采購(gòu)合同法律屬性新解范文

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關(guān)鍵詞：公私合作伙伴關(guān)系；政府采購(gòu)合同；經(jīng)濟(jì)法

摘要：當(dāng)前政府采購(gòu)面臨著資金壓力以及擴(kuò)大社會(huì)資本參與等問(wèn)題，公私合作成為重要選擇，并具有高效、透明等明顯的優(yōu)勢(shì)。但理論與實(shí)務(wù)界對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)仍然存在一些認(rèn)識(shí)不足，未能充分發(fā)揮該制度的應(yīng)有功能。傳統(tǒng)的民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)及混合契約說(shuō)對(duì)政府采購(gòu)合同的理解相對(duì)單一，未能揭示其本質(zhì)。PPP背景下政府采購(gòu)合同在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)建設(shè)合同，旨在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，政府采購(gòu)合同還具有實(shí)現(xiàn)公共利益的功能，是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要工具。政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)生活已成為現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中不可忽視的現(xiàn)象。公權(quán)力與公共意志被更普遍地以合同約定的形式加以體現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律更加凸顯。與此同時(shí)，以公私合作伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本與政府通力合作的PPP模式（Public－PrivatePartership），已成為新時(shí)代背景下公共物品供給的重要方式。在PPP模式下，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立履行合同，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。此前，一直備受爭(zhēng)議的政府采購(gòu)合同，必然重新成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。從整體上說(shuō)，政府采購(gòu)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)主要涉及財(cái)政資金使用、基本建設(shè)和體制改革三個(gè)方面。首先，就財(cái)政資金使用來(lái)說(shuō)，未來(lái)使用在政府采購(gòu)的資金項(xiàng)目需求會(huì)日益擴(kuò)大，在應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的采購(gòu)需求時(shí)，合理分配使用資金是完善政府采購(gòu)相關(guān)制度的首要之舉和基礎(chǔ)支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為21070．5億元，首次突破2萬(wàn)億元，比上年增加3765．2億元，增長(zhǎng)21．8％，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別達(dá)到12％和3．1％。［1］當(dāng)然，在完善財(cái)政資金監(jiān)管的同時(shí)，改進(jìn)政府采購(gòu)方式，保證花合適的錢(qián)用在合適的地方，是促民生謀民祉的必要舉措；其次，包括交通設(shè)施、通訊設(shè)施等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。伴隨PPP模式的加速推進(jìn)，未來(lái)政府采購(gòu)的熱度只增不減，國(guó)家基本建設(shè)仍然是未來(lái)重點(diǎn)任務(wù)。據(jù)了解，2017年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資增速預(yù)計(jì)保持在8％左右，基建將繼續(xù)成為穩(wěn)定投資及穩(wěn)增長(zhǎng)的主要力量，整體規(guī)模預(yù)計(jì)約為16萬(wàn)億元；［2］再次，我國(guó)目前已進(jìn)入改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，多項(xiàng)改革同步推進(jìn)，新問(wèn)題新矛盾層出不窮。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展的新時(shí)期，政府采購(gòu)作為一項(xiàng)日益重要的政府行為，應(yīng)當(dāng)更加透明公開(kāi)。我們應(yīng)當(dāng)深化機(jī)制改革，進(jìn)一步提升政府采購(gòu)的質(zhì)量和效率。

一、政府采購(gòu)的新選擇：公私合作

政府采購(gòu)是PPP項(xiàng)目中的重要一環(huán)，處于項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段中最核心的階段。其重要性不言而喻。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》對(duì)政府采購(gòu)的定義為“為了政府目的以任何合同方式開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)”。可以說(shuō)，PPP中的政府采購(gòu)行為同樣符合該種定義。這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下衍生出的自身的獨(dú)特含義。PPP項(xiàng)目中，政府采購(gòu)是由政府授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由特定企業(yè)提供公共物品或公共服務(wù)，政府和企業(yè)在項(xiàng)目中均可獲取利益回報(bào)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目初始的特定目標(biāo)。

