反腐敗國家立法研究范文

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在十八屆中央紀委二次全會上提出要“加強反腐敗國家立法”，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設［1］。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱“決定”)強調(diào):“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象?！保?］2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議將推進反腐敗國家立法列入今年加強重點領域立法范圍。這一系列重點部署被外界稱為國家層面依法反腐的明確信號，彰顯了黨和國家運用法律武器打擊腐敗的決心和力度，使推進反腐敗國家立法成為時下反腐倡廉建設研究的重要議題。

一、反腐敗國家立法及其重要意義

1．相關概念解析什么是“腐敗”?時至今日，世界各國對于其概念并沒有統(tǒng)一的認識和界定。目前，在中國也沒有一個法律條文明確界定腐敗的涵義。但是，在政界以及學術界已經(jīng)有了大體的歸納，認為腐敗是指國家公務人員或國有企業(yè)管理人員利用職權謀取私利、貪污受賄、腐化墮落，嚴重損害國家或公共利益，并造成社會危害后果的行為［3］?？梢?，腐敗即指權力腐敗，實質(zhì)是將公共權力異化為私有權力，將本應為公眾提供公共物品和福祉的權力異化成為個人或少數(shù)群體謀取私利的手段和工具，給國家、社會造成嚴重危害［4］。由此，反腐敗或治理腐敗的實質(zhì)就應是有效制約和控制權力。如何實現(xiàn)?“把權力關進制度的籠子里”已成為決策者的頂層設計及大眾公民的普遍共識。在其中，法律是制度建設的重中之重。國家立法是一個特定概念，是指全國人民代表大會及其常務委員會的立法活動［5］。所以，相應的，反腐敗國家立法即指全國人民代表大會及其常務委員會的關于有效制約和控制權力的立法活動。

2．加快推進反腐敗國家立法的重大意義(1)全面依法治國背景下，“依法反腐”成為必由之路。黨的十八屆四中全會《決定》提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、總體部署、重要舉措和任務要求，是全面推進依法治國的重要綱領性文獻［6］。依法治國，需要把法治的精神、原則和規(guī)則，同各項事業(yè)、各項工作有機結合。反腐是非常重要的國家行為，是黨的重要事業(yè)，理當需要依法治理，需要有相關的法律法規(guī)做堅實保障。依法反腐的道理和意義就在于此。(2)推進反腐敗國家立法，是持續(xù)深入推進反腐敗斗爭的現(xiàn)實所需。權力腐敗腐蝕國家政治系統(tǒng)，毒化社會風氣，關乎黨和國家的前途和命運。黨的十八大以來，中央下大力氣嚴懲腐敗，既拍“蒼蠅”，又打“老虎”;既查辦在位的，也處理退休的;既懲治國內(nèi)的，也追捕外逃的，取得了顯著效果，形成了強大震懾。在今年的全國兩會上，“反腐”成為事關國計民生的高頻熱詞?！?015年中國社會形勢分析與預測》報告指出，2014年，中國城市居民生活滿意度總體比上年有所提高，其中對反腐敗滿意度升幅最大［7］。在肯定成績的同時，我們必須清醒地認識到，“不敢腐”震懾力的彰顯，不僅在于重拳治標，更在于重拳治本，而法治反腐是反腐敗的重要的治本之策。反腐敗法律法規(guī)具有高度的穩(wěn)定性和長期性，相當程度上避免了紅頭文件反腐的不確定性，而且不以領導班子的更迭而存廢、式微，能夠確保反腐敗在法治軌道的可持續(xù)性。(3)重視反腐敗立法，是世界上多個國家反腐敗工作的基本經(jīng)驗。據(jù)有關資料統(tǒng)計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家已經(jīng)有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等;涉及反腐敗的法案已經(jīng)有100余部［8］。反腐敗立法極大的推動了反腐敗工作的開展，這為中國提供了良好的借鑒。(4)有關反腐立法的地方實踐為反腐敗國家立法奠定了良好的基礎。這一點在預防腐敗立法方面表現(xiàn)明顯。截至2014年年底，國內(nèi)已經(jīng)有安徽、黑龍江、江西等17個省制定了預防職務犯罪省級地方性法規(guī)，湖南、廣西等兩省、自治區(qū)通過了關于加強預防職務犯罪工作的決議。另外，無錫、西安、濟南、廣州等省會城市和較大城市也先后進行了地方立法［9］。此外，2013年，廣東汕頭、珠海兩個經(jīng)濟特區(qū)率全國之先出臺預防腐敗條例。各地地方立法的有益探索和實踐，為反腐敗國家立法奠定了良好的基礎。

