傳統(tǒng)監(jiān)察制度歷史啟迪意義范文

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中共中央在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中明確指出：“堅(jiān)持教育、制度、監(jiān)督并重。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。”在中國(guó)古代，監(jiān)察頗受歷代統(tǒng)治者重視。中國(guó)民主革命先行者孫中山先生在《五權(quán)憲法》一文中，曾對(duì)中國(guó)歷史上的監(jiān)察制度給予了很高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為“在中國(guó)君主時(shí)代，有專(zhuān)管彈劾的官”，“從前設(shè)御史臺(tái)諫的官，原是一種很好的制度”。他以“三權(quán)分立”的資產(chǎn)階級(jí)理論為基礎(chǔ)，參考中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察、考試制度，提出了五院制的政治方案。雖然這一方案未能成功，但它博采中外文化精華，使之具有鮮明中國(guó)特色的精神是值得肯定的。構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)督體制，必須十分重視借鑒中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度。我們認(rèn)為，在中國(guó)古代監(jiān)察制度中，以下方面仍然值得今天借鑒。

一、監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制

中國(guó)古代監(jiān)察系統(tǒng)由皇帝直接掌控，從上到下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。秦朝統(tǒng)一中國(guó)后，從中央到地方的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)正式建立起來(lái)。在中央，設(shè)御史大夫“典正法度”“，舉劾非違”，與丞相、太尉并列“三公”；在地方，由御史大夫委派監(jiān)御史（即郡監(jiān)）對(duì)郡縣文武百官進(jìn)行監(jiān)督，并負(fù)責(zé)向中央提供郡縣長(zhǎng)吏的為政情況。整個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，其統(tǒng)屬關(guān)系是：皇帝———御史大夫———郡監(jiān)———縣監(jiān)。御史大夫只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，不受丞相統(tǒng)轄；郡監(jiān)只對(duì)御史大夫負(fù)責(zé)，不受郡守統(tǒng)轄；縣監(jiān)只對(duì)郡監(jiān)負(fù)責(zé)，不受縣令統(tǒng)轄。如此設(shè)置，不僅使得各級(jí)監(jiān)察官因免受同級(jí)最高行政首長(zhǎng)的牽制而放手監(jiān)督，而且將各級(jí)行政首長(zhǎng)也置于有效的監(jiān)督之下。漢代監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的主干是御史府，結(jié)構(gòu)上分為中央與地方兩級(jí)。在中央，御史大夫典正百官，位列三公。在地方，分全國(guó)為十三刺史部，各部派刺史一人對(duì)所屬郡國(guó)實(shí)行監(jiān)督。此外，還有隸屬于丞相府的司直，隸屬于皇帝的司隸校尉。漢代將監(jiān)察機(jī)構(gòu)一分為三的設(shè)置辦法是十分巧妙的。第一，御史大夫職高權(quán)重，可以有力地制約相權(quán)。第二，御史大夫權(quán)力雖重，但本身也是被監(jiān)察對(duì)象。漢制，丞相可以糾彈御史大夫和御史。第三，直屬皇帝的司隸校尉一方面有權(quán)監(jiān)督御史大夫、丞相，但同時(shí)又往往受制于丞相。總之，皇帝掌控的御史臺(tái)、司直、司隸校尉三管齊下，又相互監(jiān)督，將所有官員包括監(jiān)察官員都置于監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督之下。明代中央監(jiān)察機(jī)關(guān)是都察院和六科給事中。都察院為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司，負(fù)責(zé)糾察內(nèi)外百司之官邪，以監(jiān)察地方吏治為主。對(duì)京官的監(jiān)察主要由六科給事中承擔(dān)。六科與六部相對(duì)應(yīng)，以六部為監(jiān)察對(duì)象。明朝地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)有三道：一是各省三大機(jī)關(guān)之一的提刑按察使司系統(tǒng)，執(zhí)掌一省監(jiān)察事宜，有較大的獨(dú)立性，號(hào)稱(chēng)“外臺(tái)”。二是隸屬于都察院的十三道監(jiān)察御史系統(tǒng)，每道設(shè)監(jiān)御史若干名，奉敕巡按地方，大事奏裁，小事立斷。三是總督、巡撫系統(tǒng)。不斷調(diào)整監(jiān)察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)增強(qiáng)監(jiān)督的有效性發(fā)揮了巨大的威力。

