民主立法與公眾參與范文

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改革開放以來，我們基本上是遵循以下理論邏輯進行社會主義民主法治建設的：沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。因此，建設富強、民主、文明的社會主義現代化國家，必須矢志不渝地發展社會主義民主，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。加強立法是健全社會主義法治的基本前提。而加強和推進民主立法，則既是保障人民當家作主、發展社會主義民主的重要方面，也是使民主制度化法律化、健全社會主義法治的重要環節。可以說，民主立法是人民民主與依法治國的重要結合點，民主立法堅持和實行得好壞，直接關系到中國特色社會主義民主法治建設的成敗。

1978年以來，在我國的立法工作中，民主立法、立法民主化、立法堅持人民民主、發揚立法民主等理念早已有所體現，但“民主立法”這個詞卻是在進入21世紀后才正式使用的。在全國人大常委會的工作報告中，有關“民主立法”的提法大致是這樣演進的：在九屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出：“力爭做到立法決策的民主化、科學化。”十屆全國人大第二次會議的常委會工作報告提出：“堅持立法為民，以人為本”；十屆全國人大第四次會議的常委會工作報告的表述是：“立法質量不斷提高，立法民主化邁出新步伐”；十屆全國人大第五次會議的常委會工作報告使用了“科學立法、民主立法繼續推進，立法質量進一步提高”的提法；十一屆全國人大第一次會議的常委會工作報告指出：“堅持走群眾路線、充分發揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質量的重要途徑。十屆全國人大常委會以改革創新精神，積極探索科學立法、民主立法的有效形式……先后將物權法草案、勞動合同法草案、就業促進法草案和水污染防治法修訂草案全文向社會公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。”十一屆全國人大常委會的5年立法規劃進一步強調，“要繼續推進科學立法、民主立法……常委會審議的法律草案，除了不宜公開的以外，原則上都要向社會公布，這是不斷擴大公民有序參與立法的又一項重要舉措。要認真傾聽群眾呼聲，如實反映群眾意見，充分吸收合理成分，對各方面意見比較集中的問題，還可以通過座談會、論證會等形式進一步聽取意見、集思廣益。”黨的十七大在作出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”戰略部署的同時，明確提出立法工作“要堅持科學立法、民主立法”。由此，民主立法受到高度重視，進一步成為我國立法工作的重要特征和主要旋律。

應當說，從主體角度來看，民主立法主要包括兩個大的方面，即立法機關公開透明的民主立法與公眾知曉的民主參與立法。民主立法是上位概念，包含了公眾民主參與立法。本文之所以把“民主立法”與“公眾參與”并列起來討論，是因為在我國國情下，人們往往把“民主立法”誤解為主要是立法機關的事情，諸如人大代表積極發言、法律草案公開征求意見、電視直播立法實況、允許公眾旁聽立法、召開立法聽證會、召開專家學者的立法座談會（論證會），以及所謂“開門立法”的若干其他程序和方法，就是“民主立法”的主要內容，而公眾對于立法的民主參與，往往被排除在民主立法之外、弱化在民主立法之中，表現出被動性、有限性、形式性和間接性等特征。公眾民主參與立法的現狀，與我國改革開放30年來立法工作突飛猛進的高速發展相比，與立法機關當下所倡導的民主立法科學立法理念相比，公眾對于立法的民主參與，無論在參與的程度、參與的層次、參與的水平還是在參與的質量、參與的效果等方面，都還處于蹣跚學步的“初級階段”。因此，為了強調和突顯公眾民主參與立法的重要性、緊迫性和必要性，本文把“公眾參與”同“民主立法”相提并論起來討論。

民主立法是相對于君主立法、專制立法、少數人立法、精英立法、專家立法、官僚立法、法官立法等立法現象（立法體制）而言的概念，它強調人民在國家立法中的主導地位、主要作用和參與程度，涉及立法的民主價值、民主功能、民主主體和民主制度等范疇或方面。

一、民主立法的價值

在哲學范疇，“所謂價值，就是客體與主體需要之間的一種特定(肯定與否定)的關系。”在人與外界事物的關系中，作為客體的外界事物對與作為主體的人的有用性和有益性，構成了價值的基本關系。立法價值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主體的需要與立法對象（法律所要調整的對象）間的相互關系，表現為立法主體通過立法活動所要追求實現的道德準則和利益。所謂立法主體，在民主政體下是指立法權效力范圍內的全體人民，特別是他們的立法代表。立法者作為全體人民的代表所要謀求實現的，不僅是立法內在的崇高道德準則——正義、公平等，同時也是立法外在的利益形式。這種正義與利益的結合，構成了現代立法價值不可分割的兩個方面。在有的西方學者看來，“‘公平’一詞常被用來解釋‘正義’，但是與‘正義’一詞的一般意義最為切近的詞是‘應得的賞罰’。一個人如果給了某人應得的或應有的東西，那么前者對后者的行為便是正義的行為”。[1]對正義的理解和認識，往往表現為一種“應當”的道德評價。而是否“應當”，剛來自于一個社會的文化傳統中形成的道德體系。亞里士多德和他的追隨者強調“分配正義”，意思是指社會利益和社會負擔應得到合理分配，體現在立法的指導上;就是要使權利與義務、權力與責任等的規定處于一種合理狀態。美國著名政治思想家羅爾斯在他的《正義論》中主張，對所有的社會基本價值——自由和機會，收入、財富和自尊的基礎——都要平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。基于這種正義理念，他提出了兩個正義原則：一是平等自由原則；二是差別原則和機會的公正平等原則。第一個原則不難理解，而差別原則是指分配的正義要“合乎最少受惠者的最大利益”。正義通過包括立法在內的各種制度的合理分配而得到實現。分配的價值取向是實現正義，而正義的外在形式就是公平的利益－－有形的或無形的各種利益。