（一）公私合作

伙伴關(guān)系透視伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，是PPP中最為首要的問(wèn)題，甚至于在某些時(shí)候直接以公私合作伙伴關(guān)系代表PPP。［3］從宏觀上作解，這種伙伴關(guān)系的建立是基于一個(gè)整體相同或相似的目標(biāo)，從私主體角度，以謀求自身合法利益為目標(biāo)；從政府角度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為追求，二者就此建立以最少的資源利用實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、服務(wù)的最大化。不可否認(rèn)的是，單純以此為基準(zhǔn)建立的合作伙伴關(guān)系必然是不牢固的。一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的公私合作伙伴關(guān)系必然需要二者就權(quán)利義務(wù)彼此信賴，體現(xiàn)為PPP模式所倡導(dǎo)的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)特征均與伙伴關(guān)系有著天然不可分割的聯(lián)系，既是它的必然結(jié)果，也是它的存在前提。PPP項(xiàng)目一定是公益項(xiàng)目，以公共利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)。這種利益共享是針對(duì)項(xiàng)目所指的公共服務(wù)的均享性以及民營(yíng)企業(yè)在履行合同所屬義務(wù)的同時(shí)獲取正當(dāng)報(bào)酬。同理，任何一份利益的追求都存在風(fēng)險(xiǎn)值。風(fēng)險(xiǎn)只有或多或少，絕沒(méi)有零風(fēng)險(xiǎn)，公私合作也不例外。因此，在公私合作伙伴關(guān)系中，雙方所考慮的是如何把承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，提高項(xiàng)目合作的成功率。這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不是某一方的單獨(dú)義務(wù)，表現(xiàn)為一種共擔(dān)性。

1．外在詞源

從詞源上來(lái)說(shuō)，“伙伴”一詞以元魏時(shí)軍人以十人為火，共灶炊食，故稱同火時(shí)為火伴，后引申為同伴，譯為伙伴，用以指同在一起合作互助的人，由此相互之間形成伙伴關(guān)系，英文譯之為partner或companion，表現(xiàn)為平等主體之間的友好協(xié)作關(guān)系。PPP模式之所以與一般伙伴關(guān)系不同，在于此種伙伴關(guān)系為公私伙伴關(guān)系，顧名思義，由享有國(guó)家公權(quán)力的公權(quán)力主體與私權(quán)利主體之間建立的伙伴關(guān)系。雖主體與一般伙伴關(guān)系存有差異，但從本質(zhì)上說(shuō)，公私伙伴關(guān)系衍生于伙伴關(guān)系，以平等為先。近十年以來(lái)，PPP的表述方式才逐漸被接受，此前以Conces－sion、BOT、PFI等為代表的術(shù)語(yǔ)同樣具有公私合作伙伴的性質(zhì)。作為一個(gè)意義寬泛的概念，PPP本身也沒(méi)有特別清晰的詞源釋義。從某種角度上來(lái)說(shuō)，PPP就像是一個(gè)新生事物，各國(guó)對(duì)這種伙伴關(guān)系都有基于自身特殊性的不同理解，這樣也導(dǎo)致了PPP概念的寬泛性。如何理解PPP的內(nèi)涵，在世界范圍內(nèi)還未達(dá)成共識(shí)。因此，沒(méi)有確切定義的公私合作伙伴關(guān)系需要在實(shí)際具體案例中才能得到更為充分地理解。

2．內(nèi)在邏輯

公私合作伙伴關(guān)系作為一種新型融資模式，其運(yùn)作過(guò)程具有內(nèi)在邏輯，主要體現(xiàn)在理論基礎(chǔ)、制度目標(biāo)與公共服務(wù)三個(gè)方面。這種伙伴關(guān)系之所以與一般伙伴關(guān)系不同，在于主體的特殊性。PPP的制度目標(biāo)是保障政府有效地提供公共物品，以滿足公共需求。［4］雖然一方主體是政府，另一方是社會(huì)資本，但二者的利益追求符合PPP的制度目標(biāo)，符合公共物品理論基礎(chǔ)的內(nèi)在要求。于是，政府職能就具有了二重性：一方面，政府具有規(guī)制市場(chǎng)和宏觀調(diào)控的職能，另一方面，政府參與社會(huì)管理，通過(guò)參與市場(chǎng)行為，擴(kuò)大社會(huì)治理，為完善公共服務(wù)助力。正由于PPP的對(duì)象是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，才使得政府與社會(huì)資本的合作成為可能。在此種模式下，政府與社會(huì)資本各取所需，在利益最大化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏。從一定意義上說(shuō)，建立在公共物品理論基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為目標(biāo)的公私合作之所以能夠在世界范圍內(nèi)迅速擴(kuò)大，在很大程度上也源自于其內(nèi)在邏輯的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）公私合作相較于傳統(tǒng)政府采購(gòu)行為的優(yōu)勢(shì)