二、充實(shí)完善監(jiān)察立法

中國(guó)古代是相當(dāng)重視監(jiān)察立法的：西周有《糾禁令》，秦有《語(yǔ)書(shū)》，漢有《監(jiān)察御史九條》和《刺史六條》，曹魏有《六條察吏》，晉有《中正六條舉淹滯》、《五條律察郡國(guó)》和《察長(zhǎng)吏八條》，西魏有《六條詔書(shū)》，北周有《詔制九條》，隋有《司隸六條察郡》，唐有《監(jiān)察六事》，宋有《諸路監(jiān)司互察法》，元有《憲臺(tái)格例》，明有《憲綱條例》、《糾察官邪規(guī)定》、《責(zé)任條例》、《出巡事宜》、《巡撫六察》、《監(jiān)官遵守條例》、《監(jiān)紀(jì)九條》、《滿(mǎn)日造報(bào)冊(cè)式》等，清朝則有集大成的《欽定臺(tái)規(guī)》，此外還有不少監(jiān)察法規(guī)，如《巡方事宜十款》、《都察院則例》等。從監(jiān)察立法的演變看，隋唐以前的監(jiān)察法規(guī)大都是原則性的，雖然比較簡(jiǎn)明，但執(zhí)行中彈性較大；宋元以后的監(jiān)察法規(guī)則越來(lái)越具體細(xì)密，越來(lái)越周詳明確，從而減少了監(jiān)察執(zhí)法中的主觀隨意性，增加了監(jiān)察實(shí)踐中的可操作性和監(jiān)察法規(guī)的嚴(yán)肅性。由“原則”規(guī)定走向“制度”建設(shè)，這是值得注意的。

三、對(duì)御史及其監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督

中國(guó)古代監(jiān)察對(duì)象極其廣泛，即使是主司監(jiān)察大任的監(jiān)察官員本身，其監(jiān)察活動(dòng)也不能例外，而且這種監(jiān)督往往更嚴(yán)厲。歷代規(guī)定，若監(jiān)察官對(duì)違法和瀆職、失職的狀況不及時(shí)加以糾舉，即犯“失察之罪”，要受到懲處。宋代在尚書(shū)省設(shè)都司御史“，主行彈糾御史案察失職”。明清時(shí)期對(duì)監(jiān)察活動(dòng)則有反坐法規(guī)的出臺(tái)，即監(jiān)察官員如果利用監(jiān)察大權(quán)挾私誣陷他人，則以誣告罪實(shí)行反坐（科以誣告他人所犯罪名應(yīng)處的刑罰）。順治十五年（1658年）又有互監(jiān)法的頒布實(shí)施，要求“撫按當(dāng)互糾”。后雍正帝又重申：御史出巡地方時(shí)，“許督撫糾舉”（《清史稿•世宗紀(jì)》），若御史犯法，則治以重罪。

四、特別選用監(jiān)察御史

御史號(hào)稱(chēng)風(fēng)憲官、清望官、治官之官，與一般官吏相比，其選拔有著特定的標(biāo)準(zhǔn)，即德足以為百僚之表率，才足以通古今之治道。具體來(lái)說(shuō)，在德的方面，特別強(qiáng)調(diào)“清謹(jǐn)介直”。“清”指清廉；“謹(jǐn)”指謹(jǐn)于職守，慎重其事，而不至于有所疏忽；“介直”指剛正敢言，而置身家性命于度外。中國(guó)古代以“清謹(jǐn)介直”作為遴選御史的標(biāo)準(zhǔn)，造就了一批風(fēng)骨凜然的鐵面御史，如漢之江充、薛宣，唐之韋思謙、魏征，宋之劉溫叟、唐介，明之海瑞，清之李慎修等。他們狷介正直，敢于彈劾勢(shì)焰炙手的皇親國(guó)戚、朝廷重臣，對(duì)革除奸弊，澄清吏治起了積極作用，因而名揚(yáng)千古。在才的方面，特別重視學(xué)識(shí)與實(shí)踐這兩個(gè)方面。學(xué)識(shí)即從事監(jiān)察工作所必備的專(zhuān)門(mén)知識(shí)。在歷史上，漢初的御史大多由精通刑名者為之，隋唐以后則多以進(jìn)士出身者充任。經(jīng)驗(yàn)是指在實(shí)際工作中積累起來(lái)的為政知識(shí)和處理問(wèn)題的謀略、方法和原則。歷代重視從有實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)和治績(jī)突出的地方官吏中選拔監(jiān)察官員。如漢代，凡郡守國(guó)相政績(jī)突出，治理有方，可從地方官升為中央官，然后再?gòu)木┕僦羞x拔御史大夫；唐宋臺(tái)諫通常以曾任知縣或通判者為監(jiān)察御史；明初初仕者不許銓除風(fēng)憲，中葉以后還對(duì)年輕資淺者給以“實(shí)習(xí)”的考驗(yàn)。

