獨立行使檢察權論文范文

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一、依法獨立行使檢察權制度的蘇聯淵源

(一)列寧信件:依法獨立行使檢察權制度的思想基礎依法獨立行使檢察權制度的思想基礎，可以追溯到深刻影響社會主義檢察制度建立的列寧信件中。關于該信件，已有比較充分的研究。③概言之，列寧信件包括兩個核心論點:第一個核心論點是反對檢察機關的“雙重”領導，主張垂直領導制;第二個核心論點是地方檢察人員有從法制的觀點對省執行委員會和所有地方政權機關的任何決定提出異議的權利。其中，前者構成了后者的基礎和保障。在論證第一個核心論點的過程中，列寧還提出了檢察長有責任維護國家法制的統一、檢察權不是行政權、檢察權具有中央性三個重要論點。這三個重要論點之間的相互關系是，第一個重要論點分別直接決定了第二個和第三個重要論點。需要指出的是，第一個核心論點的一項應有之義是，地方檢察人員只能由中央機關任命，也即地方檢察機關的人事權問題;也就是說，歷史地看，人事權是中央檢察機關對地方檢察機關實行垂直領導的重要內容。在論證檢察權不是行政權時，列寧指出:“檢察機關和任何行政機關不同，它絲毫沒有行政權，對任何行政問題都沒有表決權。檢察長有權利和有義務做的只有一件事:注意使整個共和國對法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響。檢察長的唯一權利和義務是把案件提交法院裁決?！闭窃谶@段話中，依法獨立行使檢察權的理念呼之欲出———“不管任何地方差別，不受任何地方影響”這種表述與此后規定依法獨立行使檢察權制度內在結構的相關條文幾近一致。但也要注意到，列寧信件中提出的依法獨立行使檢察權還只是一種理念，只是用來支持垂直領導制這一制度。事實上，在依法獨立行使檢察權由理念發展為制度的過程中，垂直領導制起著關鍵作用。受到列寧信件直接影響的1922年蘇俄《檢察監督條例》，其第五條明確規定了垂直領導制:“各省設檢察長，直接隸屬于共和國檢察長，由共和國檢察長從中央工作人員中或從地方領導機關所提出的候選人中任命。省檢察長的免職、調動和停職，由共和國檢察長實行。”盡管該條例及其第五條未明確規定依法獨立行使檢察權制度的內在結構，但通過下文進一步的反思，第五條與依法獨立行使檢察權制度內在結構的關聯將得以澄清。

