歷史文化遺產的法律保護研究范文

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摘要：當前，中國正在快速推進新型城鎮化進程。這在促進中國城鄉融合、推動中國經濟發展方面發揮了重要作用，但也給中國歷史文化遺產保護帶來了巨大挑戰。新型城鎮化本質是人口的城鎮化。大量農民涌入城市并成為城市的常駐市民會大大增加城市保護歷史文化遺產的難度。因此，在這一背景下采用何種歷史文化遺產的法律保護制度值得研究。

關鍵詞：新型城鎮化；歷史文化遺產；法律保護制度

城鎮化是中國實現現代化的必由之路，是轉變發展方式、調整經濟結構、擴大國內需求的戰略重點，是提高人民生活水平、促進城鄉區域協調發展的重大決策。相對于以合村并居為特征的早期城鎮化來說，新型城鎮化是以人為本的城鎮化，這種城鎮化過程中必然伴隨基于為城市發展提供土地而進行的拆舊建新活動，也必然伴隨農民大量進入城鎮定居的活動，這樣的活動對國家歷史文物保護構成了嚴峻挑戰。因此，既要推進新型城鎮化建設以促進農民生活水平的提高，又要保護好城市的歷史文化遺產，使經濟發展與人文遺產保護相得益彰就成為一項值得研究的課題。

一、中國歷史文化遺產的概念、分類及保護意義

遺產包括自然遺產和歷史文化遺產。歷史文化遺產是指在一國社會歷史發展中遺留下來的具有重要科學、文化價值的文物、古跡、村鎮、歷史文化街區及歷史文化名城等。文物是歷史文化遺產的主體，根據其物理特征，可分為不可移動文物和可移動文物。不可移動文物是指以建筑物等不動產為主要載體的文物，物理移動會損害文物整體及其文物價值；可移動文物是以可移動的動產為載體的文物。根據文物保護法的規定，古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物，根據它們的歷史、藝術、科學價值，可以分別確定為全國重點文物保護單位，省級文物保護單位，市、縣級文物保護單位；歷史上各時代重要實物、藝術品、文獻、手稿、圖書資料、代表性實物等可移動文物，分為珍貴文物和一般文物；珍貴文物分為一級文物、二級文物、三級文物。歷史文化遺產是全人類共同的物質財富和精神財富，是不可再生的資源。中國歷史文化遺產是中華文明博大精深、源遠流長的歷史見證，是弘揚和培育民族精神的生動教材，是建設有中國特色的社會主義新文化的基礎。在城鎮化進程中，只有保護好我國歷史文化遺產，才能使民族精神傳承下去，增強民族的自豪感、自信心，提高中華民族的國際地位；才能使文化旅游業成為新的經濟增長點，帶動中國經濟的繁榮發展；才能有力推動社會主義文化事業的大發展、大繁榮，把我國建設成為社會主義文化強國。

二、當前中國城鎮化背景下歷史文化遺產保護存在的法律問題

當前很多地方都在推動城鎮化的進程，希望通過城鎮化來實現經濟增長，提高地方財政收入，增加就業，縮小城鄉收入差距，從整體上提高人民的物質文化生活水平。然而，地方在發展經濟的過程中往往忽視了歷史文化遺產的保護，使很多不可再生的珍貴文化資源遭受損害或毀滅。

1.地方政府過于重視經濟發展，置《文物保護法》于不顧，忽視文物的歷史文化價值，在拆遷中造成大量不可移動文物的損毀地方政府本應正確處理經濟發展與文物保護的關系，應該認識到文物是不可再生的資源，極為珍貴，必須加以嚴格保護，保護好文物才能更好地利用文物的旅游價值作為新的經濟增長點，帶動地方旅游業的發展，特別是北方的旅游市場上，游客偏重于欣賞作為歷史文化遺產的人文景觀，在南方則多是去欣賞優美的自然景觀。我國《文物保護法》第四條規定：“文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針。”第九條第一款規定：“各級人民政府應當重視文物保護，正確處理經濟建設、社會發展與文物保護的關系，確保文物安全。”第二款規定：“基本建設、旅游發展必須遵守文物保護工作的方針，其活動不得對文物造成損害。”但在生活中，我們發現為了促進地方經濟發展而肆意損毀文物的現象比比皆是。如發生在2002年5月的山東濟寧竹竿巷拆遷案①。竹竿巷是反映濟寧運河商業概貌的標志性文物。2002年5月9日前后，這條有著六、七百年歷史的濟寧“最后的老街”大部分被拆除。濟寧市文物管理部門為此召開了該市第一次因重點文物被毀引發的聽證會，并對相關責任公司開出了罰款50萬元的天價罰單。值得注意的是，這次的拆遷者———濟寧市市中區城建綜合開發公司聲稱拆遷均有合法手續，大呼冤枉。調查發現，這次拆遷是在獲得濟寧市政府批文和市建委《房屋拆遷許可證》的背景下進行的拆遷，但由于違反了我國文物保護法，因此這是一次披著“合法”外衣的非法拆遷。竹竿巷不是濟寧第一個被人為毀壞的重點文物。相關資料顯示，1995年至1997年間，與竹竿巷一起被確定為市級重點文物保護單位的漢石橋街、紙房街以及竹竿巷的西半部分被拆除改造，文物主管部門在那次拆除中被排除在外。

