社會救助領域信用風險探究范文

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[摘要]

社會救助是社會保障的“最后一道安全網”，具有低保障性的特點，保障社會成員的基本生存需求。在制度運行過程中，各類主體往往會出現許多失信行為，影響社會救助的救助效率。對社會救助領域出現的一系列失信行為產生的原因進行深層次的剖析，旨在探究一些可供參考的解決對策。

 [關鍵詞]

社會救助；道德風險；信用風險；信用體系

信用是伴隨著人類社會和市場經濟發展而產生并發展起來的，是人與人之間的一種相互信任的社會關系。授信主體與受信主體分別為信用的兩個主體，社會救助信用就是社會救助授信主體（救助提供者）對受信主體（被救助者）的信任所產生的社會影響和作用的綜合體現。這里的社會影響和作用即是社會救助資源的發放以及社會的安全與穩定因素的增加。社會救助植根于社會文化之中，社會救助事業發展的好壞，離不開社會生活中信用和道德的支撐，堅持信用原則，能夠促進社會救助的發展。一旦出現了信用缺失的現象，社會救助制度將無法在真正意義上得以實現。全文主要從道德層面上的具體形態對社會救助信用進行分析闡述。

1社會救助制度運行中的信用風險

1.1社會救助對象的信用缺失社會救助對象的信用缺失主要表現在：一是虛領冒領社會救助資金。根據相關規定，符合救助標準的對象不得弄虛作假，而應向當地有關部門如實地申報自己及家庭的收入水平狀況。然而，近些年來，越來越多的人淡化了吃低保不光彩的觀念，瞞報虛報家庭收入等重要信息，騙取低保的事件發生率急劇上升，“住豪宅開寶馬領低保、住經濟適用房”、“死人吃低保”等“怪象”時有發生。二是對社會救助產生福利依賴，從而陷入“貧困陷阱”。被救助對象傾向于把改善現狀的希望過度依賴于社會救助，在接受社會救助的同時滋生了懶漢意識，逐漸放棄了依靠個人努力擺脫困境的愿望，其道德水準下降，引發一般社會成員與被救助對象之間新的不平等，最終導致社會救助制度出現異化現象。以城市最低生活保障為例，截至2014年12月，全國得到最低生活保障的縣以上城市居民共有1027.5萬戶、1880.2萬名，其中：在職人員37.7萬人，靈活就業人員426.2萬人，登記失業人員312.7萬人，未登記失業人員398.6萬人，分別占總人數的2%、22.7%、16.6%、21.2%；另外，老年人313.6萬人，占總人數的16.7%；在校生265.3萬人，占總人數的14.1%；其他未成年人126.1萬人，占總人數的6.7%。救助對象中，有勞動能力的群體諸如在職與靈活就業人員、登記與未登記失業人員等竟有1175.2萬人之多，占救助對象總人數的62.5%。由此可見，有勞動能力者依靠最低生活救助的問題突出。由于救助對象寧愿吃低保而不積極就業的短視非理性行為，導致其收入持續處在較低的水平狀態下，從而陷入“貧困陷阱”。

1.2社會救助人的信任危機社會救助的資源來源于個人、社會團體及政府財政，這些物資的捐贈采取委托的方式，通過社會中介機構傳遞給被救助對象。然而，由于救助信息披露機制的不及時不透明，捐獻者即委托方對資金和物品去向的監管和約束不到位，部分機構在利益的驅動下，滋生了腐敗念頭，濫用救助資金，假報或瞞報資金物品去向，甚至將捐獻物品用于市場買賣，以攫取不法利潤。從2011年中國紅十字會的“郭美美炫富事件”到中華慈善總會的“尚德詐捐門”事件，再到2015年云南文山的“慈善媽媽”等，慈善信任危機愈演愈烈。其他還有“社會支持費”、“愛心回贈”等，以“慈善”之名，行避稅、牟利之實。這些失信行為嚴重傷害了人們群眾的感情和對慈善事業的期望，造成了一系列消極的后果，真正需要幫助的救助對象得不到基本的生存保障，使社會救助資源和社會公共利益受到嚴重威脅，損害了社會秩序，不利于社會安定。