二、反腐敗國家立法的模式探討

1．國外反腐敗立法模式梳理綜觀世界各國有關反腐敗立法模式，大體有兩種:一種是集中立法模式，一種是分散立法模式。集中立法模式是指集中針對腐敗問題的預防和懲治進行專門立法，其表現(xiàn)形式包括統(tǒng)一的反腐敗法典，也包括單行的反腐敗法律。例如，在印度和泰國，均采用單一反腐敗法典模式，在新加坡，存在有《沒收貪污所得利益法》和《防止貪污法》和兩個單行的反腐敗刑事方面的法律。關于該種立法模式，需要指出的是，其中的反腐敗專門立法，只能說是國家反腐敗法律體系中的龍頭和統(tǒng)領，而非反腐敗法律體系的全部，腐敗的預防和懲治還有賴于其他單行法律的配合。以新加坡為例，除了前文列出的《防止貪污法》和《沒收貪污所得利益法》，還有《公務員守則和紀律條例》《公務員懲戒規(guī)則》等。這些立法都屬于廣義反腐敗法的內(nèi)容，但無法為反腐敗綜合立法所全部涵蓋。其他反腐敗集中立法的國家，大都如此。分散立法模式是指并不針對腐敗問題制定專門的龍頭性法律，有關反腐敗的法律規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)中，如刑法、刑事訴訟法、組織法、公務員法等法律中。采取此方式的國家有芬蘭、丹麥等。應當說，這兩種立法模式各有利弊。分散立法模式的優(yōu)勢在于，能夠緊密結合腐敗發(fā)生的不同領域、不同環(huán)節(jié)，加以有針對性的防范和治理，并根據(jù)具體情勢的變化較靈活的加以修訂;而集中立法模式的優(yōu)勢在于，有利于提高反腐敗法律制定的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)立法合力。相對而言，集中立法模式的優(yōu)勢更為明顯，在反腐敗形勢嚴峻的國家更是如此。因此，隨著全球范圍內(nèi)腐敗問題的凸顯，相當多的國家開始趨向于采用集中立法模式。

2．關于中國推進反腐敗國家立法的模式探討隨著“依法治國”“依法反腐”理念的不斷深化，關于中國推進反腐敗國家立法的模式選擇，越來越多的專家學者主張采用集中立法模式，即針對腐敗問題進行專門立法。筆者贊同這一觀點。當前，針對腐敗問題進行專門立法意義重大。一是填補反腐立法的空白。近年來，圍繞完善國家懲治和預防腐敗體系，制定和修改了刑法、刑事訴訟法、公務員法、反洗錢法、政府采購法、招標投標法等法律，從多個角度進一步規(guī)范了國家公職人員的行為。但是，現(xiàn)有分散立法不周延、涵蓋性不足的問題仍較突出。所以，反腐敗立法依然任重道遠;二是增加反腐敗的震懾力。腐敗仍是現(xiàn)階段比較突出的社會問題，通過專門立法可以設計嚴密而強有力的防范和懲治機制;堅持法律面前人人平等，執(zhí)行法律無例外，可以大大增強反腐敗的威懾力;三是提高反腐敗的實效性。專門的反腐敗法可以為反腐敗工作提供可靠的、穩(wěn)定的、長期的實體性和程序性和實體性依據(jù)，減少人為的“隨意性”，提高反腐敗工作的制度指向，使反腐敗常規(guī)化進行。在采取集中立法模式的前提下，學者尚有一個分歧點，就是應否立即制定統(tǒng)一的反腐敗法典。一種觀點認為應抓緊制定統(tǒng)一的反腐敗法典。比如，“反腐敗法”的出臺刻不容緩。再如，中國當前迫切需要一部起統(tǒng)帥作用的《反腐敗法》。更有學者甚至還對其內(nèi)容框架作出了設計，如包括立法的目的，腐敗的定義，反腐敗原則和方針，反腐敗組織制度，反腐敗機構的職責和權限、法律責任，反腐敗程序規(guī)定，監(jiān)督等章節(jié)。再如，反腐敗法可以劃分為六章內(nèi)容:總則、反腐敗機構、腐敗的預防、反腐敗調(diào)查、腐敗的定罪與懲罰、附則。第二種觀點認為中國制定統(tǒng)一的反腐敗法典的條件尚不成熟。比如，制定一部規(guī)模宏大的統(tǒng)一、專門的反腐敗法律的條件尚不成熟。再如，反腐敗法作為一部普通法，其實承擔著搭建“懲治和預防腐敗體系”的重任。反腐敗法正式出臺之日，應當是中國懲治和預防腐敗體系基本形成之時。既然反腐敗立法已經(jīng)“拖”了這么久，不如再“拖”一段時間，以便踏踏實實地制定出一部成熟穩(wěn)健的法律，真正經(jīng)得起社會和歷史的考驗［13］。關于這一點，筆者持折衷觀點，即認為中國制定反腐敗法典是必須的，但是不能操之過急。不能操之過急，并不是說要坐等條件成熟，而是說應該盡快將制定反腐敗法典納入全國人大的立法規(guī)劃，做好反腐敗法典的頂層設計。這實為符合實際的理性選擇。