(二)依法獨立行使檢察權制度的確立依法獨立行使檢察權制度的確立，包含依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制的確立兩方面。盡管內在結構與外在限制之間存在著結構性的共生關系，但它們的確立并不是完全同步的。因此，下文對內在結構與外在限制的確立過程分開論述。1．依法獨立行使檢察權制度內在結構的確立1924年，蘇聯第一部憲法制定，其第四十六條規定:“蘇維埃社會主義共和國聯盟最高法院檢察長和副檢察長，由蘇維埃社會主義共和國聯盟中央執行委員會主席團任命?！睋?，蘇聯最初的檢察機構建立。但該法并未規定依法獨立行使檢察權制度的內在結構。1933年，《蘇聯檢察院條例》設立了獨立的檢察院，但該條例亦未規定依法獨立行使檢察權制度的內在結構。1936年，垂直領導制在蘇聯最終確立以后，依法獨立行使檢察權制度的內在結構才正式成文。1936年蘇聯憲法第一百一十七條規定:“各級檢察機關獨立行使職權，不受任何地方機關的干涉，只服從蘇聯總檢察長?！痹撘幎ㄌN含了非常豐富的內容。第一，它繼承了蘇俄《檢察監督條例》第五條規定垂直領導制的作法。第二，它明確規定了依法獨立行使檢察權制度的內在結構，可謂將其與垂直領導制合為一體，在這一意義上，可以將蘇俄《檢察監督條例》第五條視為確立依法獨立行使檢察權制度內在結構的先導。同時，在這部憲法中，從形式上講，地方檢察機關的人事權問題從第一百一十七條中分離了出來———第一百一十五條規定:“各共和國、邊區、省的檢察長和自治共和國、自治省的檢察長由蘇聯總檢察長任命，任期五年”;第一百一十六條規定:“州、區、市的檢察長由加盟共和國檢察長提請蘇聯總檢察長批準任命，任期五年”。盡管如此，并不影響人事權問題作為垂直領導制的重要內容。2．依法獨立行使檢察權制度外在限制的確立從邏輯上講，只有在1936年蘇聯憲法明確規定依法獨立行使檢察權制度的內在結構之后，才談得上依法獨立行使檢察權制度的外在限制。但是，由于依法獨立行使檢察權制度的外在限制本質上是指國家權力機關等機關與檢察機關的關系，而這種關系早在蘇俄建立檢察制度之初就已確立，因此，先行梳理蘇俄時期檢察機關與其他國家機關之間的關系，有利于更好地理解依法獨立行使檢察權制度的外在限制確立的歷史背景。(1)蘇俄時期檢察機關與其他國家機關之間的關系由于蘇俄《檢察監督條例》第五條確立了垂直領導制，所以，考察蘇俄時期檢察機關與其他國家機關之間的關系，其實是考察中央檢察機關與其他中央國家機關之間的關系。這種關系與垂直領導制同步確立———1922年蘇俄《檢察監督條例》最早規定了報告工作制，其第十條規定:“共和國檢察長每年應向全俄中央執行委員會主席團報告自己及其所屬各檢察長、檢察員的工作?！备鶕敃r生效的1918年蘇俄憲法的規定，全俄蘇維埃代表大會是蘇俄的最高國家權力機關(第二十四條);全俄中央執行委員會是蘇俄最高立法、號令及監督機關(第三十一條)，在全俄蘇維埃代表大會閉會期間，為共和國的最高國家權力機關(第三十條)。也就是說，中央檢察機關要向最高國家權力機關報告工作。除此之外，1918年蘇俄憲法最早規定了負責制。它規定，全俄中央執行委員會組織人民委員會以總的管理蘇俄事務，組織各部(各人民委員部)以領導各個管理部門(第三十五條);人民委員會完全對全俄蘇維埃代表大會及全俄中央執行委員會負責(第四十六條);各人民委員及各人民委員部的部務會議完全對人民委員會及全俄中央執行委員會負責(第四十七條)。根據蘇俄《檢察監督條例》第三條的規定，司法人民委員為共和國檢察長。在這種情況下，作為司法人民委員的共和國檢察長，要向人民委員會及全俄中央執行委員會負責。也就是說，中央檢察機關要向最高國家權力機關和人民委員會負責。(2)蘇聯時期依法獨立行使檢察權制度外在限制的確立盡管在1924至1936年間，蘇聯未明確規定依法獨立行使檢察權制度的外在限制，但這一階段蘇聯同樣規定了有關中央檢察機關與相關中央國家機關之間的關系。1929年《蘇聯最高法院和最高法院檢察機構條例》第六十一條規定:“蘇聯最高法院檢察長，只對蘇聯中央執行委員會主席團負責，他應當每年向蘇聯中央執行委員會主席團提出關于蘇聯最高法院檢察機構的工作報告，并按照蘇聯中央執行委員會主席團所規定的期限，提出定期報告。”該條規定透露出兩個信息:第一，盡管1929年時蘇聯檢察機構仍內設于最高法院，但蘇聯最高法院檢察長對蘇聯中央執行委員會主席團負責，而非對最高法院負責;第二，不同于蘇俄時期，蘇聯時期在一個條文中一并規定了負責制和報告工作制。1933年《蘇聯檢察院條例》設立了獨立的檢察院。其第二條第一款規定:“蘇聯中央執行委員會所任命的蘇聯檢察長，領導蘇聯檢察院”;其第三條規定:“蘇聯檢察長向蘇聯人民委員會、蘇聯中央執行委員會和蘇聯中央執行委員會主席團負責”。相對于1929年《蘇聯最高法院和最高法院檢察機構條例》規定最高法院檢察長只需對蘇聯中央執行委員會主席團負責，1933年《蘇聯檢察院條例》將蘇聯檢察長的負責對象增加了兩個:一是蘇聯人民委員會，一是蘇聯中央執行委員會。根據1924年蘇聯憲法的規定，蘇維埃代表大會為蘇聯的最高國家權力機關，代表大會閉會期間，蘇聯中央執行委員會為最高國家權力機關(第八條);中央執行委員會閉會期間，中央執行委員會主席團為蘇聯的最高立法、執行及指揮機關(第二十九條);人民委員會為中央執行委員會的執行及指揮機關(第三十七條)，其工作對中央執行委員會及其主席團負責(第四十條)?？傊?，中央檢察機關須對最高國家權力機關、最高立法、執行及指揮機關以及中央執行委員會的執行及指揮機關負責。1936年蘇聯憲法規定了依法獨立行使檢察權制度的內在結構，但并未規定該制度的外在限制。因此，需要結合此前的制度背景歸納出依法獨立行使檢察權制度的外在限制。1936年蘇聯憲法頒布后，1933年《蘇聯檢察院條例》繼續有效。較之于1924年蘇聯憲法，1936年蘇聯憲法關于國家政體的規定發生了重大變化———最高蘇維埃取代蘇維埃代表大會成為最高國家權力機關(第三十條);部長會議取代人民委員會成為最高執行和命令機關(第六十四條)，對最高蘇維埃及其主席團負責并報告工作(第六十五條)。在這種情況下，《蘇聯檢察院條例》第三條必須被重新解釋才能得以適用。在1955年以前蘇聯出版的憲法學著作中，即使不能看到解釋的過程，也能看到解釋的結果。譬如，1948年出版的《蘇聯國家法教程》寫道:“檢察署的權限系直接來自全蘇維埃國家的最高機關———蘇聯最高蘇維埃，并且檢察署以蘇聯總檢察長名義對自己的活動只向此最高機關及蘇聯最高蘇維埃主席團負責?！币簿褪钦f，在1936年蘇聯憲法的框架下，依法獨立行使檢察權制度的外在限制事實上已演變為中央檢察機關須對最高國家權力機關負責。而另一方面，1933年《蘇聯檢察院條例》這一顯得過時的法律在1955年《蘇聯檢察監督條例》制定后才正式失效，后者的第七條規定:“蘇聯總檢察長對蘇聯最高蘇維埃負責并報告工作，在蘇聯最高蘇維埃閉會期間，對蘇聯最高蘇維埃主席團負責并報告工作?！?/p>