2.地方行政主體缺乏法治思維和法治意識，對相對權威的文物認定和保護的行政主體不夠尊重竹竿巷拆遷案說明不少地方的行政機關缺乏法治意識和法治思維習慣，因為濟寧市政府基于對竹竿巷的歷史文化價值的認識于1985年將其公布為第一批市級重點文物保護單位進行保護，那么在開發公司申請對竹竿巷街區進行拆遷建設時就不應該批準。因為政府已經將其公布為市級重點文物保護單位了，就等于告訴濟寧市民和單位：竹竿巷是文物，需要重點保護。濟寧市政府的公布行為雖不是立法，但是是具有可預測性的政策行為，意味著今后所有有損竹竿巷文物價值的行為都應該予以制止。因此，本不應該再出現1995年房地產開發商在未經過濟寧市文物局同意的情況下將竹竿巷西街加以拆除的行為，也不應出現2002年3月1日濟寧市政府對包括東大寺綠地（包括竹竿巷）在內的城區六個片區的拆遷建設的濟政字[2002]10號批復文件,更不應出現2003年4月8日濟寧市建委向市中區城建開發公司頒發拆遷字(2003)第12號《房屋拆遷許可證》和2003年4月10日濟寧市規劃局向市中區城建開發公司核發編號為2003-053號《建設用地規劃許可證》的行為，因為這些行為均有損竹竿巷的文物價值。但事實上這些行為都出現了，這說明相關行政主體缺乏法治意識和法治思維習慣。相關行政主體圍繞著城區部分地段拆遷問題，應該想到此項拆遷既然涉及到文物保護問題，就應該事先征求濟寧市文物管理局的意見，對文物因歷史久遠而可能不具有文物保護價值的認定也應由文物管理局做出，其他行政主體在這方面應尊重和服從文物管理局的權威。事實上，1995年至1997年間，與竹竿巷一起被確定為市級重點文物保護單位的漢石橋街、紙房街以及竹竿巷的西半部分被拆除改造，以及2002年5月竹竿巷被拆遷，文物主管部門在這些拆除中均被排除在外。

3.目前文物管理局隸屬于當地政府的行政管理體制極不合理，使文物管理局很難充分履行其執法職能文物管理局雖然屬于文物保護執法單位，擁有《文物保護法》賦予的文物執法權，但是由于其在行政上屬于政府職能部門，歸政府領導，因此，在政府批準的拆遷活動中如果危及文物的安全，則文物局很難從維護文物安全、認真履行其職責出發而違背上級政府的意志，在中國，下級服從上級是基本的組織原則。盡管如此，在竹竿巷拆遷案中，濟寧市文物局堅決保護文物的意志體現得很明顯，也認真履行了其職責。市文物局于2002年3月5日向市規劃局提出了《關于市級重點文物保護單位竹竿巷的保護意見》，明確提出對竹竿巷古建筑進行保護，“根據現有古建筑的狀況，按原貌予以維修加固，必須是修舊如舊。”不同意拆除。濟寧市文物局在5月17日向開發公司下達《立即停止拆遷通知書》，濟寧市規劃局于5月20日向市政府主要領導遞交《關于保護市級文物單位竹竿巷的報告》。但市中區城建開發公司感覺有濟寧市文物局的上級濟寧市政府的批復文件，加之市政府主要領導在看到報告后沒有任何反對拆遷的文件，于是繼續拆遷，還加速拆遷，根本沒有把濟寧市文物局的意見當回事。這種不合理的行政管理體制嚴重妨礙了文物管理局職能的充分發揮。

