教育行政權邊界分析綜述范文

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行使行政權需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。教育行政權是國家行政機關依法管理國家教育事務活動中享有的權力，屬于國家行政權的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。按照這兩大原則，教育行政權力須遵守三大邊界：根據行政合法性原則，教育行政權應遵守法制邊界；根據行政合理性原則，教育行政權在行使行政自由裁量權的時候，應遵守基于教育規律的教育領域專業邊界，還要遵守面向社會公平、正義的價值邊界。本文討論教育行政權力的法制邊界。

一、教育行政權力法制邊界之構成

教育行政權力應該恪守法制邊界，那么，法制邊界由哪些法律法規構成？或者說，教育行政權力所應遵守的“法”之標準或“法”之范圍是什么？

（一）中國教育法制體系

20世紀80年代以來，在根本大法《憲法》的統領下，中國已經構建了以《教育法》為基本法，其他幾個單行法律、教育行政法規、地方性教育法規和教育行政規章為框架的教育法制體系。

（二）教育行政權力法制邊界之構成

中國教育法制體系復雜，那么，教育行政權力所必須遵守的法制邊界包括哪些法律法規？一種觀點認為，依“法”行政中的“法”是指法律法規，這樣就把“非立法性行政規范性文件”排除在外。另有觀點認為，依“法”行政中的“法”包括法律法規和“非立法性行政規范性文件”。第一種觀點把權力機關和行政機關制定的法律、法規置于同一范疇，不利于“行政權力”的約束。第二種觀點不但把權力機關和行政機關制定的法律法規置于同一范疇，而且把其中的行政機關延伸到包括鄉級政府在內的全部政府，更加擴大了行政權力。憲法、法律、地方性法規以及自治條例、單行條例和經濟特區法規是權力機關制定的法律法規，毫無疑問是其轄內的教育行政權力的依據。至于行政法規、部門規章、地方規章和其他行政規范性文件能否成為教育行政權力的依據，筆者認為，可以分兩個層次來分析。第一個層次是：行政法規、部門規章、地方規章等行政立法行為，它本身是行政權力的一部分，應該首先有權力機關制定的法律法規作為依據；制定“非立法性行政規范性文件”作為普遍行政行為，也是行政權力的一部分，也應該有權力機關制定的法律法規或上級行政機關的行政立法作為依據。第二個層次是，行政法規、部門規章、地方規章和“非立法性行政規范性文件”生效以后，它們可以作為下級行政機關教育行政權力的依據，因為行政機關有服從上級行政機關的組織原則。

（三）政策能否成為教育行政權力的法制邊界

黨的政策不能直接成為教育行政的依據，政策只有通過法定成為國家意志的法制，才能成為教育行政的依據。堅持黨對于國家政權的領導，這是中國社會主義政治的基本特征，也是中國政治發展的基本原則和必然要求。但是，黨畢竟是黨，國家畢竟是國家，黨執政治國的實質是:黨通過其綱領和組織，向國家機構和政府組織推舉黨的領導干部，黨的領導干部在國家和政府機關的領導崗位上，遵循黨的綱領和黨的主張，將黨的意志貫徹到政治過程之中。也就是說，黨執政治國并不意味著黨直接通過黨的結構和黨的組織來進行實際的國家治理和政府管理。這是政治科學和政治實踐的一般準則。黨的政策要成為教育行政權力的法制邊界，必須首先使黨的政策通過法定程序成為國家意志，這是民主政治的需要，也是法治政治的要義之所在。

二、中國教育行政權力法制邊界被逾越

依法行政，恪守法制邊界，這是教育行政權力的剛性要求。但是，中國教育行政權力在行使行政權力的過程中存在逾越法制邊界的現象。

（一）教育行政立法與法律的沖突

行政法規、部門規章、地方規章都是行政立法，其效力是低于憲法和法律的，不得和憲法、法律相違背。可是，現實中存在教育行政立法違背憲法法律、逾越法制邊界的情況。比如公民平等受教育權，這在憲法和法律層面是有保障的：《憲法》明確規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”；《教育法》第18條規定：“國家實行九年制義務教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規定年限的義務教育”；《義務教育法》第2條規定：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業”。第4條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務”。可是，作為教育行政立法的《義務教育法實施細則》卻附加了“戶籍”條件。該《細則》第14條規定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務教育的年限，以其戶籍所在地的規定為準。”現實情況是，由于計劃生育原因和非婚生子女等原因，全國有數百萬孩子具有中國國籍卻沒有戶籍，也有大量孩子被迫跟隨打工父母而離開原戶籍所在地，這樣就致使這部分孩子因為沒有戶籍或不得不離開戶籍所在地而失去平等的受教育權。又比如在義務教育經費保障方面，《義務教育法》第四十四條規定，“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”可是，《義務教育法實施細則》卻把義務教育經費下降到縣級政府統籌，大大降低了縣級以上政府的責任。現實中，由于不少縣級財政能力有限，難以落實法律規定的經費投入保障。