與傳統(tǒng)政府采購(gòu)行為相比較，PPP項(xiàng)目中的政府采購(gòu)行為，既包含傳統(tǒng)政府采購(gòu)的共性，又具有其本身的特性。概括來(lái)說(shuō)，以以下幾個(gè)方面為要：

1．公私合作更符合經(jīng)濟(jì)原則。在傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式下，經(jīng)濟(jì)原則要求國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)算作最有效的運(yùn)用，也即應(yīng)以最少的財(cái)政支持，獲得最大的對(duì)價(jià)。在此，經(jīng)濟(jì)原則與節(jié)約原則同義。而公私合作制度的起源即旨在藉由民間資本的投入或預(yù)注，使國(guó)家在公共建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減輕。［5］21－23在公私合作模式下，經(jīng)濟(jì)原則主要是指相較于國(guó)家自己進(jìn)行有關(guān)公共工程的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)在取得相同社會(huì)效用的情形下因民間資本參與公共建設(shè)而得以減輕。可見(jiàn)，與傳統(tǒng)政府采購(gòu)行為相比，公私合作更符合經(jīng)濟(jì)原則。

2．公私合作采購(gòu)項(xiàng)目的公共服務(wù)性與公益原則。PPP項(xiàng)目主要針對(duì)社會(huì)公共服務(wù)，由政府與社會(huì)資本合作，為社會(huì)提供更好的公共物品與公共服務(wù)。有學(xué)者指出，公私合作將公共建設(shè)的興建與營(yíng)運(yùn)從國(guó)家自己的公益實(shí)現(xiàn)行為轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)主體所從事的營(yíng)利活動(dòng)。為避免公眾的正當(dāng)權(quán)益因民間機(jī)構(gòu)追求利潤(rùn)而受到損害，國(guó)家仍應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起公益維持義務(wù)，透過(guò)相應(yīng)的管制與監(jiān)督措施，保障人民的社會(huì)需要得到符合最大限度的滿足。PPP項(xiàng)目中，政府與采購(gòu)當(dāng)事人分別作為公與私的當(dāng)事人，雖然從合同本身來(lái)說(shuō)二者之間具有平等契約關(guān)系，但是“公”來(lái)源于公眾的受托，借助于公共資金，為公眾謀取公共利益，決定了其對(duì)“私”的指導(dǎo)與約束作用，體現(xiàn)為公益與私益的平衡。正由于采購(gòu)對(duì)象的特殊性，決定了這種采購(gòu)行為必須要考慮社會(huì)服務(wù)對(duì)象的社會(huì)評(píng)價(jià)，在社會(huì)整體物質(zhì)文化水平發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程中，充分發(fā)揮政府職能，在政府與市場(chǎng)之間尋求支撐點(diǎn)，完善公共服務(wù)。在維護(hù)公共利益方面，政府可以采取諸如課以民間機(jī)構(gòu)提供咨詢的義務(wù)、強(qiáng)制締約義務(wù)、普及服務(wù)義務(wù)、確保給付品質(zhì)的義務(wù)、給付不中斷義務(wù)、資費(fèi)審核義務(wù)等措施。相應(yīng)地，政府主管部門(mén)還將被賦予檢查與監(jiān)督的介入權(quán)限，以便能夠主動(dòng)、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)違反公益的情形。