4.近年來盜墓案高發，田野文物的保護現狀令人堪憂以兗州興隆塔地宮被盜案為代表的一系列盜墓案的發生說明田野文物的保護現狀令人堪憂。事實上，近些年古墓被盜案已成高發態勢。像我國中西部陜西西安、河南洛陽等古墓聚集地長期以來遭遇的盜墓案件更是難以數計，考古工作者經常用“十室九空”來形容當前考古工作遭遇盜墓后的窘境。……陜西靖邊縣楊橋畔漢墓群是迄今發現的我國最大的漢墓群，墓葬總量超過萬座。由于長期安全保護不力，近年來有數百座古墓被肆意盜掘破壞；今年1月，在湖北沙洋嚴倉古墓群遺址，考古人員在發掘中意外發現三個盜洞痕跡，墓冢內文物有無被盜、被盜情況如何，仍是個謎；去年7月，盜墓賊趁黑夜將內蒙古敖漢旗薩力巴鄉章家營子村南山一古墓盜掘，文物部門清理現場時發現三塊尚未被盜走的玉牌，上面刻有精美的胡人奏樂圖案，為全國罕見，具有極高的考古價值，屬國寶級文物。盜墓案高發，暴露出我國田野文物的保護現狀令人堪憂。“要想富，挖古墓，一夜變成萬元戶”，一句流傳在民間的順口溜足以證明盜掘古墓對妄圖獲取不義之財者的吸引力。鄒城市文物旅游局執法大隊大隊長孫志強說，盜墓者多是為了短期內獲取非法暴利鋌而走險的人，在鄒城這一案件的作案者中，有遺址所在地村民參與，也有外來的盜墓者，成為一次“里應外合”的盜墓事件。孫志強認為，盜墓活動猖獗主要原因是利益驅動，也有來自社會的誤導，一些鑒寶類節目過多宣傳文物經濟價值，讓不少人認為收藏是發財致富之路，類似錯誤的導向催生了一批夢想通過盜墓致富的人。而相對于國內村民小打小鬧，一些犯罪團伙，特別是與境外文物販賣集團勾結在一起的犯罪分子，他們的盜掘和販運已經有了高效運轉的途徑，造成國內文物的巨大流失，一些重要歷史信息很難再完整取證，毀掉的不僅是文物，更是歷史。②

三、關于當前中國城鎮化背景下歷史文化遺產法律保護制度的完善

1.加強文物保護法律法規和文物保護意義的宣傳力度，形成重視文物保護、文物保護人人有責的社會氛圍只有學法，才能懂法，只有懂法才能守法。文物是不可再生的文化資源，隨著歷史的推移，其愈顯珍貴，對文物的破壞和毀損會造成難以彌補的損失。很多文物十分珍貴，經濟文化價值巨大，因此，它對一些文化水平較低、對文物法規不甚了解因而法律意識淡薄的人構成巨大誘惑，一些人在不清楚法律后果的情況下鋌而走險，最終走上違法犯罪的道路。只有懂法，才能依法執法。目前包括地方政府在內的與拆遷有關聯的行政主體不能堅持依法行政，普遍缺乏法治意識和思維，認識不到文物保護的重大意義，或者雖然也認識到了但為了地方經濟的發展不惜犧牲文物保護，在大規模拆遷中眾多很有價值的文物毀損滅失。必須認識到，文物是城市的靈魂，一個文物不斷被毀滅的城市是一個漸漸失去靈魂的城市，因而是一個沒有歷史也沒有未來的城市。

2.相關行政主體必須增強法治意識，形成法治思維，依法行政，并嚴格遵循文物保護法規定的文物保護的基本方針，尊重文物管理局關于文物保護的意見一個地方能夠影響征地拆遷的行政部門眾多，如當地政府、建設委員會、規劃局、文物局，但是拆遷范圍不應包含文物在內，因為，既然政府將古代遺物認定為文物就應該予以永久保護，而包含文物的拆遷顯然是對文物的破壞。如開發公司在包含文物的拆遷之前得到了政府的批準，則政府的行為是違法的行政許可，其職能部門應該建議政府三思而行，而不應該一味迎合。雖然下級服從上級是基本的組織原則，但根據我國公務員法規定的精神，公務員及其單位對上級的明顯的違法指令擁有抵抗權。因此，政府各職能部門應該尊重文物的地位和歷史文化價值，進而尊重文物局的保護文物的意見，共同抵制對文物的拆遷決定和行為，避免造成歷史的遺憾。

