“鄉財縣管”下鄉鎮國庫集中支付模式探討范文

本站小編為你精心準備了“鄉財縣管”下鄉鎮國庫集中支付模式探討參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

【摘要】

當前，鄉鎮國庫集中支付改革正在全國逐步實施。“鄉財縣管”作為我國鄉鎮財政管理的主要模式，在保障鄉鎮財力、規范鄉鎮財政管理、抑制鄉鎮債務擴張起了積極作用。本文就“鄉財縣管”財政管理制度，根據鄉鎮社會經濟發展和財政收支規模等因素，科學設計鄉鎮國庫集中支付模式，并結合云南省鄉鎮國庫集中支付實施情況，反映在改革推進中面臨的四個現實問題，最后提出開展鄉鎮國庫集中支付的五點措施建議。

【關鍵詞】

鄉財縣管；國庫集中支付；預算管理

一、國庫資金“鄉財縣管”概況

（一）“鄉財縣管”情況鄉鎮政府位于我國政府組織架構的末梢，是我國社會治理體系的基石。從1985年起，在“撤社建鄉”基礎上，按照一級政府一級財政的原則，我國開始建鄉鎮財政制度。鄉鎮財政制度對維護基層政權穩定、促進鄉鎮經濟和社會事業發展、加強鄉鎮財政收支管理等方面起到了積極作用。自1994年起，我國開始實行“分稅制”，財力逐步向上傾斜，造成鄉鎮財權與事權不統一，導致鄉鎮財政運行舉步維艱，鄉鎮債務負擔遞增。隨著農村稅費改革以及農村綜合配套改革的不斷深入，2006年全國全面取消農業稅，鄉鎮組織收入的職能逐步弱化，自籌財力逐年減少，收支矛盾進一步凸顯，使一度陷入困境的鄉鎮財政再次面臨嚴峻的挑戰和考驗。為推動建立縣鄉公共財政體制框架，規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，實現鄉鎮財政的可持續發展，2006年7月，財政部在鄉鎮財政管理方式改革試點經驗的基礎上下發《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》，要求“除財政收支規模大，并且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行鄉財縣管”，至此“鄉財縣管”改革逐步在全國推廣。根據財政部相關文件要求，“鄉財縣管”在確保鄉鎮政府管理財政的法律地位不變、財政資金所有權與使用權不變、鄉鎮政府債權債務不變的基礎上，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”。截至2011年底，共2.93萬個鄉鎮實行了“鄉財縣管”，約占全國鄉鎮總數的86.1%。“鄉財縣管”已成為我國鄉鎮財政管理的主要模式。

（二）取得的成效1.保障了鄉鎮財力。農村稅費改革后，取消了面向農民征收的三提五統以及屠宰稅和除煙葉特產稅以外農業特產稅，免征了農業稅，規范了農村的收費制度，鄉鎮可支配收入明顯減少。實行“鄉財縣管”后，通過實行轉移支付補助手段，提高縣級財政對鄉鎮財政的支持力度，緩解鄉鎮財政困難。鄉鎮政府工作重點從日常的抓財政收入、搞項目建設等逐步轉移到為轄區提供公共產品上來。2.抑制了鄉鎮債務擴張。長期以來，鄉鎮供養人員多，鄉鎮債務負擔重是鄉鎮無法解困的一個重要原因。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮財政收支納入縣級財政直接的監督管理，有效地規范鄉鎮的支出行為，從源頭上堵住了鄉鎮新增“債務”的口子，為控制鄉鎮債務和供養人員盲目增加做出了制度安排。3.規范了鄉鎮財政管理。鄉鎮財政處于財政系統的末梢，存在著管理水平較低，預算執行隨意性大，財政監督流于形式等問題。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮的預算與縣級財政預算實現共編，鄉鎮的收支賬戶由縣級財政統設，鄉鎮的預算執行在縣級財政的監督控制之下，杜絕了“三亂”現象的發生，鄉鎮支出的預算約束力進一步增強，預算收支行為更加規范。