二、依法獨立行使檢察權制度的中國命運

(一)1949至1954:依法獨立行使檢察權制度的曇花一現1949年10月22日，中央人民政府主席批準的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第二條規定:“全國各級檢察署均獨立行使職權，不受地方機關干涉，只服從最高人民檢察署之指揮”;第三條第一項規定:“最高人民檢察署受中央人民政府委員會之直轄”。第二條顯然是效仿了1936年蘇聯憲法第一百一十七條，依法獨立行使檢察權的獨立性與排他性展現無遺，依法獨立行使檢察權制度的內在結構與垂直領導制依然合為一體。第三條第一項則明確了最高人民檢察署所隸屬的機關;當然，當時尚未建立人民代表大會制度，第三條第一項并未明文規定最高人民檢察署須向中央人民政府委員會負責并報告工作。1951年9月3日，中央人民政府委員會第十二次會議通過的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》實質上改變了檢察機關的垂直領導制，也廢除了依法獨立行使檢察權制度。前者刪除了上引《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第二條，后者的第六條進一步規定:“各級地方人民檢察署與上下級及同級各機關之關系如下:

(一)各級地方人民檢察署受上級人民檢察署的領導。(二)各級地方人民檢察署(包括最高人民檢察署分署)為同級人民政府的組成部分，同時受同級人民政府委員會之領導，與同級司法、公安、監察及其他有關機關密切聯系，進行工作。省人民檢察署分署受所在區專員的指導?！睂τ跒槭裁匆獙?949年確立的垂直領導制改為雙重領導制，李六如代表最高人民檢察署向中央人民政府委員會第十二次會議所作的《關于〈最高人民檢察署暫行組織條例〉和〈各級地方人民檢察署組織通則〉的說明》予以了說明。該說明第三部分名為“關于各級人民檢察署的領導問題”，茲全文引用如下:在原來的《最高人民檢察署試行組織條例》中是采取垂直領導的原則的，但因試行一年多的經驗，有些窒礙難行之處。故修正案改為雙重領導，并在《各級地方人民檢察署組織通則》中規定:各級地方人民檢察署受上級檢察署的領導，同時又為各級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會的領導。所以作如此的修正，因為我國過去曾經是半封建半殖民地的社會，經濟發展極不平衡，各地情況懸殊不一，地域遼闊，交通不便，而各級人民檢察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暫時還只能在中央統一的政策方針下，授權于地方人民政府，使其發揮機動性與積極性。同時我們人民民主政權的發展過程，是由地方而中央。關于當地的一些具體問題，地方政權領導強，經驗多，易于了解本地情況;各級地方人民檢察署是一個新設立的機構，干部弱，經驗少，尚需當地政府機關根據中央的方針計劃，就近予以指導和協助。故此時將垂直領導改為雙重領導，是切合目前實際情況的。［3］397上述文字表明，1951年之所以要將垂直領導制改為雙重領導制，“是針對各級地方人民檢察署初建過程中所遇到的種種問題而作出的臨時性策略，并非基于對垂直領導制的根本否定而作出的長期性調整?！保?］46《各級地方人民檢察署組織通則》第六條同時直接、明確地將上級人民檢察署和同級人民政府委員會二者定位于各級地方人民檢察署的“領導”。這也就意味著，各級地方人民檢察署不再獨立行使職權，不再不受地方機關干涉，因為它們要接受同級人民政府委員會的領導。