3．公私合作項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性與合作原則。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)是政府與多個(gè)企業(yè)簽訂合同，各個(gè)企業(yè)分別負(fù)責(zé)不同的項(xiàng)目需求，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)分別由不同主體承擔(dān)，政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)；而PPP項(xiàng)目中政府采購(gòu)的對(duì)象包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府合作的主體是經(jīng)過(guò)特定選取方式確定的，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均由同一主體負(fù)責(zé)。由于PPP項(xiàng)目本身的多樣性，其中的政府采購(gòu)行為在很多方面都不是通過(guò)簡(jiǎn)單的約定就能夠解決的。民間合作伙伴對(duì)于政府預(yù)設(shè)的目標(biāo)負(fù)有達(dá)成義務(wù)，至于達(dá)成的方式與細(xì)節(jié)內(nèi)容，則可由公、私部門(mén)進(jìn)一步通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，合作原則是公私合作項(xiàng)目能否取得成功的關(guān)鍵因素。該原則要求公、私部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡可能處于對(duì)等地位，自愿地共同針對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目交換意見(jiàn)，并以雙方意思合意方式共同決定合作的內(nèi)容。就采購(gòu)需求而言，PPP項(xiàng)目中的采購(gòu)需求不是單一的，需要合作雙方通過(guò)多次的談判修正，單純的一錘子買(mǎi)賣(mài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足多元的采購(gòu)需求；就采購(gòu)金額而言，PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)涉及的項(xiàng)目資金遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)政府采購(gòu)，與之相對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)成本也高的多，對(duì)應(yīng)的合作態(tài)度也更加嚴(yán)謹(jǐn)；就采購(gòu)合同而言，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同非單一合同文本，很多情況下會(huì)伴隨著一攬子合同，對(duì)合同雙方主體的權(quán)利義務(wù)要求也相對(duì)較高，合同內(nèi)容也較為復(fù)雜。

二、爭(zhēng)鳴：政府采購(gòu)合同屬性傳統(tǒng)觀點(diǎn)及評(píng)析

有關(guān)政府采購(gòu)合同的法律屬性，學(xué)界一直備有爭(zhēng)議。總體來(lái)看，以民事合同、行政合同以及混合契約為主要觀點(diǎn)。《政府采購(gòu)法》以立法的形式確定政府采購(gòu)合同適用合同法，似乎是將政府采購(gòu)合同納入到民事合同范疇。然而，政府采購(gòu)合同，與政府參與一般的民事合同顯然不同，PPP項(xiàng)目中的政府采購(gòu)合同亦是如此。在國(guó)外，由于各國(guó)法治建設(shè)水平與法律制度設(shè)計(jì)的不同，對(duì)政府采購(gòu)合同的公私劃分也有所不同。在明確公法與私法的國(guó)家，如在法國(guó)，明確行政機(jī)關(guān)可以簽訂民事合同和行政合同。但在德國(guó)法上，習(xí)慣上將政府行為分為公權(quán)利行政與私經(jīng)濟(jì)行政。［6］8政府采購(gòu)合同的意思自治與民法意義上的意思自治不同，政府采購(gòu)合同既不同于民事合同，也不同于行政合同，而是以一種特殊的合同形式存在。以下擬在中國(guó)法的背景下，在廣泛適用于PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)合同中討論其主要屬性，即在PPP背景下分析政府采購(gòu)合同的法律屬性。