（二）教育行政立法之間出現沖突

由于行政法規、部門規章、地方規章等行政立法的制定主體不同，相互之間也常常發生沖突。比如，為了讓農民工子女能在流入地城市上學，各地先后做出不同的探索，也取得了顯著進展，越來越多的農民工子女隨父母到流入地城市讀小學。但是，因受戶籍限制，這些孩子卻不能在流入地參加中考、高考。又比如，2004年國務院和中央軍委聯合印發的《軍人撫恤優待條例》。該條例第37條關于優撫對象及其子女在教育方面的規定是:殘疾軍人、烈士子女、因公犧牲的軍人子女、一級至四級殘疾軍人的子女、駐邊疆國境的縣（市）、沙漠區、國家確定的邊遠地區中的三類地區和軍隊確定的特一、二類島嶼部隊現役軍人子女，報考普通高中、中等職業學校、高等學校，在與其他考生同等條件下優先錄取；接受學歷教育的，在同等條件下，優先享受國家規定的各種助學政策。可是，2004年8月出臺民政部、教育部、總政治部頒布的《優撫對象及其子女教育優待暫行辦法》和2005年11月公安部、教育部、民政部的《人民警察優撫對象及其子女教育優待暫行辦法》，卻都把“同等條件下優先錄取”變成了“考試加分”，最多的可以加到20分投檔。這樣，教育行政立法之間出現了沖突。

（三）非立法性行政規范性文件與法律法規的沖突

一些沒有行政立法權的行政機關，用非立法性行政規范性文件的形式實施普遍行政行為，這也常常出現與法律法規發生沖突的現象。比如，法律確立了教育優先發展的戰略地位，可是一些地方政府根本不理會，在年度財政預算的時候，教育方面的財政投入嚴重不足。《教育法》總則明確規定：“教育是社會主義現代化建設的基礎，國家保障教育事業優先發展。”以國家法律的形式確立了教育的戰略地位和優先發展教育的基本原則。為了解決長期困擾教育發展的經費投入不足問題，《教育法》確定了“國家建立財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制”，確立了“三個增長”的重要原則，還在設立教育專項基金、征收教育附加費、開征地方教育附加費、鼓勵發展校辦產業、完善和規范教育集資等方面做出了明確規定。可是，政府的教育投入嚴重不足，占GDP的比重上升緩慢，遠未達到原定2000年達到4％的預期目標，生均教育經費長期低于發展中國家平均水平。特別是在教師待遇方面，1994年1月1日起施行的《教師法》中規定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定”；2006年9月1日起施行的《義務教育法》也規定：“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”。可是，目前絕大多數地方的教師待遇遠未達到《教師法》、《義務教育法》規定的標準，一些農村中小學教師工資拖欠現象嚴重。另外，不少地方存在的“代課教師”問題，不但在待遇上違反了《教師法》、《義務教育法》的規定，還違反《勞動法》中“同工同酬”的規定。目前，全國代課教師高達45萬，他們干的是同樣的活，拿的是不到公辦教師三分之一的工資。有些地方為了省錢，一方面是教師空編不少，一方面卻雇請大量代課教師。

三、教育行政權力逾越法制邊界的原因分析

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”［3］凡擁有權力的人都喜歡濫用權力。只要是權力，人們都有濫用它的偏好和內在沖動。這一方面是因為濫用權力能獲得實實在在的額外利益，另一方面也是人性使然。［4］這也是人性的弱點所在。具體到中國，教育行政權力不遵守法制邊界，有其復雜的社會、歷史等方面的原因，包括政府模式的不理性，也包括教育行政體制方面的原因，但主要原因應該是教育法制的不完善。中國教育行政權力濫用比較嚴重，首要原因當數教育法制不健全，教育立法嚴重滯后于實踐需要。比如困擾中國教育的投入不足問題，就是因為教育投入沒有剛性的法制約束。又比如困惱中國高校的人事權力問題，一直被教育行政權力掌握，原因就是盡管《高等教育法》第四十條規定“高等學校的校長，由符合教育法規定的任職條件的公民擔任。高等學校的校長、副校長按照國家有關規定任免”，可是中國至今還沒有法律來規范高校的人事事務，教育行政權力一直是憑借長期形成的“習慣”在掌握高校的人事權力。另外，在現有教育法制中，程序性規范少，具體操作困難，可訴性不強。如《義務教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等基本上屬于宣言性的立法，條文多為原則性的規范，沒有多少程序性規范來保障，致使法律規定難以收到實效，立法的初衷和精神難以保證落實。比如《義務教育法》第六條規定，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”。但是在具體操作實踐中，由于沒有程序性規范，各級教育行政權力往往沒有很好落實。其次是配套立法嚴重滯后，現有規范漏洞較多。特別是一些條款中留有授權性的規定，如“按照國家有關規定”、“依法”等，但在實施中這些并沒有及時跟上，導致實踐中行為主體因為沒有統一明確、具體的實體性和程序性規范而各行其是。比如《義務教育法》第二條規定“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”，可是，義務教育經費保障機制實際上至今還沒有很好地建立起來。還有就是“行政立法”權力本身缺乏邊界意識，行政機關可以憑借“行政立法權”很輕易地擴大自己的權力。《立法法》有如下規定：“第五十六條”國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。”“第七十三條”省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。”以上規定都沒有限定“行政立法”的權力邊界，這實際上就為行政權力的不斷擴大埋下了隱患。