三、加快推進反腐敗國家立法的思路與對策

基于前兩部分的分析，筆者認為加快推進反腐敗國家立法的基本思路是堅持“立法先行”與“立改廢釋”并舉，做好制定反腐敗法典的頂層設計，抓緊制定單行反腐敗國家立法。同時，修改完善散件于其他部門法的反腐敗法律規(guī)定，以充分發(fā)揮其他部門法的作用。

1．關于“反腐敗法典”的立法設計我們應該有一部怎樣的反腐敗法典?關于其名稱、結構形式及類型，學者已進行較多探討，并取得了較一致的意見。即名稱宜定名為《中華人民共和國反腐敗法》，結構形式上宜結合中國立法習慣和立法傳統(tǒng)，采用章、節(jié)、條、款形式排列，類型上則屬于融實體法與程序法為一體的基本法。在此，筆者不做作贅述。關于其內(nèi)容，筆者提出以下立法構想。第一章，總則。包括中國反腐敗的指導思想、反腐敗法在整個法律體系中的地位及適用范圍等內(nèi)容。第二章，反腐敗機構。包括反腐敗機構的名稱及產(chǎn)生、反腐敗機構的權力、機構人員組成及任免等內(nèi)容。第三章，腐敗的預防。包括公職人員行為守則等內(nèi)容。第四章，反腐敗調(diào)查。包括公民對官員腐敗行為監(jiān)督檢舉及受保護的制度等內(nèi)容。第五章，腐敗的定罪與懲罰。包括腐敗犯罪偵查、起訴、審判、定罪、處罰等相關實體和程序等內(nèi)容。第六章，反腐敗監(jiān)督體系和機構。包括人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督等內(nèi)容。第七章，反腐敗的國際合作機制。包括反腐敗國際合作的領導機構、信息交流和共享機制、資產(chǎn)追回等內(nèi)容。第八章，附則。

2．抓緊制定反腐敗單行法律(1)建立反腐敗單行刑事法律制度。從目前國家反腐敗立法的情況看，中國將腐敗犯罪的法律規(guī)定設置在普通刑事法典之中，這一現(xiàn)狀有兩個明顯的不足。一是該種設置難以全面體現(xiàn)以權力侵害為特征的腐敗犯罪刑事司法的特殊性。普通刑事訴訟與職務犯罪刑事訴訟二者在訴訟理念、價值目標、證據(jù)標準及運行機制上存在很大的不同。二是實踐中運用的反腐敗的有效工作機制不能得到立法確認。反腐敗刑事司法在實踐中以初查為基礎，偵查為主導，起訴為關鍵，審判為終局，執(zhí)行為依歸;實行初查環(huán)節(jié)紀檢監(jiān)察與檢察配合制約，偵查環(huán)節(jié)上下級檢察院層級制約，起訴環(huán)節(jié)偵查與起訴流程制約，審判環(huán)節(jié)檢察與法院監(jiān)督制約，執(zhí)行環(huán)節(jié)審判、監(jiān)獄、檢察三機關監(jiān)督制約的運行格局。這一有效機制已成為保持反腐敗高壓態(tài)勢的重要組織基礎，但由于未得到立法確認，尚缺乏足夠的正當性。所以，有必要建立反腐敗單行刑事法律制度，以彌補以上兩個不足。構建單行反腐敗刑事司法制度，應突破普通刑事訴訟司法觀念，明確懲治職務犯罪的訴訟理念、價值目標和運行機制。在訴訟理念上，反腐敗刑事司法制度建設應秉承從重從嚴而又審慎對待的方針。在訴訟目標上，反腐敗刑事司法制度應確立三重價值:一是打擊犯罪，二是反腐倡廉，三是保障人權。在司法運行上，可考慮實行紀檢監(jiān)察機關、檢察院、法院三機關各負其責、相互制約、相互配合的工作機制。此外，在強制措施、證據(jù)采信、律師會見、辯訴交易等程序設計上，也應考慮職務犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點，作出不同于普通刑事犯罪的特殊規(guī)定。(2)制定專門的預防腐敗立法。預防腐敗應與懲治腐敗并重。從國外、境外的反腐敗實踐來看，一些反腐敗卓有成效的國家和地區(qū)，都針對反腐敗斗爭的特殊性，頒布實施了專門的預防腐敗立法，取得了較好的效果。借鑒國外經(jīng)驗，依據(jù)中國反腐敗實際，綜合相關專家學者意見，筆者認為應重點制定以下三種類別的法律。第一，關于公職人員行為準則的法律文件。比如，《國家公職人員行為道德法》《公職人員財產(chǎn)申報法》《防止利益沖突法》等。第二，關于規(guī)范政府行為和政治活動的法律文件。比如，《重大決策程序條例》《政務公開法》《行政組織法》等。第三，關于規(guī)范和保護反腐敗監(jiān)督的法律文件。比如，《監(jiān)督法》《舉報法》《證人保護法》《新聞法》《網(wǎng)絡監(jiān)督法》等。