(二)“五四憲法”:依法獨立行使檢察權制度的蘇聯影響“五四憲法”規定的依法獨立行使檢察權制度在內容上完整體現了蘇聯對中國的影響，而在形式上又表現出與蘇聯不同的特征。1．依法獨立行使檢察權制度的內在結構垂直領導制的規定在“五四憲法”中得以恢復，相應地，依法獨立行使檢察權制度也得以恢復。但是，與蘇聯不同的是，垂直領導制與依法獨立行使檢察權制度的內在結構合二為一的情況不復存在了。必須指出的是，在“五四憲法”的前幾部草案中，與蘇聯一致，垂直領導制與依法獨立行使檢察權制度的內在結構一直是一并規定的。譬如，1954年3月23日中共中央提出的《中國共產黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》第七十六條規定:“檢察機關獨立行使職權，不受地方政權機關的干涉。地方各檢察長受上級檢察長的領導，并且一律服從總檢察長的領導。”又如，1954年6月14日中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國1954年憲法(草案)》第八十三條規定:“地方各級檢察機關獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉。地方各級檢察長服從上級檢察長的領導，并且一律服從總檢察長的領導?！蓖瑫r，這兩部草案也繼承了蘇聯憲法在形式上將地方檢察機關的人事權問題與垂直領導制分開規定的作法?！吨腥A人民共和國1954年憲法(草案)》在1954年6月16日被中央人民政府委員會公布并用于全民討論。在從6月16日至9月11日歷時近3個月的全民討論中，“根據群眾提出的意見，憲法起草委員會對于憲法草案中有關檢察機關的各條規定作了較大的修改，主要涉及第81條到第84條的修改?！保?］329在全民討論中，有不少意見主張應規定地方各級檢察機關的職權，而且其中大多數意見主張在第八十一條中規定地方各級檢察機關的職權。①由于全民討論后的一屆人大一次會議代表分組討論并未對檢察制度產生實質影響，①因此可以說，全民討論中的上述意見對檢察制度產生了實質影響———“五四憲法”第八十一條規定:“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的統一領導下，進行工作”;第八十三條規定:“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉”。垂直領導制與依法獨立行使檢察權制度的內在結構被規定在了甚至是不相鄰的條文中，這客觀上為此后中國廢除垂直領導制并繼續規定依法獨立行使檢察權制度預留了空間。當然，這種意義只有在以后的歷史中才得以顯現。若單就“五四憲法”本身而言，分開規定垂直領導制與依法獨立行使檢察權制度的內在結構這種作法的意義并不顯著———在與“五四憲法”同步的1954年組織法中，上述兩方面還是同條規定的。②而從人事權問題這一角度考察，盡管“五四憲法”第八十二條延續了在形式上將其與垂直領導制分開規定的作法，③但不同于蘇聯憲法的是，它未直接規定地方檢察機關的人事權問題，而是將其交由“法律”規定———1954年檢察院組織法規定:“省、自治區和直轄市的人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察員和檢察委員會委員，由最高人民檢察院提請全國人民代表大會常務委員會批準任免。省、自治區、直轄市的人民檢察院分院和縣、市、自治州、自治縣、市轄區的人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察員和檢察委員會委員，由省、自治區、直轄市的人民檢察院提請最高人民檢察院批準任免?！?．依法獨立行使檢察權制度的外在限制“五四憲法”第八十四條規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會負責并報告工作;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”這明顯是仿照了《蘇聯檢察院條例》第三條的規定，但由于1936年蘇聯憲法并未收入該條，以至于學者在比對1936年蘇聯憲法與“五四憲法”時沒有列出后者第八十四條在前者中的對應條文。④此外，“五四憲法”第三十一條還規定，全國人大常委會有權監督最高人民檢察院的工作。進一步地，“五四憲法”實現了依法獨立行使檢察權制度的內在結構(第八十三條)與外在限制(第八十四條)的統一，并以相鄰法條的形式予以表現。從一定程度上講，這可以被視為對蘇式檢察制度自1922年建立以來發展經驗的總結。同時，有趣的是，在1954年以后的蘇聯憲法和相關立法中，依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制也實現了形式上的統一，盡管未必采取相鄰法條的形式。

(三)“七八憲法”:依法獨立行使檢察權制度的短暫消失“七五憲法”廢除了檢察制度。作為“”結束后一部過渡時期的憲法，“七八憲法”重建了檢察制度，但專門規定檢察制度的條文只有第四十三條一條。該條全文為:“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。人民檢察院的組織由法律規定。最高人民檢察院監督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監督下級人民檢察院的檢察工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作?！痹谠摋l中，垂直領導制與依法獨立行使檢察權的規定蕩然無存———上下級檢察機關之間的關系被規定為監督關系，而非領導關系，并增加了地方各級檢察機關對本級國家權力機關負責并報告工作的規定。換句話說，較之于“五四憲法”，在上下級檢察機關的關系、檢察機關與國家權力機關的關系這兩組關系上，“七八憲法”都發生了重大變化。理解這種變化的原因，就成為非常重要的問題。遺憾的是，盡管在五屆人大一次會議上所作的《關于修改憲法的報告》涉及到了重建檢察制度的問題，卻沒有涉及改變上述兩組關系的原因問題?！捌甙藨椃ā钡男迲椩庖押茈y直接查明，只能從事后的相關資料中去間接獲得。有一種說法是:“這種上下級檢察機關是監督關系的體制是當時特殊時期的產物，其出發點是為了削弱‘條條’，加強‘塊塊’，即削弱檢察系統上下級之間的領導關系，強化檢察機關受同級地方國家權力機關的領導。這是受到‘左’的思想認識的影響的結果，也體現了對于檢察制度的認識不足。因為檢察權的性質決定了，在檢察體制上通常是‘檢察一體’，無論前蘇聯檢察制度還是德法等大陸法系檢察制度都是如此。由于1979年《人民檢察院組織法》的頒布，實際上檢察機關還在恢復重建的過程中，‘監督關系’就廢止了，并未發生實際效果?！保?］323的確，1979年組織法將上下級檢察機關之間的關系由監督關系又改回了領導關系，但也保留了地方各級檢察機關對本級國家權力機關負責并報告工作的規定，由此導致了對相關問題的重新理解。同時，“七八憲法”第二十五條延續了“五四憲法”的作法，規定全國人大常委會有權監督最高人民檢察院的工作。