3.建議國家改革文物執法行政體制，提高文物執法單位的行政級別，擴大其執法權限從文物的所有權來看，不可移動文物的所有權和館藏文物、田野文物的所有權屬于國家，業務指導單位是各級文物局，但實際上，文物保護單位的人權和財權都掌握在地方政府手里，地方文物局又屬于政府的職能部門，這樣，名義上文物局是文保單位的業務指導機關，但實際上能夠對文保單位指手畫腳的只有各級政府。這樣形成的格局是，一旦文物局的意見與地方政府發生沖突，文保單位只對地方政府負責而不對文物局負責。另外，很多地方政府從地方保護主義出發，希望文物保護單位提高文物旅游資源的經營效益，付出最少回報最多，而業務指導部門則希望增加財政投入加強對屬于國家所有的文物的保護力度，二者自然存在矛盾，本質是地方政府利益與國家利益的矛盾。近年來，文物非法上市、文保單位非法搭建等一系列問題的產生，都與地方保護主義有關。筆者認為，作為專職維護國家文物所有權的地方文物局在行政上卻隸屬于地方政府，這使得地方文物局的執法權無法與有著濃厚地方諸侯情懷和地方保護主義思想的地方政府的行政管理權相對抗，從而不利于國家文物所有權的保護，這一問題面臨的困境很類似于地方法院審判民告官的行政案子時難以克服地方政府對審判的干預一樣，解決這一問題應該借鑒中國目前正在探討的司法獨立的路徑：即建立跨行政區的法院，使法院在人事權和財權上能夠完全擺脫地方政府的控制，從而最終擺脫行政機關對司法審判的干預。建議國家大膽改革文物執法行政體制，提高文物執法單位的行政級別，擴大其執法權限。可以設立中央垂直管理的文物局，各地文物局僅接受國家文物局的單一領導，不再在行政上隸屬于地方政府。同時，設立文物督察員和文物警察隊伍，作為維護文物安全的專門武裝力量，配合地方文物局執法。一個地方根據需要可以設置多名文物督察員，任務就是負責巡視文物的情況，一旦發現有拆遷、偷盜文物的現象，立即通知文物警察趕赴文物所在地予以制止和處罰。文物警察應有公安110的反應速度，以確保文物在第一時間獲得保護。

4.加強田野文物的保護力度，創新工作思路，采取科學、有效措施，斬斷對田野文物的盜竊和販賣產業鏈田野文物是存在于古文化遺址、古墓葬內的可移動文物，由于古文化遺址、古墓葬多處于鄉村田野，故而稱之為田野文物。田野文物不同于館藏文物，由于存在于鄉村荒野，因此容易被盜，特別是隨著冬天的來臨，農忙結束，很多農民游手好閑，可能萌發盜墓獲取文物進行販賣牟利的念頭。如前所述，近年來，一些盜墓大案屢屢發生，使田野文物的安全面臨巨大威脅。2012年，國家文物局接報文物案件143起，其中古遺址，古墓葬被盜掘案件91起，占63.6%，從發案率看，田野文物仍然是當前犯罪侵害的首發對象，破壞、盜掘古遺址、古墓葬、盜竊石刻，仍然是威脅文物安全的首要因素。③田野文物分布廣，較為分散，很多距離城市較遠，保護難度較大，必須從以下幾個方面著手進行保護：一是在田野文物附近的農村進行打擊文物違法犯罪和有關文物保護重要意義的大力宣傳，使有不良習氣的人不敢去進行文物方面的違法犯罪活動，也讓一般村民認識到文物保護對國家、民族的重要意義，監督村里的游手好閑之徒的所作所為；二是文物執法部門要組建田野文物保護大隊，經常不定期地晝夜巡邏，并加強與公安局、派出所、文物附近村鎮村委、群眾的聯系，發揚民主，走群眾路線，形成維護文物安全的群防群治局面；三是在田野文物附近安裝監控設備，在附近村鎮設立文物監控辦公室，安排專人24小時輪換值守監視，防范文物盜竊行為；四是與公安、國土、規劃、建設等部門建立常態聯絡機制，闡明文物在經濟建設、旅游開發、城市文化等方面的地位和價值，根據文物保護、經濟建設、城鎮發展、旅游開發協調發展的原則，使相關行政主體在征地拆遷中優先考慮文物安全，把文物保護前置；五是在田野文物附近設立文物違法犯罪懲處的告示牌，列舉與田野文物有關的法律條款，特別是刑法條款，既能進行普法宣傳，又使違法犯罪分子心生畏懼，不敢以身試法；六是依法規范文物市場，加強對文物經營者的經營資格審查，經營行為管理，經營渠道監督，杜絕合法文物經營者從文物盜賣者手中購買文物，斬斷文物盜賣黑色產業鏈。

作者：李振華；李建軍；畢于建 單位：濟寧醫學院