在民主法治社會中，立法的基本功能與核心價值在于實現“分配正義”。無論是亞里士多德的正義理論，還是羅爾斯、諾奇克的正義理論，都對“分配正義”問題進行了深刻的探討，他們有關分配正義的思想觀點，對我們認識民主立法中的“分配正義”問題，具有重要意義。分配正義要求社會收入分配形式應當符合正義原則；國家或者其他主體通過社會制度的安排，來分配民眾的基本權利義務，分配社會利益的歸屬。把“分配正義”的原理引入法治領域，用于分析立法、執法、司法等法治環節和現象，可明顯看出，立法大致相當于“分配正義”，執法大致相當于“執行正義”或“實現正義”，司法大致相當于“矯正正義”。在民主立法意義上的“正義”，既包括如公正、平等、自由、民主、人權、和諧、博愛、理性等抽象的價值范疇，也包括利益、權利、權力、義務、責任、需要、關系等具體的現實范疇。通過立法的“政府分配不可避免地涉及在沖突的價值觀念中作出選擇，”[2]而民主立法的過程，就是追求正義的過程，就是通過合理配置權力、設計制度、設定權利義務、分配利益、調整社會關系、規范社會行為等方式，分配各種類型、各個層面的“正義”。

民主法治社會之所以需要立法并且樂此不疲，之所以需要“分配正義”并且把立法作為實現“分配正義”的一種主要方式，一個重要原因，就是民主立法的特定使命、價值和功能使然。民主法治社會需要通過立法這種制定行為規范、建章立制的方式，通過對各種復雜甚至沖突的利益的分配，對法定權利與義務（權力與責任）的配置，對各種社會關系的確立、變更和調整，對各種需要的滿足、抑制和平衡等等，以實現人類的最高價值——正義。契姆·佩雷爾曼指出，分配的正義有六種觀念：一是無差別地平等地分配價值，這是一種抽象的絕對公平；二是按照德行分配價值，這是一種道德標準；三是按照勞動分配價值，即所謂“按勞分配”，這只能保證同等效能的人之間的相互平等；四是按照需要分配價值，這就要求縮小貧者與富者之間的不平等差距；[3]五是按照身份分配價值，這表明只有在身份相同的人之間的分配才是平等的；六是按照法律權利分配價值，也僅體現為公民在適用法律上的一律平等。[4]除了第一種理想化的絕對平均的分配標準外，無論采用其余哪兩種或哪幾種標準進行分配，結果都不可能是平均主義的。

立法分配正義，強調用正義原則來處理各種利益矛盾關系。立法不是為了利益而分配利益，而是為了實現正義而分配利益，是以正義為尺度來分配、評價利益的分配。因此，立法者在設計、考慮不同利益的傾斜或平衡時，必須符合正義的價值要求。正如保羅·A·弗羅因德所言：“法官所奉行的標準是：一致性、平等性和可預見性；而立法者所奉行的標準則是：公平分享、社會功利和平等分配。”[5]立法作為分配正義的過程，是立法者協調利益、平衡關系、調解矛盾、減少沖突的過程，是各種價值突顯與妥協的過程。

在人民主權的理念和原則下，民主立法假定，人民是立法的真正主體，人民從事或者參加立法是立法正義價值的崇高體現和有效保障，人民參與并主宰立法的程度愈高、作用愈大，就愈接近真正的立法正義價值。因為人民最了解自己的意志愿望，最需要表達自己的利益訴求，因此人民制定的法律是最有利于實現自己利益和價值的制度安排和行為規范。從理論和邏輯上講，人民參與立法的人數愈多，參與立法的程度愈高，主宰立法的力度愈大，就愈符合人民當家作主的本意，人民民主就實現得愈好。然而，在人口眾多、地域遼闊的國家，受到交通通訊和經濟文化等傳播和參與條件的限制，在過去科學技術欠發達、不普及的條件下，人民不可能都親身參加立法，對于絕大多數人民來說，只能通過代議制民主來實現其民主立法的價值訴求。

代議制民主立法是現代民主立法的常見方式，它負有代表全體人民以立法方式來實現“分配正義”的使命。對于代議制民主立法而言，并不會也不可能因為采行代議制的民主立法方式就減損其實現正義的道義和法律責任。在事實上，代議制民主立法與直接民主立法相比，必然有一個從不夠民主向充分民主、從低度民主向高度民主、從間接民主向直接民主逐步發展衍化的過程，有一個從人民的較少數參與立法向大多數、絕對多數參與立法漸進增量的過程，有一個從形式上參與立法向形式與實質統一參與立法的“進化”過程。這個過程，就是不斷追求更充分、更全面、更高度、更優越民主立法的過程。從人民民主的實現形式來講，當代中國的民主立法，還處在這個過程的初級階段；從人民民主正義價值目標的充分體現和有效實現來講，當代中國的民主立法，也還處在一個不斷完善和調適發展的過程中，追求并實現充分的民主立法將是一項長期的任務，是一個長期的過程。

應當指出，在一定范圍內，人民參與和主宰立法的程度高低對于實現立法的正義價值來說，并無必然的正比關系。人民參與立法的人數愈多、主宰立法的程度愈高，能夠推定證明立法的民主化、合理性、合法性程度的增加，但并不能必然保證民主立法正義價值成正比的提高。由于民主也有其局限和弊端，如多數人的暴政，所以，民主立法雖然可以解決立法的民主化問題，進而解決立法的合理性、合法性問題，但這并不意味著從實質上真正完成了立法分配正義的價值使命。實現民主立法的正義價值是一個復雜的動態的更高層次的問題。