(四)1979年組織法:依法獨立行使檢察權制度的中國化1979年組織法不僅恢復了依法獨立行使檢察權制度，而且開啟了其中國化的進程。關于該法的立法說明有兩個:一是彭真《關于七個法律草案的說明》(該說明涉及的第六個法律草案就是1979年組織法草案，本文將該說明涉及1979年組織法草案的相應部分簡稱為“彭真說明”);一是《最高人民檢察院關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》(本文簡稱為“高檢說明”)。下文將根據這兩個說明，對1979年組織法與“七八憲法”在相關規定上的異同展開比較分析。1．依法獨立行使檢察權制度的內在結構相對于“七八憲法”，1979年組織法重新確立了依法獨立行使檢察權制度的內在結構，其第九條規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉。”與“五四憲法”相比，該結構已有重大變化?！拔逅膽椃ā钡诎耸龡l規定，地方檢察機關獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉。1979年組織法規定，檢察機關依法獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉。這種變化包括三個基本點:一是正式有了“依照法律規定”獨立行使檢察權的表述，盡管在此前蘇聯與中國的憲法、法律中“依照法律規定”是“獨立行使檢察權”的應有之義，但這種明確的宣示還是有著不一樣的意義———它使得對“依照法律規定”的解釋在理論上成為可能，從而可以豐富依法獨立行使檢察權制度內在結構的涵義;二是獨立行使檢察權的主體由地方檢察機關改變為包括最高檢察機關和地方檢察機關在內的所有檢察機關;三是檢察機關依法獨立行使檢察權由不受地方國家機關干涉改變為不受其他行政機關、團體和個人的干涉。對于后兩項變化，“彭真說明”第一點指出:“確定檢察院的性質是國家的法律監督機關。列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，結合我們的情況，規定:(1)檢察院‘獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉’?！薄案邫z說明”第六點指出:“修正草案規定對任何公民在適用法律上一律平等的原則和依照法律規定獨立行使職權的原則。由于我國歷史上長期的封建統治，加上、‘’的流毒和影響，某些干部滋長個人特權思想，嚴重違法亂紀。針對這種情況，規定在適用法律上一律平等的原則，是完全必要的。為了貫徹執行這一原則，必須保持檢察機關應有的獨立性，不受其他行政機關、團體和個人的干涉，堅持以事實為依據，以法律為準繩，打擊敵人，保護人民，不枉不縱。”綜合“彭真說明”與“高檢說明”可以看出，相對于蘇聯，中國規定依法獨立行使檢察權制度內在結構的根據和理由已經發生重大變化:第一，盡管中國承認依法獨立行使檢察權的理念源于列寧，但也“結合我們的情況”進行了調整。第二，中國規定依法獨立行使檢察權制度的內在結構還有一個特殊的理由，即保證公民適用法律一律平等這一原則。但是，客觀地說，保證公民適用法律一律平等這一點，并不足以說明為什么依法獨立行使檢察權制度的內在結構發生的變化。對于這種原因的探尋，只能從“彭真說明”所言“結合我們的情況”處著手。為此，需要回到與“我們的情況”相對的列寧信件之中。列寧信件在論證檢察權的行使不受任何地方機關干涉時，是要論證檢察權不是行政權，進而論證垂直領導制;進一步地，地方檢察機關還享有針對包括地方國家權力機關在內的地方機關的一般監督權。在蘇聯，地方檢察機關也無需向地方國家權力機關負責和報告工作。因此，1936年蘇聯憲法規定地方檢察機關獨立行使檢察權不受任何地方機關干涉是沒有問題的。但是，在1979年的中國，由于“七八憲法”已經規定地方各級檢察機關對本級國家權力機關負責并報告工作，在這種情況下，檢察院組織法再規定地方檢察機關獨立行使檢察權不受任何地方機關干涉就不合時宜了。與此同時，由于最高檢察機關一直需要向最高國家權力機關及其常設機關負責并報告工作，因此，各級檢察機關依法獨立行使檢察權都不可能不受到本級國家權力機關的干涉。于是，相對于1954年組織法規定地方各級檢察機關不受地方國家機關的干涉，1979年組織法將地方國家權力機關從地方國家機關中排除了，并且在將依法獨立行使檢察權的主體由地方檢察機關擴大到所有檢察機關這一點的幫助下，間接承認了各級國家權力機關都可以干涉本級檢察機關依法獨立行使檢察權。2．依法獨立行使檢察權制度的外在限制在依法獨立行使檢察權制度的外在限制這一問題上，1979年組織法也延續了“七八憲法”的立法例，其第十條第一款規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！敝档米⒁獾氖牵涞谑畻l第二款規定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！辈浑y看出，1979年組織法強化了“七八憲法”將地方各級檢察機關與本級國家權力機關的關系、上下級檢察機關之間的關系這兩組關系同條規定的作法。1979年組織法在沿襲“七八憲法”有關地方各級檢察機關與本級國家權力機關的關系的規定的同時，將上下級檢察機關之間的關系由后者規定的監督關系改為領導關系，恢復了“五四憲法”的作法。對此，“彭真說明”的第二點是:“把檢察院上下級關系由原來的監督關系改為領導關系，地方各級人民檢察院對同級人民代表大會和它的常務委員會負責并報告工作，同時受上級人民檢察院領導，以保證檢察院對全國實行統一的法律監督?！?/p>