（三）存在的不足1.弱化了鄉鎮財政預算管理職能。《預算法》規定“國家實行一級政府一級預算”，明確了鄉鎮財政的預算管理權。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮預算由縣鄉共同編制，鄉鎮預算編制與預算調整除由鄉人大批準后，最終還要向報縣級財政報批，縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，使鄉鎮財政預算管理職能弱化，鄉鎮財政作用無法全面發揮。2.降低了鄉鎮政府發展經濟積極性。實行“鄉財縣管”后，取消了鄉鎮政府組織收入的職能，縣級財政上收了財權，割裂了鄉鎮經濟發展成果與其財政利益之間的聯系，導致鄉鎮政府抓財政收入的積極性不高，自主發展當地經濟的意愿不強,在一定程度上產生依賴縣級財政的等、靠、要思想。3.增加了行政成本。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮財政支出受到縣級財政的監督控制。鄉鎮要完成一項支出，實際上必須通過鄉鎮和縣級財政部門的雙重審批，程序增多，無形中增加了行政成本，降低了辦事效率。同時，財權集中于縣級財政，縣級財政對鄉鎮實際情況難以完全掌握，對于鄉鎮各項經費分配無法做到精確合理，在一定程度上也導致了事權和財權不匹配，影響了鄉鎮職能的有效發揮。

二“鄉財縣管”下鄉鎮國庫集中支付模式設計

（一）“鄉財縣管”具體運行模式“鄉財縣管”改革是在現有政府組織架構不變的情況下，對財政管理方式進行的局部改革，其實質是鄉鎮財政收支預算管理具體權限在縣級財政與鄉鎮財政之間進行重新劃分，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。從全國來看，各地情況各異，“鄉財縣管”模式也不盡相同。根據縣級財政對鄉鎮財政收支控制程度，即鄉鎮財政預算管理權限被上收的程度，可以將“鄉財縣管”運行模式分為三類，具體為：1.控制型。保留了鄉鎮總預算，由鄉鎮自行負責處理日常賬務，先支出后審報，縣級財政在鄉鎮預算控制數內監督管理鄉鎮各項開支。縣級財政對鄉鎮財政的控制較弱，只能起到事后監督的作用，不能做到事前控制。在這種模式下，預算編制的主體、財政收支核算的主體均為鄉鎮財政，一般保留縣鄉之間的財政體制，鄉鎮財政的獨立性較強。此種模式主要于經濟較發達、財政收支規模大，并具有一定管理水平的鄉鎮。2.集中型。取消鄉鎮總預算，鄉鎮財政收支由縣級財政直接管理，鄉鎮只設一名財務結算員或報賬員，鄉鎮發生的每筆支出、每張憑證都要到縣里審核報銷。在這種模式下，類似“統收統支”，縣級財政對鄉鎮的管理約束力度較大，鄉鎮事實成為縣級財政的一個預算單位。預算由縣級財政編制或縣鄉共編，財政收支與財務收支的核算主體為縣級財政，取消縣鄉之間的財政體制，或只保留激勵性財政體制。此種模式主要于財政收入規模較小、經濟不發達的鄉鎮。3.折中型。此種模式介于“控制型”和“集中型”之間。一般取消鄉鎮總預算，設置鄉鎮財政所總，負責本級財務核算。縣級財政按預算進度撥付在鄉鎮資金，縣級財政可以通過事前審核和事后審賬來監督鄉鎮財政收支。在這種模式下，預算由鄉財政編制或縣鄉共編，對超過一定稅收的部分，縣級財政給予獎勵性轉移支付的補助。此種模式主要用于財政收入規模較小的鄉鎮。

（二）相關政策規定2014年10月28日，財政部印發《財政部關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫〔2014〕177號），要求具備條件的鄉鎮應在2015年底前實施國庫集中支付制度改革，暫不具備條件的鄉鎮應積極創造條件，盡快實施改革。根據財政部文件要求，鄉鎮國庫集中支付改革分為兩類模式。1.縣級預算單位模式。將鄉鎮視同縣級預算單位實施國庫集中支付模式。鄉鎮財政按照縣級財政部門要求在銀行開設鄉鎮零余額賬戶，用于授權支付，并與縣級國庫單一賬戶清算。實行財政直接支付的鄉鎮財政資金，通過縣級財政零余額賬戶辦理。2.一級財政模式。按照一級財政實施國庫集中支付。鄉鎮財政所在銀行開立鄉鎮財政零余額賬戶，用于財政直接支付；鄉鎮預算單位在銀行開立預算單位零余額賬戶，用于財政授權支付；兩類零余額賬戶與鄉鎮國庫單一賬戶或鄉鎮國庫集中支付清算賬戶進行清算。鄉鎮國庫單一賬戶是在人民銀行開設的國庫存款賬戶；鄉鎮國庫集中支付清算賬戶是在銀行開設的財政專戶。