二、民主立法的功能

民主立法的直接功能當然是創制（修改、補充、解釋廢止）法律，但在創制法律的背后，民主立法還具有提高立法質量、體現民主價值、實現民主權利等多種功能。本文主要討論民主立法的以下三種功能。

首先，民主立法的表達和匯集功能。與專制君主立法的“朕即國家”、“朕即法律”、“言出法隨”相對立，民主立法的本質，在于保障和實現人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，在民主立法的過程中有效匯集起來，通過立法技術轉化為法律規范，通過立法程序上升為國家意志。立法權是“為著公共利益而制定法律的權力”，而“法律的目的在于防止損害”，[6]促進人民福祉。正如托馬斯·阿奎那所言：“法律的制定……是應當以公民的普遍利益為目的”。為了“找到”或者“發現”公民的普遍利益或者公共利益，就需要通過民主立法把人民的意愿表達出來，匯集成共識性規范。嚴格講來，民主立法的表達與立法表達是兩個既有區別，又有聯系的概念。民主立法的表達，是指公民個人、社會組織、企事業單位、國家機關等主體，通過合法方式對于制定法律、修改法律、解釋法律、廢止法律等所表示的意見、主張、建議、觀點、看法等，目的在于通過參與或影響立法來維護和保障某些特定的利益。立法表達則是運用立法技術將立法者基于共識認可的內容記載下來，通過法定程序轉化為正式法律規范、法律文本、法律字符的活動，也可以理解為通過法定程序表述為法律規范、法律文本、法律字符等結果。

民主立法具有表達和匯集功能，這一方面是民主政治和人民主權的必然要求，另一方面，也是防止立法腐敗的內在需要。任何公權力都會產生腐敗，立法權也不例外。相對于行政權、司法權和監督權而言，立法權及其立法的腐敗是更加嚴重、危害更大的腐敗，因為立法權及其立法是創制規范制度、賦予權力和權利、設定責任和義務的公權力和活動，是其他公權力獲得和行使的前提和依據。我國立法中存在的地方保護主義和部門保護主義，以及“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，行政機關“借立法起草擴權諉責”、“立法不作為”等現象，都是“立法腐敗”的表現。盧梭早就指出過：“政府濫用法律的危害之大遠遠比不上立法者的腐化”，因為“濫用法律還可以通過新的法律來補救，但立法者自身的腐化則是無法彌補的。”[7]毫無疑問，在發展社會主義民主政治、全面落實依法治國基本方略的實踐進程中，我們既要防止和解決“司法腐敗”、“行政腐敗”的問題，更要防止和解決“立法腐敗”的問題。

在民主立法中，人民最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式、渠道和程序充分有效地表達自己的意志和愿望。從宏觀上來看，這是民主立法的內在要求，是立法實現人民當家作主、確保黨的主張和人民意志相統一的重要體現；從微觀上來看，這是不同利益群體、不同階層代表、不同意志訴求、不同期望值表達的各種聲音，需要在立法過程中加以匯集，成為立法決策者做出決斷的重要依據。一般來講，如果民眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達得越具體充分、匯集得越科學完整，立法就越能夠充分體現人民當家作主的民主價值，那么，民眾也越愿意選擇通過法律制度和法定程序的方式來表達自己的意志、追求合理的利益，而更少地采用非法的、非理性的、有可能付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的最大化實現。

對于弱勢群體、邊緣群體、少數人群體、立法信息不對稱的群體、缺乏立法資源的群體、缺乏立法參與專門知識等群體，他們意志表達和利益訴求的問題，要予以特別關注，努力從權利設定、制度安排、程序設計、機制運作等方面加以解決。由政黨、社團、工會、律師、專家學者、利益代表等接受有關群體的委托，作為他們的利益代表和立法代言人參與立法過程，就是現代民主立法解決上述問題的重要方式之一。

其次，民主立法的溝通、協商、博弈和妥協功能。由于現代社會利益的多元化、民眾需求的差異性、人們認識的多樣性等原因，民主立法必然面對錯綜復雜的問題或矛盾，面對民眾多種意見和不同利益尋求立法機關承認和保護的立法訴求。當存在民眾多樣化利益的意志表達和立法沒有統一標準的矛盾情況下，立法作為體現民主、公平、正義的一種解決問題和矛盾的藝術，就不僅需要立法機關與立法涉及的利害關系人進行溝通、協商和博弈，以便了解民眾的需求，解釋立法機關的考慮，而且特別需要讓立法涉及的各方面利害關系人進行溝通、協商和博弈，讓大家充分陳述各自的觀點和理由，表明對立法的意見和要求。但是，這里應當區分立法機關中人民代表的博弈和公眾參與立法過程中的博弈。人民代表的多數意見應當反映和代表多數人民的意見，“只要人民代表之多數把與利益群體進行討價還價動作運作之基礎，那么這個多數就絕不可能代表人民之多數的意見”；[8]但在公眾參與立法方面，不同的利益群體應當具有充分博弈或者討價還價的平等機會，這樣才能體現民主立法的本性，實現公眾參與立法的目的。

