目完成竣工后，面臨無(wú)事可干的問(wèn)題，聘用的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員臨時(shí)觀念較嚴(yán)重，責(zé)任心較差，難以提高建設(shè)管理水平。

（三）建設(shè)實(shí)施各環(huán)節(jié)之間責(zé)任不明、利益不清，導(dǎo)致投資無(wú)法控制。現(xiàn)行的工程項(xiàng)目建設(shè)單位又是建成后該項(xiàng)目的使用單位，為了本單位的利益，往往在設(shè)計(jì)、施工階段隨意修改設(shè)計(jì)擴(kuò)大規(guī)模，增加設(shè)備提高標(biāo)準(zhǔn)互相攀比，造成了工期延長(zhǎng)，投資大大超標(biāo)，追加預(yù)算，形成釣魚(yú)工程。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我國(guó)政府投資工程真正按計(jì)劃投資完成的極少，多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的20％～30％，超過(guò)1～2倍的也屢見(jiàn)不鮮。

（四）現(xiàn)行管理制度不科學(xué)、不完善。政府投資項(xiàng)目管理體制下，“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏很好的過(guò)程控制，在法律層次上也缺乏追究責(zé)任的效力，項(xiàng)目使用單位、施工承包單位和監(jiān)理單位等項(xiàng)目參與方都成了超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管實(shí)際上處于失控狀態(tài)。

二、政府投資項(xiàng)目管理代建制提出的必要性

代建制是進(jìn)行工程項(xiàng)目的組織建設(shè)與建成后的使用管理相分離的改革，對(duì)政府投資項(xiàng)目分別由國(guó)家和地方相應(yīng)的政府主管部門(mén)直接組織工程建設(shè)，在建設(shè)過(guò)程中實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目建成后再交使用單位或部門(mén)管理。這種模式主要是政府將投資項(xiàng)目交給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，該專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備的選型，還直接承擔(dān)工程全過(guò)程的管理和監(jiān)督職能，實(shí)行項(xiàng)目管理社會(huì)化，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府負(fù)責(zé)。具體特點(diǎn)有以下三點(diǎn)：

社會(huì)化“代建制”充分發(fā)揮了社會(huì)化分工的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行項(xiàng)目管理社會(huì)化，通過(guò)把政府投資項(xiàng)目交給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府負(fù)責(zé)，同時(shí)又對(duì)使用單位負(fù)責(zé)，理順了政府投資工程中各方主題的責(zé)、權(quán)、利，從而促使政府職能的轉(zhuǎn)變，由以前的項(xiàng)目的實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)管者，使工程項(xiàng)目的監(jiān)管得到加強(qiáng)。

職業(yè)化依靠社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施代建，促使項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)化。利用代建機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，以科學(xué)的論證按基本建設(shè)程序?yàn)楣こ虅?chuàng)造條件。

商業(yè)化代建制實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，能自覺(jué)地按投資主體的要求嚴(yán)格控制投資，較主動(dòng)的按照經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。

代建制度是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要求政府從直接的工程建設(shè)管理向依照市場(chǎng)規(guī)劃進(jìn)行宏觀的、間接的工程建設(shè)管理方式轉(zhuǎn)變的一種制度形式，在工程項(xiàng)目管理領(lǐng)域具有進(jìn)步意義。

三、國(guó)外政府投資項(xiàng)目管理模式

國(guó)外、尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)，對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的管理，一般采用工程總承包和工程項(xiàng)目委托管理兩種。

（一）工程總承包

1、設(shè)計(jì)—建造總承包（即D－B）。承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。D－B模式是一種項(xiàng)目組織方式，業(yè)主和設(shè)計(jì)—建造承包商密切合作，完成項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購(gòu)買(mǎi)和項(xiàng)目融資。使用一個(gè)承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計(jì)和施工的矛盾，可顯著降低項(xiàng)目的成本和縮短工期。同時(shí)，在選定承包商時(shí)，把設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣作為主要的評(píng)標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項(xiàng)目。

2、設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工/交鑰匙總承包（即EPC/Turkey）。總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。

（二）工程項(xiàng)目委托管理

1、項(xiàng)目管理服務(wù)（PM）。是指工程咨詢公司按合同約定，在工程項(xiàng)目的決策階段，為業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行的管理和服務(wù)，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報(bào)酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。

2、項(xiàng)目管理承包（PMC）。即項(xiàng)目管理承包商代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的項(xiàng)目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項(xiàng)目定

一、工程招標(biāo)、選擇設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工承包，并對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工進(jìn)行全面管理。

四、我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目管理代建制的做法

（一）加強(qiáng)代建單位及其相關(guān)管理。代建單位在項(xiàng)目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)實(shí)施的管理者和政府投資管理部門(mén)控制投資意志的執(zhí)行貫徹者，但面對(duì)這種新的管理方式，我國(guó)目前有能力接受工程項(xiàng)目全過(guò)程委托管理的比較獨(dú)立、成熟的企業(yè)或集團(tuán)并不多，我們國(guó)家對(duì)這行業(yè)的管理還是個(gè)空白。