五、樹(shù)立御史權(quán)威

歷代樹(shù)立御史權(quán)威的方法主要有以下幾個(gè)方面：

1.君主直接掌握御史任用大權(quán)。漢代，御史多由丞相選任，但皇帝因事任人，臨時(shí)差委御史者也不少。唐宋以后，御史的任用權(quán)逐漸收歸皇帝。《唐會(huì)要》說(shuō)“：監(jiān)察御史自永徽以后，多是敕授。”宋代御史皆由“天子親擢”（《淵鑒類(lèi)函卷八八》）。明朝都御史的任用，由三品以上官“廷推”，皇帝批準(zhǔn)。監(jiān)察御史則由都察院長(zhǎng)官和道官保舉，吏部審查，皇帝核準(zhǔn)。御史的任用權(quán)既操之于君主，因而其提升也快。漢代，御史一般3年即升，特殊者重用。

2.盛張御史出行威儀。秦代以后，御史戴有專(zhuān)門(mén)的法冠。東漢時(shí)，朝會(huì)能獨(dú)坐者，僅御史中丞、尚書(shū)令和司隸校尉，號(hào)稱(chēng)“三獨(dú)坐”。御史中丞上朝威武其勢(shì)，平時(shí)過(guò)街走巷也有“中丞專(zhuān)道”。中丞外出，百官都得“停駐”或“回避”。唐代“，御史銜命出使，不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，誠(chéng)曠職耳”（《新唐書(shū)•韋思謙傳》）。明代都御史緋衣入朝，必有糾舉，大臣莫不股栗。如果御史出巡地方，所到之處，各府、州、縣地方官員要迎跪于道旁，甚至掌管一省最高行政的布政使，會(huì)見(jiàn)御史時(shí)也是俯首至膝。

3.賦予御史獨(dú)立彈事的權(quán)力。獨(dú)立彈事，是指御史從消息的搜集、整理，到案情的調(diào)查、分析，奏章的草擬、進(jìn)呈，可以采取完全超然的獨(dú)立立場(chǎng)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，而不受御史臺(tái)長(zhǎng)官的干涉和牽制，所有的御史都擁有獨(dú)立行使彈事的權(quán)力。古人所謂“臺(tái)官無(wú)長(zhǎng)官”就是指此而言。[2]秦漢時(shí)期的御史大夫，只負(fù)責(zé)御史本身有無(wú)違法，有無(wú)彈劾程序上的不當(dāng)，而對(duì)御史彈劾案的內(nèi)容則無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)和干涉。宋代仁宗時(shí)明確規(guī)定“：今后御史有言不須先白中丞。”（《淵鑒類(lèi)函卷八八》）明代監(jiān)察御史“代天子巡狩”，大事奏裁，小事立斷，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，不受都察院長(zhǎng)官制約。清代“御史言事，不先白臺(tái)長(zhǎng)”（王漁洋《香祖筆記》），獨(dú)立行使職權(quán)的原則不變。歷代統(tǒng)治者賦予御史獨(dú)立行使監(jiān)察的權(quán)威，大大減少了中間環(huán)節(jié)，減少了掣肘和壅阻的可能，有力地加強(qiáng)了對(duì)包括御史在內(nèi)的所有官吏的監(jiān)察和控制。