民主立法就是要讓人民群眾講話，發表各自對于立法議題、法律規范等的看法，通過意志表達以尋求自己利益在合理范圍內的最大化。但是，民主立法既不可能是少數人或某個利益群體的“壟斷立法”，也不可能是所有參與者平分秋色的“散沙立法”，因為兩者都有違民主立法的本質。為了防止民主立法的異化進而走向“壟斷立法”或者“散沙立法”的兩極化，為了尋求合理的立法安排，就應當使所有立法者有充分表達的機會，在充分表達自己觀點、主張、意見和建議的基礎上，彼此之間進行溝通，相互之間進行協商，遇到沖突和矛盾既有博弈的機制又有妥協的程序，從而達成理性的立法目的。“由于各種利益和意見可能的復雜性，政策的制定肯定要涉及大量的談判。”[9]例如，在《破產法》修改過程中，“牽涉利益主體之眾多、博弈之復雜，一般人很難想象。債權人、債務人、消費者、廠商、境內外投資者、職工、政府……幾乎市場中的所有主體都參與了這場博弈。《破產法》12年的立法過程，實際上就是各方對市場經濟權利配置的認識和爭議的過程”。[10]事實上，任何個人、群體或組織不要指望自己可以壟斷立法，否則就會導致“專制立法”；任何個人、群體或組織也不要指望自己的意志和利益訴求定會百分之百地成為法律的內容，否則就會使“立法”陷入僵局、一無所成。

民主立法的過程，就是立法主體在理性指引下進行溝通、協商、博弈和妥協的過程，其目的就是要在意志主張的多樣性中努力達成共識，在利益相左的復雜性中竭力找到平衡，在矛盾沖突的焦點上“砍一刀”；就是要在充分發揚民主、彼此進行溝通、協商和博弈的基礎上，尋求相互妥協的立法方案。妥協是民主立法的內在要求和美好藝術，沒有妥協，就沒有民主立法。立法就是要允許人們充分參與，積極討論，爭論協商，博弈妥協，這樣才能真正體現立法的民主價值特性；執法就是要不折不扣的執行，不允許討價還價，這樣才能真正體現執法的效率價值特性；司法就是要中立超脫，不允許外界干預，這樣才能體現司法的公正價值特性。如果立法缺乏必要而充分的討論、博弈和妥協，勢必會在執法、司法過程中顯現出來，執法必嚴、司法公正就會大打折扣。

民主立法中的妥協是一種理性、謙讓與和諧的美德。“立法過程要以包容性的態度對待所有相關觀點，并要對可能出現沖突的現實背景非常敏感。[11]”民主立法應當具有妥協和包容精神，不僅私權利的利害關系人之間要尋求妥協，公權力的立法關系主體之間也要尋求妥協；不僅立法機關與其他公權力主體之間在非原則問題上要尋求妥協，立法機關與私權利的利害關系人之間在非原則問題上也要尋求妥協。在追求分配正義的目標下，民主立法應當樹立沒有溝通、協商、博弈和妥協，就沒有立法和諧的觀念。當然，民主立法強調的妥協，絕不是沒有斗爭、沒有原則的妥協，絕不是可以違背自然規律、社會發展規律和立法內在規律的妥協。正如馬克思所言，立法者“在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”

第三，民主立法的導向和宣傳功能。法律是現代社會一種最重要的社會行為規范，是社會道德要求、主導價值理念、基本行為指向的圭臬和準據。在法律文本的字里行間，昭示著立法者的思想觀念、價值追求、利益取向、行為要求、秩序安排等等，對社會具有強烈的導向作用。立法的目的之一是為了讓人們遵守法律。“制定法律是為了使一個普通人知道他應當期待的后果”，或者說，是為了“使一切的人可以知道根據法律他能得到什么結果。”[12]民主立法的過程，就是將立法者的立法意圖或者立法目的傳導給社會和民眾的過程，就是將法律規范的具象要求大眾化、社會化的過程；民主立法的過程，就是人民群眾關注立法、了解立法、參與立法、認同立法、掌握法律精神的過程，是將法律潛移默化地融入人民群眾思想觀念的過程，同時也是人民群眾檢驗立法是否民主、有多少民主的過程。

毫無疑問，民主立法不僅是被動地適應社會發展變遷的需要，同時也要主動地弘揚主流意識形態的價值觀念，自覺引導民眾對于立法的合理期待，影響民眾和社會對于法律的認識和信仰，使立法過程成為倡導民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序等價值理念的過程，成為民眾學習法律知識、了解法律精神、接受法律觀念、認可法律規范的過程，成為各個法律關系主體明確其具體權利與義務、權力與責任、自覺接受法律約束的過程。民主立法的宣傳功能，正如吳邦國委員長在關于十一屆全國人大常委會立法規劃的講話中所指出的那樣，民主立法“既是我們主動接受人民群眾監督、聽取各方面意見的重要途徑，也是引導社會輿論、凝聚各方共識的有效形式，還可以普及法律知識，使立法的過程成為普法的過程。”

與立法有關的社會不和諧問題，原因是多方面的，其中有些是因為民眾的立法期待過高造成的。例如，對于有關憲法基本權利的立法，如果人們立法期待過高，就會對該立法失望甚至發展到抵觸和反對，以至于采取某些違法的過激行為。再如，對于有關勞動就業、工資福利、醫療衛生、住房上學等的立法，人們的期待往往會高于同時期經濟社會發展水平，甚至達到不切實際的程度。公眾對立法的期待過高，一旦不能滿足或實現（往往很難滿足和實現），他們的失望可能就越大、不滿可能就越多。因此，立法者應當高度重視民主立法的導向和宣傳作用，實事求是地公開介紹某項立法的意圖、作用、局限、實施條件和要求等情況，闡明立法涉及的權利與義務、權力與責任、得到與付出、程序與實體、當下與將來等重要問題，讓民眾在了解和參與立法的同時，能夠對立法面臨的困難和存在的局限有正確認識，對立法可能帶來的權利、利益等“好處”有正確的心理認知和合理的價值期待，從而為立法后的法律實施創造有利條件。