（三）具體模式設計預算法明確規定“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。目前，國庫集中支付制度已成為我國財政預算管理的核心基礎性制度。實施鄉鎮國庫集中支付改革，必然應從鄉鎮財政管理體制實際運行模式來設計。從總體上來看，“鄉財縣管”三種模式就是源于縣級財政對鄉鎮財政的財權集中程度差別，即如何處理好統一性與靈活性關系問題。而鄉鎮財政管理體制與鄉鎮社會經濟發展水平與財政收支規模息息相關。根據鄉鎮社會經濟發展水平與財政收支規模，可以將鄉鎮分為三類，一類鄉鎮為社會經濟較發達、財政收支規模較大的鄉鎮，具有較好的產業基礎，此類鄉鎮主要靠近城區周邊，一般采取控制型“鄉財縣管”模式；二類鄉鎮為財政收支規模適中，有一定的產業基礎，財政收入仍需依靠縣級財政的轉移支付，一般采取集中型或折中型“鄉財縣管”模式；三類鄉鎮為財政收支規模較小，基本為農業鄉鎮，財政收入主要依靠縣級財政的轉移支付，一般采取集中型“鄉財縣管”模式。根據鄉鎮社會經濟發展水平以及財政管理制度，可以將鄉鎮集中支付模式設計為以下三類。1.一類鄉鎮可按照縣級財政模式實施國庫集中支付。此類鄉鎮財權較為完整，應按照“一級財政一級國庫”原則設立鄉鎮國庫。對于靠近城區的，可以考慮由人民銀行經理；條件不具備，可由商業銀行、信用社進行。實施國庫集中支付改革可比照縣級財政通過鄉鎮國庫辦理財政授權支付和財政直接支付清算業務。通過國庫機構辦理集中支付業務可充分發揮鄉鎮財政的預算管理職能，最大限度地調動鄉鎮的積極性。2.二類鄉鎮可通過鄉鎮國庫集中支付清算賬戶實施國庫集中支付。對于此類鄉鎮，從調查來看財政部門對設立國庫機構的積極性普遍不高，從管理需要來看必要性也非迫切。此類鄉鎮財政有一定的預算管理權能，可采取鄉鎮國庫集中支付清算賬戶實施國庫集中支付。鄉鎮財政在具備清算條件的金融機構開立財政專戶作為鄉鎮財政的單一賬戶，核算所有的預算收支，同時該賬戶也作為鄉鎮國庫集中支付清算賬戶辦理集中支付清算業務；鄉鎮預算單位開立零余額賬戶，用于授權支付，與鄉鎮國庫集中支付清算賬戶進行清算。通過鄉鎮國庫集中支付清算賬戶辦理集中支付業務，可既滿足縣級財政管理的需要，也可賦予鄉鎮財政一定的靈活性。3.三類鄉鎮可按照縣級預算單位模式實施國庫集中支付。此類鄉鎮財政收支規模較小，縣級財政對鄉鎮國庫的控制很強，鄉鎮財政的獨立性很小，可采取按照縣級預算單位模式實施國庫集中支付。鄉鎮財政在銀行開設鄉鎮零余額賬戶，用于授權支付，由鄉鎮財政集中辦理鄉鎮預算單位開支。按照縣級預算單位模式實施國庫集中支付，鄉鎮財政職能類似于縣直預算部門會計，鄉鎮財政收支進度、規模、用途均在縣級財政的直接控制之下。

三、鄉鎮國庫集中支付改革面臨的問題

以云南省為例，截至2013年底，全省共有1166個鄉鎮實行了“鄉財縣管”，占全部鄉鎮數量1388的87%。從2006年起部分地區開始了進行鄉鎮國庫集中支付改革，目前已有80％的鄉鎮已實施國庫集中支付。從云南省鄉鎮實施情況來看，國庫集中支付的面臨以下問題：

（一）銀行管理有待加強目前全省已實現了鄉鎮金融網點全覆蓋，但鄉鎮金融服務網點單一，農業銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行等金融機構在鄉鎮開設少量網點，農村信用合作社一家獨大，90％以上的鄉鎮只有農村信用合作社一家網點，事實上形成農村信用合作社的壟斷鄉鎮金融的局面。大部分鄉鎮國庫集中支付銀行只能選擇農村信用合作社，產生了許多服務不到位、運行不規范等問題。有的鄉鎮農村信用合作社擅自縮短受理集中支付業務時間，影響了集中支付業務的開展。某些農村信用合作社存在先清算后支付的行為，導致零余額賬戶日終有余額。

（二）信息系統建設滯后國庫集中支付的開展，需要有現代化的信息網絡系統作為支撐。目前全省仍有部分地區財政大平臺及一體化信息系統未推廣至鄉鎮，造成國庫集中支付業務無法開展。同時，全省鄉鎮財政所平均人員不到3名，人員素質不高，對信息系統的操作、數據錄入的質量等方面還存在著諸多問題，導致業務不能順利辦理的情況時有發生。

