復議制度教育行政論文范文

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一、完善教育行政復議制度的現實意義

有權力就要有救濟，教育行政復議制度應當成為我國教育法律糾紛救濟體系中的重要內容之一。我國教育部《普通高等學校學生管理規定》第63條規定：“學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內，應當對申訴人的問題給予處理并答復。”這就是二次申訴制度，學生有權對省級教育行政部門的申訴處理意見申請行政復議。可見，現行校生糾紛中行政復議制度立法模糊，難以充分保護高等學校學生的合法權益，因而，進一步完善教育行政復議制度具有重要的現實意義。

1.行政復議是師生權利救濟不可替代的手段高等學校內發生學校管理權與學生權利之間的沖突是不可避免的，教育主管部門不應回避這種沖突，而應該采取有效措施及時解決這種沖突，以保障高等學校正常的教學秩序。目前由于二次申訴制度的法律性質不明確，導致大量的學生權利糾紛在經過二次申訴后仍然得不到有效解決，最終迫使學生不得不走上無限申訴的道路。這種無限申訴即使最終達到了權利恢復的目的，也因為其救濟代價太高甚至這種代價超過因權利損害所受到的損失而完全失去救濟的意義。申訴制度本身并非一種規范的糾紛解決模式。在這一制度模式下，由于對申訴處理機關的權力和責任界定不明確，因此申訴處理機關往往采取實用主義的做法，在處理結果上往往選擇對其有利的結果。例如在一級申訴中高等學校維持其處分決定的概率要大，而在二次申訴中教育主管部門即使認為高校的處分有失公正，也往往并不做出直接的決定，而是責成高校重新做出決定。這種實用主義的做法根本無法體現處理結果的公正性，自然也就無法達到解決沖突和糾紛的目的[3]。

2.教育行政復議制度是高等學校學術自由權的重要保障高等學校的自治權包括管理自主權與學術自由權兩個方面，其中管理自主權是學術自由權的基礎和保障，沒有管理自主權，高等學校的學術自由權是無法實現的。從這一角度看，行政復議制度對管理自主權提供保障也就間接地為學術自由權提供了保護。學術自由權，就是國家依法承認和保護公民進行科學研究、文藝創作和其他文化活動，任何人包括國家機關和社會組織都不得侵犯公民在法律授權的范圍內進行科學研究、文藝創作和其他文化活動的權利[4]。學術自由權可劃分為學術研究自由權與學術評定自由權兩個方面。學術研究自由權是一種絕對的自由權，學術研究自由權是人類知識發展與創新的一條必需的途徑，各種學術觀點的自由表達是學術發展和進步的必要前提，學術研究中產生的問題只能通過學術研究的不斷深化來逐步加以解決，因此，學術研究自由權是絕對排除外在干預的。學術評定自由權，是一種相對的自由權，對其評定對象而言相當于一種權力，這種權力在行使的過程中就有濫用的可能性，因此就需要對這種權力施以某種方式的控制。為了尊重和保障這種自由權，對這種權力的控制就只能作用于其程序而非對其實體進行干預，例如對學術評定的標準、學術評定的裁量及學術評定的結果應當尊重高等學校的自主權，但對學術評定的法定人數、學術評定的表決方式等程序性問題是可以進行必要約束的，這也是正當法律程序的必然要求。

3.完善教育行政復議制度是高等學校行政法律地位定位的必然要求高等學校所承擔的教學管理及授權頒發學位證書等行為從性質上看應為行政行為，因此高等學校也應具有行政主體的性質。任何一種權力都存在濫用的可能，加強對權力的監督十分必要。相對于外部監督而言，內部監督雖然存在監督力度和效果方面的缺陷，但這種監督也具有內部及時糾錯、提高效率和保障權力運行的穩定性等方面的獨特功能。關于行政復議的功能，學界一般認為其功能主要表現在內部監督、權利救濟與解決糾紛三個方面，且內部監督和權利救濟最終的目的是為了解決糾紛。站在行政相對人的角度來看，內部監督對其權利救濟也是具有獨特的價值的，這種內部救濟具有效率更高、成本更低的特點。完善行政復議制度可以避免二次申訴流于形式，避免出現無限申訴的現象。完善行政復議制度可以有效發揮教育主管部門對高等學校的內部監督功能。教育主管部門和高等學校共同構成一個完整的教育系統，在這個系統內，教育主管部門負有對高等學校進行必要的監管的職能，及時處理發生在高等學校校園內的糾紛也是教育主管部門履行監管職能的一個重要方面。另外，落實教育行政復議制度有利于實現復議制度與行政訴訟制度的有效銜接。根據行政復議法的規定，行政復議實行一級復議制度，申訴人對復議結果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，這種制度安排既保障了行政復議制度功能的實現，又能有效防止無限申訴情況的出現，對學生救濟權利的實現具有重要意義。