（一）民事合同論

主張政府采購(gòu)合同是民事合同的觀點(diǎn)主要建立在立法論的基礎(chǔ)之上。《政府采購(gòu)法》第3條規(guī)定“政府采購(gòu)適用公開(kāi)透明原則，公平競(jìng)爭(zhēng)原則，公正原則與誠(chéng)實(shí)信用原則”。此條也即說(shuō)明政府采購(gòu)是私法契約，以民法基本原則為基礎(chǔ)，政府采購(gòu)合同縱然有其特殊性，也在民法的框架下運(yùn)行。既為合同，就應(yīng)符合民事合同的約束范圍，采購(gòu)人作為公共利益的代表，與供應(yīng)商處于平等的法律地位。①支持民事合同的學(xué)者以梁慧星為代表，認(rèn)為在政府采購(gòu)的過(guò)程中政府作為當(dāng)事人，以民事主體身份出現(xiàn)，政府采購(gòu)行為理應(yīng)為民事行為，雖有政府采購(gòu)法等特別法的規(guī)制，但也必須受到合同法的調(diào)整。政府雖是特殊當(dāng)事人，其權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)和履行仍舊適用合同一般當(dāng)事人的規(guī)定。［7］1－31也有以楊漢平為代表的學(xué)者從解釋論的角度出發(fā)，認(rèn)同政府采購(gòu)合同的民事合同性質(zhì)。［8］153同時(shí)，有學(xué)者從否認(rèn)行政合同制度在我國(guó)的存在性，側(cè)面支持政府采購(gòu)合同的民事合同理論，以崔建遠(yuǎn)等為代表。［9］190－191［10］有學(xué)者指出，就民法的適用而言，由于多數(shù)政府采購(gòu)行為所締結(jié)的合同可以歸為司法行為的性質(zhì)，故就這部分而言，適用民法應(yīng)無(wú)爭(zhēng)議。即便是公法性質(zhì)的合同，由于公法的合同關(guān)系如何成立，以及其相關(guān)的履約等問(wèn)題，并無(wú)如民法的明確規(guī)定。故在無(wú)法律特別明文規(guī)定的情形下，民法所揭示的有關(guān)締約及損害賠償?shù)仍瓌t，應(yīng)可以被準(zhǔn)用到公法合同之中。筆者認(rèn)為，不論是哪一種觀點(diǎn)支持，政府采購(gòu)合同，從立法論上確實(shí)較符合民事合同的基本要素，從形式上看具有民事合同的基本特征，與合同本身的行政性相比，意思自治更為優(yōu)先。但爭(zhēng)議之所以存在，就是因?yàn)楹?jiǎn)單的民事合同不能完全概括政府采購(gòu)的特殊性，尤其是在公私合作伙伴關(guān)系下，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的特殊領(lǐng)域。民事合同論之所以未能得到廣泛認(rèn)同，主要原因在于其未能準(zhǔn)確反映政府采購(gòu)合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，理論支撐過(guò)于浮于表面。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府采購(gòu)對(duì)象在逐漸擴(kuò)大，PPP項(xiàng)目中的政府采購(gòu)更是如此。政府采購(gòu)不再是單純的民商事活動(dòng)，政府采購(gòu)法律關(guān)系逐漸復(fù)雜，由此對(duì)法律調(diào)整也提出了更高要求。雖然《政府采購(gòu)發(fā)》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定，但政府采購(gòu)本身兼具公共性，采購(gòu)資金由財(cái)政撥款，采購(gòu)目的是為了社會(huì)公共利益。可以說(shuō)，政府采購(gòu)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要方式之一，由此形成的采購(gòu)合同具有公共性與行政性。簡(jiǎn)單的民事合同理論不能剖析其內(nèi)在實(shí)質(zhì)，更不能解釋政府采購(gòu)的獨(dú)特含義。

（二）行政合同論

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的職能也由指令計(jì)劃向調(diào)控指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行為目的實(shí)施的行為手段也有所變化。政府采購(gòu)合同就是在這一發(fā)展進(jìn)程中形成的一項(xiàng)新型行政手段，屬于行政合同類(lèi)別。行政合同區(qū)別于普通的合同，其訂立往往伴隨著特定的行政目的，雖符合合同意思自治這一要件，但因主體的特殊性，故稱之為行政合同。政府采購(gòu)合同符合其形式要件，因而屬于行政合同類(lèi)別。在傳統(tǒng)的政府采購(gòu)中，政府與當(dāng)事人的定位并不完全平等，基于公共利益的需要，供應(yīng)商的意思表示也在很大程度上受到限制，采購(gòu)方即政府往往享有一定的優(yōu)益權(quán)，因其行為本身的行政性與公共性，符合行政合同理論內(nèi)容，即使在沒(méi)有明確的行政合同概念的國(guó)家，這種合同也普遍被認(rèn)為區(qū)別于一般民商事合同，謂之公法合同。［11－12］在這種理論基礎(chǔ)上，政府采購(gòu)合同借以從實(shí)質(zhì)上剖析，似乎更應(yīng)稱之為公法上的合同。然而不可忽視的是，以行政優(yōu)益權(quán)、行為主體、行為目的等來(lái)劃分一般民商事合同與行政合同已不能適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在PPP項(xiàng)目中，政府采購(gòu)雙方處于平等法律地位，政府不再與多個(gè)主體簽訂協(xié)議，而由同一主體承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，民商事合同的法律屬性不能解釋政府采購(gòu)的目的性與公共性，行政合同的法律屬性也不能說(shuō)明協(xié)議雙方的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的權(quán)利義務(wù)平等性，行政契約與民事契約的交叉使得二者無(wú)一能夠準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)行為的法律屬性。［13］