“高檢說明”的第二點是:“修正草案規定，檢察機關在國家體制上實行雙重領導的原則，即地方各級人民檢察院受本級人民代表大會和它的常務委員會的領導，同時受上級人民檢察院的領導。檢察權是國家權力的一種，屬于中央的權力，具有較大的集中性。一九五四年的憲法和人民檢察院組織法，采取列寧提出的垂直領導的原則，一九七八年的憲法又規定上級人民檢察院監督下級人民檢察院的檢察工作，而不是實行領導。根據我國的情況和實踐經驗，這兩種規定都不夠適當，因為我國的情況和列寧、斯大林時代蘇聯的情況不同，不宜實行垂直領導的原則，而取消上下級檢察機關之間的領導關系，則不利于開展檢察工作和依法獨立行使檢察職權，從而也不利于對全國實行統一的法律監督，維護社會主義法制。因此，在修正草案中規定檢察機關實行雙重領導的原則?！弊屑毞治隹梢园l現，“彭真說明”比較簡單，“高檢說明”強調了恢復上下級檢察機關間領導關系的必要性，也強調了中國與“列寧、斯大林時代蘇聯的情況不同”，但并未說明如何不同，也沒有說明為何地方各級檢察機關要對本級權力機關負責并報告工作。同時，“高檢說明”明確指出法律草案在檢察機關的國家體制上采取雙重領導原則，這引發出了一個與依法獨立行使檢察權制度的外在限制聯系緊密但又相對獨立而且重要的問題———雙重領導原則。只有在對這個問題進行辨析之后，才能更好地廓清依法獨立行使檢察權制度的外在限制。3．雙重領導原則問題“高檢說明”用雙重領導原則來描述1979年組織法所規定的地方檢察機關與本級國家權力機關及其常設機關之間的關系、上下級檢察機關之間的關系這兩組關系，并將蘇聯和“五四憲法”下的相應情況稱為垂直領導原則。但是，如果考察歷史，雙重領導這一界定其實是錯誤的。垂直領導原則直接源于列寧信件，列寧充分肯定該原則，并藉此反對“雙重”領導。但是，列寧反對的“雙重”領導，除了上級檢察機關對下級檢察機關的這一“重”領導外，反對的是地方的省執行委員會對地方檢察機關這一“重”領導。在反對后一“重”領導時，列寧認為，他所反對的主張“根本錯誤地搬用了‘雙重’領導的原則”，而該原則原本應該適用在行政權所作用的領域。換句話說，在理解地方的省執行委員會對地方檢察機關的領導這一“重”領導時，列寧是以理解行政權的思維去理解的，也即具有行政權性質的領導，所以，他反對這一“重”領導。前已述及，1951年后，中國檢察機關也曾短暫實行過雙重領導?！陡骷壍胤饺嗣駲z察署組織通則》第六條規定:“各級地方人民檢察署與上下級及同級各機關之關系如下:

(一)各級地方人民檢察署受上級人民檢察署的領導。

(二)各級地方人民檢察署(包括最高人民檢察署分署)為同級人民政府的組成部分，同時受同級人民政府委員會之領導，與同級司法、公安、監察及其他有關機關密切聯系，進行工作。省人民檢察署分署受所在區專員的指導?！闭\然，上級人民檢察署的“領導”和同級人民政府委員會的“領導”未必完全相同，但更重要的是，1951年的中國并未建立人民代表大會制度，此時同級人民政府委員會的“領導”與日后國家權力機關對檢察機關的“監督”、檢察機關對國家權力機關的“負責并報告工作”完全不是一回事。在列寧已經明確論述“雙重”領導的涵義和《各級地方人民檢察署組織通則》已經明確規定雙重領導的情況下，“高檢說明”再將地方檢察機關對國家權力機關的“負責并報告工作”稱之為地方國家權力機關對檢察機關的一“重”領導明顯是錯誤的。事實上，按照“七八憲法”，非但地方檢察機關，地方行政機關、審判機關都要對相應的國家權力機關負責并報告工作，后來的“八二憲法”也采取了相似的規定，但卻從來沒有出現過在地方國家權力機關與行政機關、審判機關之間存在一“重”領導的說法。“高檢說明”之所以出現上述錯誤，就是因為沒有搞清楚1979年組織法所確立的地方各級檢察機關對同級國家權力機關及其常設機關負責并報告工作的制度與列寧信件中所言的“雙重”領導和《各級地方人民檢察署組織通則》規定的雙重領導之間存在的根本區別。因此，本文認為，以雙重領導來描述1979年組織法所規定的地方檢察機關與本級國家權力機關及其常設機關之間的關系、上下級檢察機關之間的關系這兩組關系是不合適的。在垂直領導制已不復存在、雙重領導制這一稱謂又不合適的情況下，可以用其他稱謂來展開描述，而依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制正是一個合適的稱謂。相對于蘇聯和“五四憲法”，在1979年組織法中，依法獨立行使檢察權制度的內在結構已經發生重大變化，而這種變化正是與該制度外在限制的明顯加強①相關聯的。4．地方檢察人員的產生機制在垂直領導制消失、依法獨立行使檢察權制度中國化的背景下，地方檢察機關的人事權問題已不可能再作為垂直領導制的重要內容繼續存在，而是演變為地方檢察人員略顯復雜的產生機制。1979年組織法第二十二條規定:“省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長和人民檢察院分院檢察長由省、自治區、直轄市人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長的任免，須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準”;第二十三條規定:“自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”;第二十四條規定:“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設置的工礦區、農墾區、林區人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免”。上述條文規定了地方檢察人員的產生機制。這幾個條文修改了1954年檢察院組織法第二十一條。②必須指出的是，在列寧信件中，垂直領導制的一項重要內容，就是地方檢察人員只能由中央檢察機關任命，這是維護法制的統一性所要求的。而上述條文則規定了地方各級人民大表大會及其常務委員會對地方檢察人員的任免權，相應地，地方各級人民檢察院檢察長只對地方檢察人員具有提請任免權。而在地方各級人民檢察院檢察長的任免問題上，此后的“八二憲法”第一百零一條第二款也延續了1979年組織法的相關規定———“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準?！?/p>