4.允許御史風(fēng)聞彈奏甚至便宜行事。所謂風(fēng)聞彈奏，顧名思義是指御史不一定要掌握確鑿的事實(shí)根據(jù)，僅憑道聽(tīng)途說(shuō)即可彈劾百官，即使錯(cuò)了也不負(fù)責(zé)任。允許御史風(fēng)聞彈奏，始于東晉。唐代以后，其制漸趨周全。《通典•職官六》：“舊例，御史臺(tái)不受訴訟，有通詞狀者，立于臺(tái)門(mén)候御史，御史竟往門(mén)外收采，如可彈者，略其姓名，皆云風(fēng)聞訪(fǎng)知。”這一記載有四點(diǎn)值得注意：其一，凡檢舉揭發(fā)者到御史府后，為保持秘密告發(fā)的性質(zhì)與身份，只站在臺(tái)門(mén)外等候御史，不輕易進(jìn)入臺(tái)內(nèi)；其二，御史府長(zhǎng)駐御史隨時(shí)準(zhǔn)備接納百姓的舉報(bào)。一旦有人來(lái)門(mén)外告發(fā)，值班御史為保密計(jì)，親自到臺(tái)門(mén)外收采資料。其三，采回有關(guān)材料后，先行研究，并不一定全部采用。所謂“如可彈者”，表示有所采選。其四，如果確實(shí)有可彈劾的事實(shí)與必要，并決定提出彈劾案時(shí)，為保障檢舉者的安全，保證舉報(bào)人免遭報(bào)復(fù)，故意略去其姓名，以“風(fēng)聞訪(fǎng)知”的名義進(jìn)行彈劾。由此可見(jiàn)“，風(fēng)聞彈奏”并不是毫無(wú)事實(shí)根據(jù)的捕風(fēng)捉影，而是以一定的事實(shí)根據(jù)為依據(jù)的。[3]宋代御史“許以風(fēng)聞，而無(wú)官長(zhǎng)，風(fēng)采所系，不問(wèn)尊卑”（《宋史•蘇軾傳》）。應(yīng)該說(shuō)“，風(fēng)聞彈奏”有“遇事生風(fēng)，肆行抨擊”之險(xiǎn)，但也有助于御史放膽行使職權(quán)，有助于檢舉者放膽行使舉報(bào)權(quán)，有助于維系廣泛的信息來(lái)源。康熙帝曾說(shuō)：“官員賢否，或操守清正或貪污不肖，必難逃于公論。”（《康熙政要卷九》）風(fēng)聞訪(fǎng)知，可以最充分地把百姓的輿論褒貶轉(zhuǎn)化為對(duì)不法官吏的一種無(wú)形的、強(qiáng)大的、無(wú)所不在的壓力，迫使他們一舉一動(dòng)不得不考慮社會(huì)的影響，在暴虐百姓時(shí)不能不有所收斂。總之，在根本缺乏民眾監(jiān)督的古代社會(huì)，風(fēng)聞訪(fǎng)知無(wú)疑為民眾參與監(jiān)督開(kāi)了一扇窗口。這是中國(guó)古代監(jiān)察體制中最耀眼的閃光點(diǎn)。[4]風(fēng)聞彈奏之外，還有便宜行事，即御史對(duì)有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)，可根據(jù)具體情況，自行處理，而不必請(qǐng)示，或者先處理再上報(bào)，這也就是通常所說(shuō)的“先斬后奏”。

六、實(shí)施秩卑、權(quán)重、賞厚的巧妙設(shè)計(jì)

秩卑指御史的官品一般較低，權(quán)重指御史權(quán)力頗大，賞厚則是說(shuō)御史在督察百僚時(shí)只要盡心盡職，就可以得到較為優(yōu)厚的獎(jiǎng)賞。從法家思想中演化出來(lái)的秩卑、權(quán)重、賞厚的巧妙設(shè)計(jì)，一直是推動(dòng)御史勤奮工作從而發(fā)揮監(jiān)察功能的強(qiáng)大動(dòng)力之一。漢代，除御史大夫?yàn)橹榷纳锨渫猓溆酂o(wú)不卑秩，中央監(jiān)察官御史中丞不過(guò)千石，侍御史、御史及地方部刺史更低，只有六百石，相當(dāng)于一般小縣的縣長(zhǎng)。但是，盡管品秩很低，權(quán)力卻很重。侍御史能整肅朝綱，御史能彈劾一般官吏，部刺史則能督察二千石的郡守國(guó)相，而且還可以晉見(jiàn)皇帝，面奏地方情勢(shì)，為公卿百官所敬憚。權(quán)重之外，尚餌之以厚賞。只有厚賞，御史才會(huì)為自己的利益不惜得罪權(quán)貴，從而起到整飭吏治的作用。漢代，部刺史如果彈劾了郡守國(guó)相，那么原則上自己可以取而代之；御史大夫一旦彈劾了丞相，也可取而代之。漢代部刺史之所以成績(jī)突出，就是因?yàn)椤爸缺岸p厚”，因此“咸勸功樂(lè)進(jìn)”（《漢書(shū)•朱博傳》）。明代御史七品官秩，但卻可以彈劾宰相、六部，權(quán)力頗大，還可以超拔為按察使（正三品），獎(jiǎng)賞不薄。清朝對(duì)監(jiān)察御史獎(jiǎng)賞有加，凡稱(chēng)職者，內(nèi)升各部京堂，外轉(zhuǎn)道員，京堂。

總之，秩卑、權(quán)重、賞厚設(shè)計(jì)的貫徹實(shí)施，實(shí)際上使御史處于較高的地位，有著很大的權(quán)威，同時(shí)作為一種激勵(lì)機(jī)制，也保證了御史監(jiān)察的主動(dòng)性和內(nèi)在活力。最后需要指出的是，借鑒中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度決不是生搬硬套的“拿來(lái)主義”，而應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和揚(yáng)棄。唯其如此，監(jiān)督才能在反腐敗斗爭(zhēng)中真正起到關(guān)鍵作用。