（三）混合契約說(shuō)

就政府采購(gòu)行為的法律屬性爭(zhēng)議來(lái)說(shuō)，除占主流的民事合同論和行政合同論以外，還有以余凌云為代表的混合契約說(shuō)。他們認(rèn)為，采購(gòu)行為乍一看好像是一般的商業(yè)行為，采購(gòu)契約也就是一般民事行為。然而這種分析雖然總體上不錯(cuò)，卻往往蓋之于籠統(tǒng)。采購(gòu)契約在特定情況下與一般的商業(yè)契約有本質(zhì)區(qū)別。這種區(qū)別根源于政府采購(gòu)行為除了具有經(jīng)濟(jì)性外還具有一定的公益性。［14］150在法國(guó)，公共工程、公共勞務(wù)和公共供應(yīng)契約統(tǒng)稱為“公共采購(gòu)契約”。［15］185－186筆者認(rèn)為，以混合契約說(shuō)為依托衍生的對(duì)政府采購(gòu)合同法律屬性的分析是較科學(xué)的，也符合當(dāng)前公私合作的發(fā)展新趨勢(shì)。政府采購(gòu)之所以與其他政府行為不同，在于其行為本身所涉及的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。這種混合性是介于民事合同與行政合同之間的雙重性，主張民事或行政合同都不能完全涵蓋政府采購(gòu)合同的全部特征。筆者下文將以混合契約說(shuō)為起點(diǎn)，分析作為民法與行政法交叉學(xué)科的經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，政府采購(gòu)合同的經(jīng)濟(jì)法固有屬性，論證在PPP項(xiàng)目背景下，政府采購(gòu)合同應(yīng)歸屬于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域。

三、定位：政府采購(gòu)合同法律具有經(jīng)濟(jì)法的固有屬性

經(jīng)濟(jì)法是法律體系中的一個(gè)特殊學(xué)科，在學(xué)科內(nèi)容上，與民法、行政法均有很大程度的交叉，在德國(guó)甚至于直接稱其為經(jīng)濟(jì)行政法。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)法被認(rèn)同是一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科。政府采購(gòu)合同，尤其是PPP中的政府采購(gòu)，在很多方面是存有交叉和爭(zhēng)議的。正是由于這種交叉性，政府采購(gòu)合同的很多理論實(shí)踐在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，不論是應(yīng)然性還是實(shí)然性都可以得到恰如其分的解釋，具有經(jīng)濟(jì)法的固有屬性。

（一）政府采購(gòu)合同

本質(zhì)上為經(jīng)濟(jì)建設(shè)合同德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，公法合同是指標(biāo)的為公法事務(wù)的合同。公法合同的具體適法性及其界限須由行政程序法予以規(guī)定。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)合同在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)合同。就PPP項(xiàng)目而言，通過(guò)政府采購(gòu)的方式可以無(wú)需政府投入或者只需較少的政府投入即可實(shí)施大型公共建設(shè)項(xiàng)目。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府采購(gòu)合同是一種經(jīng)濟(jì)建設(shè)合同。政府采購(gòu)合同具有的這一屬性，對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義。

（二）政府采購(gòu)合同是實(shí)行公益優(yōu)先原則的經(jīng)濟(jì)合同

一方面，公私合作伙伴關(guān)系下，政府采購(gòu)合同在主體上是公私雙方。二者在這種采購(gòu)合同模式下以建設(shè)公共設(shè)施獲取公共服務(wù)為目的，采購(gòu)當(dāng)事人以獲得相應(yīng)的利益回報(bào)為目的的平等交易。但另一方面，在客體上，PPP項(xiàng)目中政府采購(gòu)的主要對(duì)象是工程、貨物、服務(wù)，主要集中于工程，在法律適用上適用于政府采購(gòu)法而非招投標(biāo)法。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目是以推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，增進(jìn)社會(huì)福利、滿足公共利益需求為目的，其項(xiàng)目資金來(lái)自財(cái)政資金。正是這種經(jīng)濟(jì)有償性決定了政府采購(gòu)合同在實(shí)質(zhì)上具有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，即經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的基本屬性，可被劃入經(jīng)濟(jì)法的規(guī)范范疇中。但與一般的經(jīng)濟(jì)合同不同的是，政府采購(gòu)合同在很多方面滲透著強(qiáng)烈的公益色彩。