四、教育行政權力法制邊界之守護

權力都應該是有邊界的，不遵守邊界的權力會帶來嚴重的問題。法制邊界是教育行政權力的剛性邊界，教育行政權力必須嚴格遵守。為了讓教育行政權力遵守權力的邊界，有必要從以下幾個方面采取措施。

（一）相關法律的的完善

法律是約束教育行政權力的第一道防線，也是最有力的防線，所以首先是需要制定更多的法律來規范教育行政權力，減少教育行政自由裁量權的空間。目前，主要是要完善教育法制中的程序性規范，增強具體操作性和可訴性。如《義務教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等基本上屬于宣言性的立法，條文多為原則性的規范，沒有多少程序性規范來保障，致使法律規定難以收到實效，立法的初衷和精神難以保證落實。同時，需要完善法律的責任機制。比如《高等教育法》第四章“高等學校的組織和活動”明文規定:“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例”；“高等學校根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動”；“高等學校依法自主設置和調整學科、專業”；“高等學校根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務”……逐一統計，總共有7項“自主”。法律早已確定了高等學校的自主辦學地位。那么，為何高校至今也無法實現自主辦學呢？同樣在《高等教育法》里，我們似乎可以找到原因。在這部法律中，沒有常見的“法律責任”內容，僅僅在第八章“附則”中有這么一條:“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰。”什么情形下實施處罰？誰來處罰？處罰誰？這都需要明確。另外，對于“行政立法”權力，應該嚴格限制，并完善監督機制。

（二）教育行政權越界的責任機制

權力與責任相一致，是組織管理的基本原則。古典管理理論的代表人物法約爾在其代表作《工業管理與一般管理》一書中，提出了組織管理的14項原則，其中一項就是責任與權力相對等的原則。這一原則要求在管理活動中，不能存在權力大于責任或者責任大于權力的情況，必須將權力和責任統一起來，管理才有效果。“權責一致、權責相當是科學配置權力和分配責任的第一標準，同時，責任是否完成和是否有效承擔也就成了衡量權力行使是否恰當、充分的標志。”［5］如果行使行政權力的主體缺乏相應的責任，那么，就可能導致對權力的濫用。教育行政權的行使應該守住以上邊界，為此，需要在責任機制上加以完善。《行政復議法》第7條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上各方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。”這個規定的基本含義是賦予行政相對人對除“規范性法律文件”之外的“其他規范性文件”這種抽象行政行為以申請復議權。這是對《行政訴訟法》不能對抽象行政行為提起行政訴訟的一個突破，但還僅限于行政復議。筆者認為，要有效約束教育行政權力，需要對所有教育行政權力行為構建責任機制。首先，應該構建教育行政立法的審查機制，包括機制的啟動，審查的機構和程序等。其次，對應該構建普遍行政行為的審查機制。筆者認為，除了權力機關審查和上級行政機關以復議的方式進行審查以外，可以探索司法審查，也就是可以直接對普遍行政行為進行行政訴訟。要發展中國教育，需要有效束縛教育行政權力。要束縛教育行政權力，需要采取超越教育行政權力的有效措施。

（三）構建理性官僚制的教育行政組織

理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設計建立起來的，它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統的規則保持高效運轉；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關系的行為克服混亂，實現有序運行；它注重科學精神，能夠把知識和技術放在重要地位，使得管理精確、穩定、可靠，從技術上可以達到最高的完善程度。雖然說官僚模式也存在一些問題，但是，具體到中國，針對中國行政組織的政治動員模式的弊端，還是應以構建理性官僚模式為目標。