1.3社會救助的政府信用在社會救助體系中，政府職能部門的信用問題直接影響到整個社會救助體系的良性發展。雖然我國政府在社會救助制度體系中認真承擔自己的責任，發揮越來越重要的作用，但仍存在一些政府部門及其工作人員利用其手中的公共權力牟取私利，擅自降低救助標準，隨意分配甚至挪用占用社會救助資源等等。具體表現在如下幾個方面：一是在救助標準和救助對象確定等方面脫離實際情況。社會救助審批過程中頻繁出現“人情保”、“關系保”；還有一些地方政府為維護政府形象和社會穩定而開出的“上訪保”、“維穩保”等。二是中央轉移支付打折使用，下級政府擠占挪用扶貧資金。部分地方出現因財政支出困難而停發、減發社會救助資金等違規操作現象；還有的地方政府為了自己的經濟績效，往往采取短視行為，將有限的可支配資源用到能快速提高政績的基礎設施建設項目上，挪用社會救助資金。

2社會救助領域信用問題產生的原因

2.1社會救助對象層面社會救助對象信用缺失的原因主要有四個方面：第一是社會救助對象的法律和誠信意識淡薄。由于社會救助制度對各種隱瞞造假行為的追究力度不夠，造假者的違法成本太低，這樣的制度安排遠不能促使救助對象主動學習了解相關的法律和道德誠信的知識，規范其申報行為。第二是社會救助的權利義務單向性導致信用風險。社會救助屬于準公共物品，具有競爭性和非排他性；而且不同于社會保險的權利義務相結合原則，社會救助體現的是權利義務的單向性，這些特性使其消費不可避免地會發生“搭便車”的現象。第三是信息不對稱。信用風險產生的重要根源乃是信息的不完備，在申請過程中，企圖“搭便車”的申請者會運用有利的信息，隱瞞就業經營及收入等不利信息，與社會救助提供部門及其工作人員展開博弈，進行救助申請。第四是低保捆綁的救助機制缺陷。把“最低生活保障家庭成員”、“特困供養人員”作為醫療救助、住房救助、教育救助等專項救助的優先受益對象。這樣的“捆綁”制度使得享受低保成為享受其他社會救助項目待遇的前提，這種“福利疊加”容易引致福利依賴。

2.2社會救助機構層面社會救助機構信任危機產生的原因可以從其內部治理和外部監管兩個方面進行分析。就其內部而言，一是機構管理的行政化色彩濃烈。無論是在資金籌集、資助項目的方向，還是在內部高層人事任免上，都受到政府的干預，這直接導致了機構內部管理缺乏科學性和有效性。二是內部信息公開制度不規范。信息不透明導致機構內部的各項經營缺乏有力的監督，容易引致工作人員的道德風險。三是機構缺乏專業的救助人員。救助人員素質參差不齊，容易出現職業操守問題；對救助工作熟悉度不足，造成專業化水平低、救助效率低下，進而導致救助機構的公信力缺失。從外部環境來看，首先是政府對于社會救助機構的信用監管模式的不盡合理，對內部高管的監督力度不夠。其次，缺乏統一的行業監管組織，行業監管約束力不足，監管散亂，難以形成聚力。

2.3政府層面一是法律法規體系不完善。目前我國社會救助的實施是基于《農村五保供養工作條例》、《社會救助暫行辦法》等與之相關的各種“條例”、“辦法”這些較低層次的法規性文件，其內容還不夠具體，且對于違法違規等失信行為的懲罰措施缺少法律規定。二是監督的缺位和下級行政部門的自由裁量權過大。自由裁量權過大，社會救助工作人員的徇私就會相應而生，造成救助制度的不公平。特別是在審批過程中容易出現徇私舞弊的現象。三是社會救助部門分割明顯，沒有統一的社會救助管理和監督部門。社會救助項目分別由不同的職能部門負責，容易產生救助政策碎片化、救助信息失真和重復救助等問題。四是以經濟救助為主的救助方式忽視了對受助主體進行心理疏導服務和就業能力建設服務等發展性救助，客觀上助長了受助者的懶惰心理，消極待業，從而形成福利依賴，陷入“貧困陷阱”。