三、民主立法的主體和制度

本文探討的民主立法不是直接民主體制下的人民直接立法，而是代議民主體制（代表制）基礎上占全國人口總數極少的人民代表的代議立法和絕大多數人民群眾的參與立法。在代議民主制下，全體人民很難都有機會直接參加立法，絕大多數人在立法環節只能間接當家作主。為了彌補代議民主立法的缺陷，有些國家如瑞士，設計了全民投票、全民公決、立法的民主復議或民主覆議等制度，以在代議民主制下最大限度地貫徹人民主權原則，充分實現人民民主立法。在我國，正式立法程序中的立法主體（如人大代表、專門委員會成員、人大常委會組成人員等）是法定的直接立法主體，但相對于13億人民而言，他們的人數是非常有限的，他們代表億萬人民行使民主立法權的民主性是非常有限的。在民主立法體制下，除法定立法主體之外的絕大多數人民，他們雖然人數眾多、訴求強烈，但只能間接參與或者影響立法，是間接立法主體。

對于我國法定立法主體——人大代表來說，民主立法主要從兩個方面對他們提出要求：一方面，要求他們要真正樹立以人為本、為民請命的民主意識，全面了解民情，真正代表民利，及時反映民意，尤其要了解、代表和反映所在選區人民群眾的民意，以提出法案等方式為選民排憂解難；樹立依法治國、依憲治國、憲法法律至上的法治意識，尊重保障人權和基本自由的權利意識；另一方面，要求他們要具備并努力提高民主立法的素養、能力和水平，從構思立法議題，設計立法規劃，提出立法議案，討論、審議和表決法律草案等各個環節上，從立法原則、立法技術、立法內容、法律規范等各個方面，提出自己的真知灼見，把人民的意志和利益具體、科學、合理、有效地貫徹落實到法律文本中。人大代表在立法審議時要敢于發表意見，敢于并善于講真話；在立法表決時要勇于代表人民（具體選民）的意志，如果個人判斷和組織要求不一致時，在一般情況下應當允許人大代表按照個人意見表決投票。

對于廣大人民群眾來說，實行民主立法關鍵是要保障他們“知情”和“參與”（包括監督）的民主權利，其中“知情”是公眾參與立法的前提，“參與”是公眾影響立法的行動。具體來講，民主立法中人民群眾知情權的基本要求：一是人民群眾應當知道立法機關的全部活動，知道人大代表在立法過程中的態度、立場、觀點、發言和行為；二是人民群眾應當知道法律草案的具體背景、立法原由、立法原則、主要內容、權利義務、行為模式、法律責任和法律后果等等；三是人民群眾應當能夠真實、全面、充分和及時地了解到（獲悉）立法的所有信息，但涉及國家機密等不能公開的立法除外。從立法機關方面來講，就是要堅持公開立法的民主原則，以立法公開為常態，以非公開立法為例外。

民主立法中的參與，一是人民群眾要有參與立法規劃、立法起草、立法討論等的制度化、程序性安排，如立法聽證、立法咨詢、立法座談、立法討論等；二是人民群眾要有參與立法的信息、資料、時間、程序等的具體安排和保障，立法參與和監督是一種常態；三是人民群眾參與立法不能形同演戲，他們表達的意見和建議應當具有一定的法律意義，能夠在一定程度上影響立法過程和立法結果。我國實行人民代表大會制度，而不搞西方的三權分立、聯邦制、兩院制（多黨制）、立法游說集團、議會黨團等有關立法的制度，我國新聞媒體對于立法的作用也十分有限，在這種條件下，如何保證民眾參與立法的真實性、有效性，保證民眾的不同利益和不同訴求得到應有尊重和充分考慮，是需要從體制和程序上認真加以研究解決的。

良好的制度設計和程序安排是實現民主立法的基本前提和重要保障。有什么樣的立法制度程序，才可能有什么樣的民主立法。社會主義民主的制度化、法律化，首先就需要建立民主立法的相關制度，并使之法律化、程序化。實現民主立法，一要“有法可依”，即要有一整套體現民主立法要求的制度、規范和程序，如立法公開制度、立法旁聽制度、立法聽證制度、立法參與制度、立法咨詢制度、立法監督制度、立法覆議制度、專家和民眾參與立法制度等等。二要保證民主立法的各種制度能夠切實發揮實效，民主立法的各種程序能夠得到切實遵守。

“民主取決于民眾是否能參與到公眾事務中來。”[13]沒有立法公開，就不會有立法民主。立法公開制度是公眾民主參與立法的前提，是立法機關有關公布立法規劃和立法議程、公布法律草案并允許公民對法案發表意見、發表立法記錄、通過媒體播放立法審議過程、準許公民旁聽立法、允許公民查詢立法資料等各種制度的總稱。民主政治的性質，要求立法機關的立法和其他活動除法律明確規定的例外情況，都應當是公開的，以便于民眾的參與和監督。這是因為，實行代議制的立法機關是以人民的名義進行活動的：立法機關的合法性來自人民的同意，其權力來源于人民的授予，其制定的法律要反映和體現人民的意志（利益），其一切活動要對人民負責，受人民監督。立法機關必須代表人民進行活動，但是它與人民的聯系是經由占人口極少數的人民代表來實現的，人民代表們是否代表以及怎樣代表人民，都需要有了解和監督的渠道。為了防止人民代表對人民的蛻變，保證立法機關及其立法能夠始終站在人民的立場，保證人民群眾在行使選舉權投票選出各級人民代表之后還依然是國家的主人，就要求立法機關的立法應當具有最大限度的公開性。對于人民來講，立法機關的立法公開最重要的就是保證人民享有知情權。充分了解和知道立法機關及其人員的所作所為，是人民當家作主、參與立法、監督立法的基本前提。法國著名政治法律思想家孟德斯鳩曾經講過，不受監督的權力，必然產生腐敗；英國阿克頓勛爵也曾深刻地指出，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。人民如何監督立法機關，防止其濫用立法權，杜絕立法腐敗，重要的途徑之一就是公民個人、大眾傳媒、民眾團體、社會各界對立法機關進行有效的監督。了解和知道立法機關的活動情況，是實施民主監督和參與民主立法的前提條件。