3．充分發(fā)揮其他部門法的作用(1)修訂、完善《刑法》中與反腐敗相關的法律規(guī)定。第一，擴大界定賄賂犯罪等職務犯罪的犯罪對象。根據(jù)黨的十八屆四中全會具體部署，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益［2］。賄賂范圍的界定，直接關系一個國家或地區(qū)對賄賂罪的打擊范圍和力度。中國刑法對賄賂犯罪對象僅用“財物”一詞具有相當大的局限性，利用職務便利收受或索取其他財產(chǎn)性利益在本質(zhì)上同樣屬于權力與利益的交易，同樣侵害了國家工作人員職務的廉潔性和不可收買性這一賄賂犯罪的客體，所以完全有必要將其擴大進來。有學者提出，“其他財產(chǎn)性利益”，可以包括“機會”(如工作機會、工程承攬機會等)以及利益等價交換，但尚不包括被學術界一直提及的性賄賂［17］。另外，與《聯(lián)合國反腐敗公約》相比較，中國貪污罪、挪用罪、職務侵占罪和挪用單位資金罪的犯罪對象相對狹窄，應作出相應調(diào)整。第二，增加賄賂犯罪資格刑、財產(chǎn)刑規(guī)定。目前，中國《刑法》對賄賂犯罪的處刑主要是自由刑乃至死刑這樣的生命刑，而沒有發(fā)揮資格刑、財產(chǎn)刑在其中的作用。這種立法規(guī)定導致了實踐中諸多行賄者坐在“金山”上服刑的情況。對于腐敗犯罪的制裁，《聯(lián)合國反腐敗公約》第30條規(guī)定了應當“受到與其嚴重性相當?shù)闹撇谩保瑩?jù)此精神，應充分發(fā)揮資格刑、財產(chǎn)刑在打擊賄賂犯罪方面的作用。第三，完善外國公職人員或國際公共組織官員賄賂犯罪主體規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?八)》把對外國公職人員或國際公共組織官員的行賄行為予以犯罪化。但是，該修正案依然沒有對外國公職人員或國際公共組織官員受賄行為應否處罰及應該如何處罰作出規(guī)定。這一點容易造成一種現(xiàn)象，即在外國公職人員或國際公共組織官員賄賂犯罪中只處罰行賄者而不處罰受賄者，這顯失公正。基于此，應當增設外國公職人員或國際公共組織官員受賄犯罪的規(guī)定，使其在中國境內(nèi)受賄受到應有的懲治。(2)充分發(fā)揮憲法和民法兩大部門法的作用。憲法是中國的根本大法，總體上統(tǒng)領所有的部門法，處于法律最高的地位。民法是與民眾生活最息息相關的法律，指導著社會生活的運行。在這兩部法律中應當積極貫徹反腐敗的思路和決心。例如，可以通過憲法協(xié)調(diào)反腐敗過程中法律之間的沖突，給予明確的適用指向，從而保障打擊腐敗行為的順利進行。在民法中，可以考慮結合《民法典》的制定，規(guī)定將腐敗視為廢止或者撤銷合同、取消特許權或撤銷其他類似文書或者采取其他任何救濟行動的相關因素。將腐敗視為廢止或者撤銷合同、取消特許權或撤銷其他類似法律文書的相關因素等民事救濟措施。另外，還可以在其中加強對于公民自覺抵御腐敗，樹立良好的廉潔觀念的規(guī)定，從生活中做起，讓每個公民都知道腐敗的危害性。

作者：李榮梅 單位：中共德州市委黨校 黨史黨建教研部