按照工程項(xiàng)目管理代建制的需要，首先要加強(qiáng)代建單位市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。代建單位應(yīng)當(dāng)具備一些條件：一是有法人資格或依法成立的其他組織；二是有一定的資金實(shí)力，能夠承擔(dān)起一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；三是有與項(xiàng)目建設(shè)管理相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員隊(duì)伍以及科學(xué)嚴(yán)密的工作制度；四是曾經(jīng)政府投資項(xiàng)目管理應(yīng)作為重要業(yè)績(jī)保存在歷史記錄中，以發(fā)揮多次的優(yōu)勢(shì)。其次要加強(qiáng)代建單位資格管理。代建單位應(yīng)當(dāng)具有同類(lèi)工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，具備與項(xiàng)目相適應(yīng)的監(jiān)理、施工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或者其他相應(yīng)的工程建設(shè)方面的資質(zhì)。

（二）加強(qiáng)代建合同管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，工程建設(shè)甲乙雙方之間靠合同來(lái)連接，社會(huì)資源的配置通過(guò)合同來(lái)體現(xiàn)和落實(shí)，合同是業(yè)主和承包商雙方關(guān)系的基礎(chǔ)，是雙方在約定的項(xiàng)目中一切生產(chǎn)活動(dòng)的依據(jù)。政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理逐步由行政手段向法律和經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)代建合同的管理是政府部門(mén)對(duì)代建制管理最有效和有力的核心手段。具體做法有：代建合同需要明確政府是確定項(xiàng)目投資的最終決策人，尤其需要明確政府決策人、使用單位和代建單位各自控制變更的權(quán)力范圍，明確責(zé)任和權(quán)力，并且進(jìn)一步公開(kāi)和透明，有效杜絕機(jī)會(huì)主義，杜絕公共項(xiàng)目投資膨脹的可能性；為有效的發(fā)揮所有項(xiàng)目參與人員的作用，合同應(yīng)明確代建的組織規(guī)劃、項(xiàng)目班子組建、角色和職責(zé)的分派、項(xiàng)目班子建設(shè)和項(xiàng)目各參與方之間爭(zhēng)議的解決等內(nèi)容；合同中應(yīng)該明確規(guī)定違約的賠償責(zé)任問(wèn)題，除了一般的違約責(zé)任外，還要明確若政府單方終止合同的違約賠償問(wèn)題。

通過(guò)編制標(biāo)準(zhǔn)合同文本可以簡(jiǎn)化委托談判的過(guò)程，明確代建企業(yè)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工期、成本控制與質(zhì)量控制目標(biāo)的責(zé)任及權(quán)限，規(guī)范業(yè)主委員會(huì)的行為，確定業(yè)主委員會(huì)對(duì)代建企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查的方式方法。

（三）加強(qiáng)費(fèi)用管理。費(fèi)用控制包括費(fèi)用的預(yù)算和控制過(guò)程。原有的監(jiān)理方式在一定程度上已無(wú)法履行三控二管一協(xié)調(diào)的監(jiān)理責(zé)任，原有的監(jiān)理收費(fèi)也無(wú)法涵蓋工程項(xiàng)目全過(guò)程管理的實(shí)際費(fèi)用，所以應(yīng)由有關(guān)部門(mén)盡快根據(jù)工程項(xiàng)目全過(guò)程管理的實(shí)際費(fèi)用情況編制新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方法，以規(guī)范委托代建雙方的收費(fèi)行為。在關(guān)鍵的款項(xiàng)支付上，必須制定嚴(yán)格的程序，執(zhí)行按工程進(jìn)度撥付工程款的規(guī)定，如需在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、代建合同雙方這三方都一致認(rèn)可的條件下，才可撥付建設(shè)資金。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)。加強(qiáng)代建制的制度建設(shè)，要建立強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)于由政府財(cái)力，或主要由政府財(cái)力，或由政府擔(dān)保建設(shè)工程，以及市政公共設(shè)施建設(shè)工程，要強(qiáng)制性規(guī)定必須實(shí)行“代建制”，并通過(guò)招投標(biāo)選擇代建人；要建立禁止性規(guī)定，參與投標(biāo)的代建人，必須與招標(biāo)人，以及以后的工程承包商、材料供應(yīng)商等沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)和認(rèn)識(shí)方面的牽連；要建立平臺(tái)設(shè)置，制定適合代建制特點(diǎn)的招標(biāo)文件范本，可以共用現(xiàn)有的建筑工程招投標(biāo)平臺(tái)，但其評(píng)標(biāo)方法等應(yīng)根據(jù)代建制的特點(diǎn)重新設(shè)定。

從過(guò)程上看，要從項(xiàng)目的決策開(kāi)始，到項(xiàng)目執(zhí)行組織、項(xiàng)目執(zhí)行中對(duì)人、財(cái)、物的管理，到項(xiàng)目后評(píng)估等，制定出嚴(yán)格的制度，要求嚴(yán)格按規(guī)范操作，不允許有主觀隨意性。

隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的迅速發(fā)展，政府投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府投資項(xiàng)目管理中的弊端也日益突現(xiàn)。2004年7月16日國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，將在全國(guó)范圍內(nèi)推行“代建制”。“代建制”作為政府管理投資工程項(xiàng)目的制度模式，它著眼于對(duì)政府投資項(xiàng)目各方面的規(guī)范約束，以合理的利益制約機(jī)制保證項(xiàng)目質(zhì)量和效益，這一制度比較適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也符合國(guó)際通行做法，可以從源頭上解決政府投資管理過(guò)程中的約束軟化、超投資風(fēng)險(xiǎn)防范制約機(jī)制缺失等問(wèn)題。