（三）政府采購(gòu)合同是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)合同

從價(jià)值取向來(lái)看，PPP項(xiàng)目下的政府采購(gòu)制度的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向相契合。所謂政府采購(gòu)，是指政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或者為社會(huì)公眾提供服務(wù)的需要，以確定的、規(guī)范的方式和程序，購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為。［16］政府采購(gòu)是政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)本身調(diào)節(jié)作用的不足，利用國(guó)家公權(quán)調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場(chǎng)正常發(fā)展秩序，有效發(fā)揮政府調(diào)控職能的有力措施，這與經(jīng)濟(jì)法本身以增進(jìn)社會(huì)公益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的公平正義相一致。這種價(jià)值取向，不是簡(jiǎn)單的民法所調(diào)整的民事主體之間所倡導(dǎo)的誠(chéng)實(shí)信用，平等公正，也非行政法所主張的公共行政，是一種兼具公共利益與私人利益的經(jīng)濟(jì)正義。從具體法律關(guān)系來(lái)看，經(jīng)濟(jì)法要求政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能，在維護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自由的同時(shí)提供指導(dǎo)。而對(duì)于公私合作伙伴關(guān)系下的政府采購(gòu)合同而言，政府所要尋找的是其就某一公共設(shè)施或服務(wù)而言的合作伙伴，合同中滲透了對(duì)政府的職能要求，是一種異化的合同。在政府采購(gòu)合同的具體條款設(shè)計(jì)中，對(duì)于投資額、項(xiàng)目要求、投資收益回報(bào)、違約責(zé)任分配都有明顯的政府印記。就政府與采購(gòu)當(dāng)事人形成的此種法律關(guān)系而言，不是簡(jiǎn)單的民事法律關(guān)系或者行政法律關(guān)系，而是與兩者均存有交叉的涉及社會(huì)公益性的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，國(guó)家干預(yù)和調(diào)節(jié)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，體現(xiàn)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的辯證統(tǒng)一。

就目前我國(guó)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的政府采購(gòu)行為來(lái)看，其明顯體現(xiàn)出國(guó)家干預(yù)的特征，是國(guó)家意志在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)。在政府采購(gòu)合同履行的過(guò)程中，政府也必須承擔(dān)起指導(dǎo)監(jiān)督的職能。采購(gòu)合同在某種程度上仍然受到國(guó)家意志的牽絆，這一點(diǎn)與民商事合同與行政合同的履行過(guò)程存有差異。另外，從法律責(zé)任的角度來(lái)看，政府采購(gòu)主體所承擔(dān)的法律責(zé)任類(lèi)型既包括行政責(zé)任，也包括民事責(zé)任，甚至于刑事責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是一個(gè)綜合性范疇，它是由不同性質(zhì)的多種責(zé)任形式構(gòu)成的統(tǒng)一體。［17］118從這個(gè)角度來(lái)看，政府采購(gòu)在實(shí)踐過(guò)程中又契合了經(jīng)濟(jì)法的具體要求，與經(jīng)濟(jì)法要求的固有經(jīng)濟(jì)屬性保持了高度一致。傳統(tǒng)政府采購(gòu)合同的法律屬性問(wèn)題，民事合同論與行政合同論的爭(zhēng)論不絕于耳，尚未形成學(xué)界通識(shí)。伴隨PPP項(xiàng)目在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的逐漸推進(jìn)，公私合作伙伴關(guān)系下的政府采購(gòu)合同法律屬性反而日趨明朗，公與私之間的平等關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系，更加彰顯了政府采購(gòu)合同既符合經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念，也契合經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的具體要求，具有經(jīng)濟(jì)法的固有屬性。

作者：王超 單位：安徽大學(xué)