民主不僅是價值和目的，而且也是手段、程序和過程。民主作為程序和過程，容易被缺少民主法治觀念和習慣的立法者認為是“找麻煩”、走過場、搞形式，以至于民主立法被他們所忽視、所戲耍、所省略。因此，設計民主立法的制度程序并不難，難的是設計一套能夠切實保障人民代表充分發揚民主、人民群眾充分參與立法的制度程序，并保證這套制度程序在民主立法方面能夠切實發揮應有作用。

我們在民主立法方面已經推行了立法聽證等制度。這些制度對于保障人民民主、實現民主立法的作用究竟怎樣，是否存在立法聽證“演戲”、“走過場”等問題，關心民主立法的人士自然會有自己的認識和判斷。最近有一篇關于“聽證會”的諷刺短文，很有代表性，鮮明地反映了民眾對于民主聽證會的看法：“在不少聽證會上，所謂聽取代表意見，純粹掩耳盜鈴的小把戲，哪家沒有遵循逢聽必漲‘定律’？而代表的表現也不盡如人意，有時離真正的民意相差十萬八千里。況且，聽證代表的產生也不怎么讓人信服，除了精英人士，怕很難看到為糊口整日奔波的小市民、度日如年的下崗工人、在城市邊緣掙扎的農民工、土里刨食的農民。而這些容易被忽視的群體，恰恰就是國計民生的切身利益承載者，他們的話語權被剝離在聽證之外，聽證的社會效果可想而知。”[14]在這里我想強調的指出是，對于一個國家的立法體制來說，是否設計并推行一整套民主立法的制度程序，是檢驗它是否實行民主立法的第一塊試金石；而是否依照法定制度程序真心實意地有效推進民主立法，是檢驗它的民主立法真假好壞的第二塊試金石。我們期待并相信在建設中國特色社會主義民主政治、全面落實依法治國基本方略的大好形勢下，現在和未來的民主立法和公眾參與立法一定是“真金不怕火煉”的。

四、公眾參與立法的權利能力和行為能力

民主的本質是人民當家作主，凡屬人民自己的事，由人民自己決定。而“民主的最重要的原則是，當影響到他們的集體生活和利益的事態發生時，人民有權自己統治自己。”[15]現代意義上的立法是民主立法，它與民主的理念及制度息息相關。馬克思說：“應當使法律成為人民意志的自覺表現”，它應當同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立。[16]列寧則進一步指出，立法“意味著使每一個群眾代表，每一個公民都能參加國家法律的討論”，[17]否則就有可能蛻變為服務于少數利益集團的“私人產品”。在我國，公眾參與立法就是人民民主和民主立法的重要形式和渠道。

在行政立法中，“參與（Participation）是利益集團主動參與制定規制目標、規制政策、規制措施或法規文本草擬的程序。”[18]“公眾參與”是西方參與民主理論的一個核心概念，是指公眾影響公共政策和公共生活的各種活動，或者說是“利益相關人，即未定決策可能影響到的人，有最大的可能機會發表意見和參與政府決策”[19]。西方強勢民主理論認為，“參與模式中的強勢民主是……通過對正在進行中的、直接的自我立法的參與過程以及對政治共同體的創造，將相互依賴的私人個體轉化為自由公民，并且將部分的和私人的利益轉化為公益，從而解決沖突。”[20]公眾參與立法“通常意味著促進法規實施，加強對法律的遵守、認同和政治支持。”[21]在當代中國的政治語境中，“公眾參與”更多的是作為一種民主方法并在方法論意義上來使用的概念。民主的本意是指多數人的統治，但人們迫于現實環境條件卻不得不采行代議制民主，而且，在人類民主政治漫長的歷史演進中又有精英民主、多元民主、參與民主、選舉民主、協商民主等民主形式（和民主理論）應運而生。“公眾參與立法與今天的‘協商民主主義’和‘參與民主主義’有著密切的關系，”[22]這是顯而易見的。但是，參與民主與民主、代議制民主是什么關系？還需要從民主原理上做出一般性回答。民主作為多數人的統治，其主體當然是人民，在人民不可能人人都行使國家權力的現實面前，代議制民主是對直接民主不得已的“變通”和“打折”，而參與民主不僅是對民主的變通，也是對代議制民主的補充。如果全體人民都成為真正的民主主體，只有在直接民主制下才能實現，這樣無論人民是整體、群體還是個體，都不應當是“代議”民主或者“參與”民主，而應當是“當家作主”，“主導”民主的各個方面和全過程。所以，在直接民主制下，因為人人都當家作主，就會不存在參與民主了；而在代議制民主下，只有部分人甚至少數人能夠直接“當家作主”、行使國家權力，大多數人只能參與而不能主導這個民主過程，因此參與民主是從屬于代議制民主的，是對代議制民主的補充和矯正，公眾參與民主的實際作用總體上是參考性、協助性、補充性和矯正性的。