二、教育行政復議制度的完善

1.二次申訴轉換為行政復議制度行政復議法是我國有關行政復議制度的基本法，其他單行法律在引入行政復議制度時，并不需要對行政復議的程序性問題做出重復規定，而只需在單行法律中明確相關爭議的當事人可以依法提起行政復議即可。行政復議屬行政司法的范疇，是行政權吸收和運用某種司法權的體現，而司法權須遵循中立的原則，因此不宜由部門規章對其作出規定，因為部門規章往往不能完全排除行業利益的影響，寄希望于部門規章對其作出規定往往是不現實的，現行的《普通高等學校學生管理規定》明確排除行政復議制度的適用即是明證。上述我國行政復議法第六條第九項法律條文所設想的糾紛發生的類型與實踐背離，因而該條文在實踐中失去權利救濟的功能。依據該條文規定，當事人只有在向教育主管部門提出保護其受教育權的申請，而教育主管部門不履行其法定職責的前提下，才可向行政機關提起行政復議。當學校未對學生做出處分決定時，學生權利損害尚未發生；而當學校已經做出處分決定時，權利損害已經成為事實，參照人身權利和財產權利保護的規定，學生應當何時申請權利保護呢？如果事后提出，則決定已經做出，權利損害已經發生，教育主管部門是不可能對其實施“保護”的；如果事前提出，則要求學生在“感覺到”學校即將對其做出處分決定而處分決定尚未實際做出的情況下即向教育主管部門申請保護，學生可以借教育主管部門之手來干涉高等學校對學生管理權的行使，這種申請不具有正當性；即使提出申請，教育主管部門拒絕這種缺乏正當性的保護申請，并不屬于“不履行法定職責”的范圍。需要對《教育法》和《高等教育法》做出修改，明確規定對于高等學校教育法律糾紛，教師和學生可以向教育主管部門依法提起行政復議。學生申訴適用于校內而復議發生于校外，但其目的都是為了解決受教育權爭議。考慮到這兩種救濟方式各有利弊，應當明確教育行政復議是行政系統內部的監督機制，將不服行政處分納入行政復議范疇，使其真正成為高校學生維護自身權益的一條重要的法律救濟途徑[5]。做出這種規定不與高等學校的管理自主權發生沖突，原因即在于教育主管部門是教育系統內的管理機構，由該機構直接做出復議決定仍屬廣義的大學自治權的行使范疇，因此并未危及大學自治權本身。

2.行政復議的范圍首先，學術自由權本身可劃分為學術研究自由權與學術評定自由權兩個方面。其中學術研究自由權應當強調法律保留；學術評定自由權的行政復議范圍應當限于程序問題。具體來說，在高校管理中，有些行為是通過合議機關實施的，如教師職務的評定行為，主要是由獨立設置的教師職務評審委員會組織專家經過嚴格的合議程序實施的。對于評審意見，在這種情況下，行政復議的重點應當放在審查專家結論有無充足的事實證據支持、是否違反常理及顯屬不當等方面。在審查高校管理中校方做出的處理決定時，雖然基于高校自治的考慮，但是，在程序審查上，行政復議應當享有完整的權力，依照法律、法規，乃至公立高校自行制定的規則，對校方做出的決定進行嚴格的程序審查。現代行政程序的設計，為實體上處于不利地位的被管理者提供了維護自身權益的有力武器。引入行政復議制度，可以爭取將學術自由權中的學術評定自由權的程序性沖突和糾紛解決在教育系統內部，以避免這種沖突和糾紛的外部化而對高等學校的學術自由權帶來實質性的損害。其次，對《行政復議法》進行相應修改，將學生處分糾紛納入行政復議受理范圍。處分涉及學生特定的身份及特定條件下的受教育權，即學生身份處分權，如開除學籍、拒絕頒發相應學業證書以及其他一些嚴重影響學生重大利益的行為時，學校是以法律法規授權的組織的名義實施的行政行為，該行為可以提起行政復議。如果處分不涉及學生特定身份權等“重要”權利，即一般處分，未改變其身份或損害其基本權利，僅為了維持學校內部正常管理秩序而通過的紀律處分，如警告、嚴重警告、記過、留校察看處分等，則不宜通過行政復議途徑解決，而應當適用申訴制度。

3.受理行政復議的行政主體依據二次申訴制度，對省級教育行政管理部門對申訴的處理，當事人可以依法提出行政復議，受理復議的機關應為省級人民政府。而目前我國普通高校分布越來越廣，除了省會城市以外，其他地級市也有普通高等院校，因此，對這類學校產生的各種復議救濟，復議申請主體不能就近申請，不利于復議救濟的實現。基于本文前述的討論，我們建議對高校的決定，可以直接向教育管理機關申請行政復議，但是，高校的主管機關一般是省級教育主管部門，這對于申請主體而言實現其請求仍然存在巨大的困難。另外，對教育部直屬高等學校，即由中華人民共和國教育部直接管理的一批高等學校，是中央部門直屬高等學校的重要組成部分（目前全國范圍共有75所高校）申請復議，受理復議的機關應為教育部，在北京的院校自然沒有問題，而對于京外的高校師生，復議救濟的效益效率就值得探討了，比如上海外國語學院。考慮到行政機關內部是一種自上而下的隸屬關系，對于學校管理權行使產生的爭議，受理行政復議的教育管理機關應為學校所在地的市級教育行政管理機關，以確保行政復議救濟得以真正實現。隨著我國高等教育的發展，進一步完善教育糾紛復議制度具有時代的緊迫性。筆者認為，應當在《行政復議法》修改的基礎上，進一步修改《教育法》和《高等教育法》，對教育行政領域糾紛的權利救濟做出具體的規定，以形成教育領域復議制度的體系化，暢通教育行政復議渠道，加強行政復議能力建設，提高行政復議質量，使教育行政復議制度具有較強的針對性和可行性。

作者：張恩學單位：黑龍江省政法管理干部學院