（三）惠農資金發放時間長隨著大量惠農政策陸續出臺，國家對農村的轉移支付力度不斷加大，各類惠年支農補貼資金在鄉鎮財政支出中占有很高比例。目前全省各類扶貧、救災救濟、農村義務教育“兩免一補”、糧食直補、退耕還林等惠農補貼資金通過縣級農村信用合作社財政直補資金專戶發放到農戶手中。到賬時間由信用社直接控制，到賬時間長，正常情況下也需5～7天才能到賬。信用社出于經濟利益等原因，時有占壓惠農資金的情況，影響了惠農資金的使用效率。

（四）專項資金未納入集中支付管理開展國庫集中支付，就是要改變過去財政資金撥付通過多重賬戶層層劃轉、大量資金經常分散滯留各類賬戶的情況，使國庫資金直接撥付收款人。目前全省存在著新農村建設、扶貧等多項專項資金。在專項資金支付上，仍采取直接撥付到鄉鎮財政賬戶方式。專項資金未納入集中支付管理，一方面使大量的專項資金沉淀在鄉鎮財政賬戶中；另一方面導致了專項資金開立賬戶過多，違反了財政部對鄉鎮財政賬戶的開設數量進行的規定，影響了集中支付改革目標的實現。

四、開展鄉鎮國庫集中支付的措施

（一）完善配套措施當前，地方國庫集中收付銀行需由人民銀行分支機構按相關程序進行資格認定后，方可辦理集中支付業務。而現行制度對于鄉鎮國庫集中支付銀行資格認定未有明確的規范。銀行在鄉鎮國庫集中支付業務中具體承辦財政資金的支付、匯劃、結算，直接涉及到財政資金安全與運行效率。因此建議出臺相關制度，對鄉鎮國庫銀行資格認定、業務流程、相關要求等方面進行規范，同時明確賦予人民銀行對銀行相關監督檢查職責，確保鄉鎮財政資金的安全，保障鄉鎮集中支付業務的順利開展。

（二）推進信息系統建設要盡快實現縣鄉財政聯網全面覆蓋，通過搭建統一數據平臺，逐步實現鄉鎮財政數據逐步向市級集中，使原始憑證的審核、預算報表的編制、資金的劃撥等各類基礎性工作通過網絡辦理，從而簡化工作流程，提高工作效率。同時，要加強對鄉鎮財政業務人員的業務培訓，使其掌握相關業務信息系統的操作，為集中支付的順利開展打下堅守基礎。

（三）大力推進國庫直接支付目前各類國家支農惠農資金由縣級財政通過商業銀行財政專戶撥付，存在著處理時間長、手續多、不能及時到賬等問題。通過國庫直接發放，能夠簡化業務環節，使資金到賬時間由原來的5～7天縮短至2～3天，確保資金發放的安全、快捷和透明。要依托國庫先進的業務處理系統，大力開展國庫直接支付業務，使各類補貼資金直接發放到受益人，讓公共財政的陽光能夠及時惠及廣大人民群眾。

（四）逐步將各類專項資金納入集中支付管理當前我國已確立了國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎地位，并明確了所有財政性資金都要納入集中支付改革實施范圍。要進一步理順鄉鎮專項資金運行機制，建立鄉鎮專項資金集中支付的基本框架，逐步將各類專想資金納入集中支付管理。同時，要嚴格按照相關制度要求，規范鄉鎮財政賬戶設置，清理整頓鄉鎮財政賬戶，最終真正實現鄉鎮財政收支一本賬。

（五）人民銀行縣支行要主動履職要進一步加強縣級人民銀行國庫人才隊伍建設、國庫信息化建設，為縣支行提高履職能力提供優良的軟硬件環境。縣支行要主動承擔起經理國庫的重任，在基層財政資金管理方面有更大作為。一是對有條件設立國庫的鄉鎮，要主動承擔經理國庫職責。二是對采取鄉鎮國庫集中支付清算賬戶模式和縣級預算單位模式實施國庫集中支付的單位，要加強對人行國庫單一賬戶中向鄉鎮撥付的財政資金的監管，確保財政資金按相關制度管理；三是要加強對開展鄉鎮國庫集中支付業務的銀行的業務指導與督促規范，確保各項業務開展合規高效。四是要加強對商業銀行發放惠農資金的監督檢查，堅決杜絕商業銀行占壓惠農資金行為的發生。五是要依托國庫先進業務系統，結合地方特色，大力開展國庫集中支付等新業務，為社會各界提供高效、優質、便捷的國庫服務。

作者：張曉斌 單位：中國人民銀行昆明中心支行