公眾參與民主主要是政治參與，但不盡然。俞可平教授認為，公眾參與有三個基本要素：一是參與的主體。公眾參與的主體是擁參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織；二是參與的領域。社會中存在一個公眾可以合法參與的公共領域，這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道，公眾可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。[23]公眾不僅有政治參與，而且還有經濟參與、社會參與和文化參與。這種寬泛參與的認識，是與現代民主劃分為政治民主、經濟民主、社會民主和文化民主等范疇的理論相關聯的。尤其是馬克思主義認為，人的徹底解放不僅需要政治解放，而且包括并且需要經濟解放、社會解放和文化解放，與此相對應的就應當實現經濟民主、社會民主和文化民主，否則人的解放就是不徹底的。站在這種民主理論的基點上，我們完全有理由認為，公眾參與不僅要涉及政治領域，而且也要涉及經濟、社會和公共文化等廣泛領域。

現代立法實質上是各種利益關系的分配、界定和協調。民主立法的過程就是一個社會各種利益碰撞、妥協、交融的過程。為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑，及使利益沖突能達成某種程度的共識，現代民主國家均設立公眾參與立法的民主制度，以公共和理性的溝通途徑來化解沖突，尤其賦予利害關系人參與表示意見之機會，使公眾能直接參與立法，實現直接民主。所以，實行公眾參與立法能夠延緩立法主體迅速做出決定，使法案能在充分的審查及廣泛討論的情況下，避免法案中義務性權力性條款畸重，權利性責任性條款畸輕的現象，避免法律成為權力膨脹、地方和部門保護主義的載體。在民主立法制度中，“強勢和弱勢群體之間存在著不平等”[24]。公眾參與立法，有助于弱化這種不平等，逐步協調各種不同主體的利益關系，使他們充分表達各自的要求，質疑或者宣泄怨憤，緩和社會緊張情緒，避免利益沖突的激化和矛盾的加劇。

民主政治體制下的立法公眾參與或稱公眾參與立法，是公眾政治參與的一種重要民主形式，是人民當家作主的一個主要渠道，是公民的一項基本政治權利，也是人民主權權力的具體體現。“個人權利和人民主權融合在一起，使民主地制定法律成為可能。”[25]公眾參與立法作為公民的一項基本政治權利，應當有廣義和狹義之分。廣義的參與權應當是一種復合性權利，大致包括選舉權與被選舉權、知情權、參與權、表達權、監督權基本權利，以及進一步細分的選擇權、決定權、傳播權、旁聽權、陳述權、申辯權、正當程序權、救濟權等等；狹義的參與權是一項單一性權利，是指在上述權利清單中相對于知情、表達、監督等權利而言的那個“參與權”。

公眾參與立法的權利能力。公眾行使立法的民主參與權，首先要具備立法參與的權利能力，即憲法、法律、法規應當明確規定公民、團體、社會組織等享有民主參與的相關權利。黨的十七大報告提出，在全面建設小康社會和加快建設社會主義法治國家的進程中，要不斷發展社會主義民主政治，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。

公眾參與立法的行為能力。公眾行使立法的民主參與權，還要具備參與立法的行為能力，即公眾應當具有行使參與立法權利的相應能力。公眾參與立法的行為能力，既涉及不同立法參與事項所可能要求的不同年齡身份、戶籍居住、職業歸屬、階層民族以及特殊情況下的性別因素等，也涉及立法參與者的個人素養、文化教育、認識水平、精神狀態、思維表達能力、語言文字等相關因素；既涉及公眾自己參與立法所需要的基本行為能力，也涉及受公眾委托（授權）的特定人員代表公眾參與立法所需要的行為能力。

公眾參與立法的權利能力在法律面前是人人平等的，但公眾參與立法的行為能力卻會因人、因事、因時、因地而異。例如，不同的公眾群體（公務員、法官、檢察官、律師、婦女、兒童、老人、殘疾人、消費者、軍人、勞動者、老板等）會關注不同的立法參與，而同樣的立法（物權法、勞動合同法、個人所得稅法、食品安全法、職業教育法、藥品管理法、大氣污染防治法、城市房地產管理法、防震減災法等）不同公眾群體的關注興趣、關注重點、關注方法、參與效果等也不盡相同。尤其是專家、學者、社團組織代表、利益集團代言人等參與立法，由于他們的專業知識和技能、政治影響力、組織動員能力、掌控媒體的能力、討價還價的博弈能力等更勝一籌，因而，他們比一般公民參與立法容易產生更大的影響和作用。因此，思考公眾的立法參與權問題，應當特別加強對于其行為能力的具體觀察、量化分析和實證研究。

五、公眾參與立法的制度和信息條件

權利能力和行為能力基本上屬于公眾參與立法的主體條件，要實現公眾有效高質地參與立法，還需要相應的公眾參與立法的制度保障。一是實行利害關系人的立法參與制度，保證他們從立法調研階段起就能夠以不同方式關注和參與立法。從世界一些國家的做法來看，主要有以下制度：公民立法提案（動議）制度、立法規劃和法案的公開征求意見制度、立法預告制度、立法旁聽制度、立法聽證制度、立法座談會制度、立法咨詢制度、立法請愿制度、立法復議制度、公民立法否決制度、全民公決制度等等。