(五)“八二憲法”:依法獨立行使檢察權制度的定型在“八二憲法”框架下，依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制基本保持了與1979年組織法相似的情況，但也并非一成不變。而正是“八二憲法”以及相關立法較之于1979年組織法的變化，有利于對依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制展開進一步理解。1．依法獨立行使檢察權制度的內在結構“八二憲法”第一百三十一條規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”與1979年組織法第九條相比，前者僅僅刪掉了后者“其他行政機關”中的“其他”二字。顯然，由于檢察機關不是行政機關，所以，刪掉“其他”二字更加準確。2．依法獨立行使檢察權制度的外在限制“八二憲法”第一百三十三條規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”其與1979年組織法第十條第一款相比存在兩點差異。第一，前者刪去了檢察機關須向國家權力機關及其常設機關報告工作的規定。對此存在兩種解釋。肖蔚云教授解釋道:“這就是說報告工作有靈活性，可以是口頭的，也可以是書面的。”①張友漁先生則將檢察機關、審判機關與行政機關進行了對比，解釋道:“新憲法第九十二條規定國務院要向人大、人大常委會報告工作。而對法院、檢察院就沒有作這樣的硬性規定，第一百二十八條、第一百三十三條，都只規定對人大、人大常委會負責，而沒有(并報告工作)這個尾巴。可以報告也可以不報告，就靈活一些。這是因為像剛才講過的，國務院是最高國家權力機關的執行機關，它是具體執行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執行情況必須報告。法院、檢察院的工作性質不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告，根據實際需要決定;不宜硬性規定必須作工作報告，但也不能硬性規定不作工作報告;需要報告的還得報告，并且人大、人大常委會可以要它作報告?！边@兩種解釋并不矛盾，相比之下，張友漁先生的解釋更加全面，而且強調了人大、人大常委會有權要求檢察院作工作報告這一點。也許正是因為這一點，在1982年后制定的《全國人民代表大會議事規則》、②《全國人民代表大會常務委員會議事規則》、③《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》④中，才依然要求各級人民檢察院須向本級人民代表大會報告工作(最高人民檢察院還須向全國人民代表大會常務委員會報告工作)。第二，前者將后者規定的地方各級檢察機關對“本級”國家權力機關及其常設機關負責并報告工作改為了地方各級檢察機關對“產生它的”國家權力機關負責。在審判機關的相應問題上，較之于1979年人民法院組織法，⑤“八二憲法”也作了類似的修改。⑥對此，肖蔚云教授解釋道:“由于縣以上各級人大都設有常委會，所以本條規定人民法院對產生它的國家權力機關負責?！雹邔⑦@種解釋參照到對第一百三十三條的解釋中意味著，由于地方各級檢察機關只對本級國家權力機關負責，而無需對本級國家權力機關的常設機關負責。但由于“八二憲法”刪掉了“(地方國家權力機關的)常設機關”這個概念，所以從表述上講，只能將“本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會”改為“產生它的國家權力機關”。同時，“八二憲法”第六十七條延續了“七八憲法”的作法，規定全國人大常委會有權監督最高人民檢察院的工作。此外，“八二憲法”第一百零四條在規定縣級以上地方人大常委會的職權時還規定，縣級以上地方人大常委會“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。這是一條此前歷部憲法中都未出現的規定。①有學者將其涵義解釋為:“有關法律沒有規定可以監督哪些工作，只對監督的方式和手段作了規定，如聽取‘一府兩院’的工作報告;受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見;對‘一府兩院’的工作提出質詢;必要時對‘一府兩院’的工作進行特定調查;對它們實施法律的情況進行執法檢查等。地方人大常委會在實踐中還進行了很多監督工作的探索，如對由人大常委會決定任命的‘一府兩院’組成人員進行述職評議;對執法機關實行責任制;對法院、檢察院重大違法案件進行監督等?！鄙鲜龇绞胶褪侄沃械牟糠謨热莺髞肀患幸幎ㄔ诹恕陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監督法》之中。