3若干對策建議

3.1構建系統性的社會救助信用體系目前，征信體系主要涵蓋工商、稅務、金融等信息，其它如社會保障、勞動就業等方面的數據尚未入庫。因此，有必要在金融、工商、納稅和執法四大領域的基礎上，進一步把征信的范圍擴大到社會保障領域。建立個人信用追蹤系統，完善社會救助信用數據，做到數據及時更新，打造為社會救助服務的信用信息體系。建設社會救助信用體系的根本目標是要實現三個功能：第一，準確、公正、公平地篩選應救助個體，防范發生應助未助、不應助而助的低效信用風險；第二，對受救助個體進行持續追蹤，防范受助群體發生福利依賴和貧困陷阱風險；第三，對參與社會救助的部門、社會中介組織和個人進行職業道德的信用追蹤，防范因為部門、組織和個人的信用風險危及社會救助制度的公信力。因此，社會救助領域的信用體系總體框架可以用如圖1所示的結構圖說明。

3.2加強社會救助對象的信用建設一是建立信息化核對平臺，規范誠信檔案，完善協同治理機制。建立民政部門和社會救助其他管理部門之間的信息共享機制，充分利用政府部門間互聯互通的數據資料提高審核甄別能力。二是完善回訪制度。通過回訪，了解和掌握受助對象的生活狀況，及時發現冒領救助資金等不誠信問題；對于受助后生活仍極度困難的，民政部門可綜合實際情況，考慮二次救助。三是培養法律意識，開展誠信教育。利用多渠道、多種形式的法律創建活動，開展法律教育進社區、進村鎮等主題活動、專項活動，增強人們在社會救助領域中的權利義務觀念，營造一種誠信文明的文化環境。四是開展積極救助，強調個人責任。向救助對象提供技能培訓與就業幫扶，幫助其自立自強，防止福利依賴；同時，個人應遵守誠實信用的原則，以艱苦奮斗為榮，以驕奢淫逸為恥，擺脫對社會救助的依賴。

3.3加強社會救助機構的信用監督規范社會救助機構的行為，應制定科學的管理和操作機制，優化內外部環境。就其機構內部而言，一是要完善內部管理，建立健全內部慈善從業人員的職稱評定、信用記錄等人才管理機制。二是規范慈善募捐行為，未經捐贈人同意不得擅自更改慈善項目的相關用途。三是完善內部信息公開制度，通過自身官方網站等方式及時公開物資籌集情況、慈善項目運作、款項使用方向等信息。就外部環境建設而言，首先，完善社會監督機制，暢通監督舉報渠道。其次，建立健全并落實日常監督檢查制度和追責制度，民政部門會同其他職能部門對機構的財務會計、稅收優惠等經營信息進行年度評估。再次，加強民政部門與機構之間的信息溝通，建立信息共享平臺等有效銜接機制。此外，加強慈善行業監管和行業自律，協調行業與政府及各方面的關系，建立合作機制，共同監督。

3.4強化政府職能部門的信用監督職能第一，完善社會救助法律法規。以《社會救助暫行辦法》等相關的社會救助法規、規章和條例為依據，加強社會救助立法，明確政府工作人員在社會救助核查、審批、資金發放等環節的權利和義務；規范社會救助政府績效評估機制以防范職能人員將救助資金挪作經濟建設等用途。第二，構建完備的社會救助相關指標體系。應充分考慮申請者的家庭收入狀況、受教育水平、身體健康狀況等指標，建立一套完整的社會救助的指標體系，以充分保障社會公平。如省級以上政府以恩格爾系數法為主線、依法界定一個與當地的經濟發展水平相適應的動態的最低生活保障標準，防止地方的隨意性。第三，繼續健全臨時補貼價格聯動機制，2011年7月，我國開始實施社會救助和保障標準與價格上漲掛鉤的聯動機制，繼續完善和監督落實這項機制，有利于提高地方政府對社會救助資金的使用效率，防范道德風險。第四，健全審核審批制度。采取聯合審批的方式，限制基層職能人員的自由裁量權；同時，對與申請者有利害關系的審批人員實行審批回避制度，抵制“人情保”、“關系保”等不正之風。第五，優化信息披露制度。除通過公告欄、政府官網等常規途徑外，還應聯合廣大新聞媒體，及時公開社會救助政策、救助審批結果、資金發放方向等情況，接受社會監督。

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作者：黃森杭 莫丹 楊樹敏 葉安照 單位：廣西醫科大學 山西財經大學 廣西財經學院