三、對依法獨立行使檢察權制度的教義學反思———兼論重建檢察機關垂直領導制

上文實質上是從憲法教義學的角度，對依法獨立行使檢察權制度進行了歷史性的分析。有學者認為，法律教義學包括四個層次，其中兩個層次就是解讀或評注法律的教義學與法律修改導向的教義學。②本文正是基本上保持了解讀法律的教義學路徑，但解讀的結果又導向了法律修改導向的教義學。具體地講，在依法獨立行使檢察權制度的外在限制這一框架中，前文已指出，開啟地方檢察機關與本級國家權力機關之間關系的是“七八憲法”，然而，對修憲史和立法史的教義學考察表明，對于為什么要開啟地方檢察機關與本級國家權力機關之間的關系這一問題，答案實際上很不明晰。從理論與制度層面看，地方檢察機關與本級國家權力機關之間的關系表現為地方檢察機關是否應該向本級國家權力機關負責并報告工作、地方檢察機關向本級國家權力機關負責并報告工作的涵義及其效果、地方檢察機關是否應該受本級人民代表大會常務委員會監督等問題。盡管在實踐和既有研究中，相對于審判機關而言，地方檢察機關向國家權力機關負責并報告工作的制度均未受到重視，但這并不意味著上述從理論與制度層面提出的問題不重要。不妨假設，如果檢察長代表檢察院向人大所作的工作報告未獲通過，那么，應該發生什么責任?該責任應該由檢察院還是由檢察長承擔?對于上述兩個問題，不論是憲法和法律，還是既有的理論探討，均未提供任何明確的答案。不妨后退一步，如果地方檢察機關與本級國家權力機關無關，上述問題將在根本上化為烏有;如果地方檢察機關與本級國家權力機關有關，上述問題才有探討的必要。因此，前提性問題是對地方檢察機關與本級國家權力機關之間的關系展開應然性考察。在列寧信件中，檢察權的中央性是由法制的統一性直接決定的。既然“彭真說明”依然承認了檢察機關是維護國家法制統一的機關，那無疑就應該承認檢察權的中央性，事實上，“高檢說明”就明確承認了檢察權的中央性。但從制度層面看，中國并未承認檢察權的中央性，而是規定了地方檢察機關須向本級國家權力機關負責并報告工作，卻沒有說明，地方檢察機關作為中央設在地方的檢察機關為何要向地方的國家權力機關負責并報告工作。因此，上述解讀法律的教義學分析必然導向法律修改導向的教義學，進而導致相關修法建議的提出———既然無法說明地方檢察機關須向本級國家權力機關負責并報告工作這一制度的理論基礎，就應該廢除這一制度。然而，一旦廢除這一制度，就會導致依法獨立行使檢察權制度的內在結構與外在限制發生重大變化，也即重建檢察機關垂直領導制，進而導致檢察制度的重大變化。當然，教義學的分析是否構成修法的充足理由，還有待進一步研究。要考慮重建垂直領導制，也還需要進一步考察現行制度是否真的已經到了必須修改的地步。特別地，在考察當代中國的政法制度時更應注意到，每一項政法制度，一般都表現為由多個層面的、相互影響的相關制度組成的復雜結構。不論政法制度具體為何，概括地講，每一項政法制度一般都表現為由三個層面的相關制度組成的復雜結構:黨政關系層面的相關制度、憲法層面的相關制度、具體部門法層面的相關制度。

這就決定了在因循教義學路徑得出需要重建垂直領導制的結論時，還要注意其他因素。具體到本文，一項重要的“其他因素”就是地方檢察機關的人事權問題。在此，也到了對本文前兩部分就該問題所作的梳理稍加總結的時候。從蘇聯到中國，在依法獨立行使檢察權制度的涵義發生重大變化的同時，地方檢察機關的人事權問題也相應地由垂直領導制的重要內容演變為后垂直領導制時代略顯復雜的地方檢察人員產生機制。必須指出的是，在黨管干部這一組織原則的支配之下，該問題表面上是一個憲法層面的國家權力機關與檢察機關的關系問題，實質上卻是一個黨政關系層面的黨與檢察機關的關系問題。由此，它為我們打開了一扇窗口，經由它，可以將對檢察制度的考察從憲法層面過渡到黨政關系層面。然而，欲從黨政關系層面考察地方檢察機關的人事權問題乃至檢察權的地方化問題，已完全足以成為另一篇論文的主題，實非本文所能容納。①但是，在十八屆三中全會提出省以下地方檢察院人財物統一管理的背景下，誠如上文對依法獨立行使檢察權制度的教義學反思所指出的那樣，本文主張更加全面地考察現行制度，嚴肅而認真地思考重建垂直領導制的可能性與必要性，以保障檢察機關依法獨立行使檢察權。

作者：田夫單位：中國社會科學院國際法研究所