在我國，借鑒或者引進每一種民主立法參與制度，都應當從我國國情出發并盡可能使之發揮應有作用，切忌將民主立法參與的制度安排形式化、表演化。10多年前我們引進并興起的立法聽證制度，實行的效果并不理想——有的立法機關嫌麻煩，認為多此一舉；而公眾往往不滿意，認為是走過場、演小品。所謂立法聽證制度，是指立法機關為了收集或獲得最新的立法資料，邀請政府官員、專家學者、當事人、與法案有關的利害關系人或有關議員到立法機關委員會陳述意見，為委員會審查法案提供依據和參考的制度。立法聽證公開的目的，在于讓更廣泛、更具代表性的公眾參與立法過程。理論上講，每個公民作為國家的主人和自己利益的主體，應當在關涉自己利益的立法時，有機會參加到立法中，明確無誤的直接表達自己的利益訴求和其他看法。但是，由于在較大國家的通常立法中，不可能也沒有必要都經由本人參加立法。“不可能”是因為在目前的交通、通訊和時效條件，組織和物質條件下，難以做到“全民”立法；“無必要”是這樣做會極大地增加立法的成本，包括時間、經濟和人力成本，在可以用其他方法基本解決同樣問題的情況下，沒有必要采用全民立法的形式。因此，民主參與立法聽證，一方面要保證一定數量的民主直接或者間接參加到立法過程中，至少能夠在他們感興趣的情況下能夠及時（同步或者現場直播）全部地了解到立法的過程及其內容；另一方面，又要保證參加立法聽證的人具有代表性，即各方面的厲害關系人應當有相應的代表，而各個代表應當有資格和能力代表被代表者。當然，民主參與原則還應當保證代表是自愿參加立法聽證會，而不是被迫的。立法法第34條明確規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”但是，在我國的立法實踐中，還存在著立法聽證規則比較粗糙、立法聽證會的公開公正民主原則還未得到充分體現、立法聽證的有關名詞內涵不明確不規范、立法聽證主持人聽證人聽證參加人的權利義務不明確、立法聽證的實效不強、媒體在立法聽證中的作用及其規范沒有引起重視等問題亟待解決。

立法旁聽作為公眾民主參與立法的一項重要制度，為多數國家所采行，并在憲法或法律中加以規定。例如，瑞典議會法規定，準許公眾旁聽，“議會大廳應設有若干公眾旁聽席”。尼泊爾憲法規定，經全國評議會秘書許可，允許任何人在評議會列席旁聽。我國全國人大議事規則規定，大會全體會議設旁聽席；許多地方人大也制定了地方性議事規則，規定了旁聽的原則。在立法實踐中，七屆全國人大以來，全國人大和許多地方人大，都有若干人士出席旁聽代表大會會議，其中多為中外記者，但由于具體的立法旁聽辦法尚未制定公布，還不能認為我國的立法旁聽制度已經健全且達到了法治化程度。

公眾參與立法需要充分良好的信息條件，因為公眾不是立法信息的直接制造者、掌控者，而是立法信息的消費者、使用者，因為立法信息主要控制在立法起草者、立法提案者、立法審議者等群體和機構手中，因為立法信息的傳播與獲得受制于諸多條件和因素，因此，立法信息的有無、真假、多少、主次、早遲等等，都將對公眾是否參與立法、怎樣參與立法以及參與立法的效果等等情況，產生至關重要的作用。

民主立法應當創造開放的立法信息體系，以確保充足信息條件下的公眾參與立法。公開、開放和充分的立法信息，是公眾民主參與立法的前提和關鍵。公眾只有獲得他們需要的立法信息，才能做出是否參與立法過程的選擇，公眾只有掌握了充分及時的立法信息，才能有效地進行立法參與。包括INTER網、電視、廣播、短信、電話、報紙、雜志等在內的現代媒體，是公眾獲得立法信息最主要的渠道和載體。公眾要獲得參與立法的信息，涉及立法機關、媒體和公眾三大主體的不同環節。立法機關是否利用和怎樣利用現代媒體傳播立法信息，主動權由立法機關掌控，媒體和公眾只能期盼而不能強求，因此可以說，公眾參與民主立法的命運，實際上首先掌握在立法機關手中，沒有立法機關的“開門立法”（民主立法），就不可能有公眾對于立法的民主參與。如果立法機關愿意公開所有立法信息，那么，現代媒體對于立法信息的傳播作用就突顯出來了，媒體對于立法機關提供的立法信息是否傳播、如何傳播、何時傳播、傳播給誰、傳播多少等等，事實上又將主宰公眾參與立法的命運。在西方，媒體引導或誤導公眾參與立法的事例比比皆是；在我國，媒體帶著自己的傾向、立場、好惡、意愿傳播（報道）有關立法信息的現象，并不鮮見。由此可見，在民主立法與公眾參與立法的信息和行為鏈條中，公眾始終處于被動的末端，公眾參與立法的行為很容易受到立法信息的左右和操縱。

國家實行立法信息公開制度，用這種制度既保證利害關系人對相關立法的知情權和參與權，又保證社會民眾對于立法的了解和監督。現代民主理論認為，民主政府應當充分尊重人民的意愿，在立法過程中只要涉及人民的利益，都要保證人民的知情權和參與權，在人民的參與和協商的基礎上再出臺法律。

在民眾參與立法過程中，公民個人、公眾代表、專家學者、專業（行業）團體、社會組織、利益群體等所表達的意見，其分量常常是不盡相同的，有時候還會出現彼此相左的情況。尤其是，社會弱勢群體的利益訴求如何受到立法者的重視，公民作為立法信息不對稱一方的意見如何能夠得到充分有效反映，如何對待和解決這些問題，是對民主立法真假好壞的經驗。在一定意義上講，人民當家作主的民主立法過程，是關涉不同利益、不同觀念、不同訴求的溝通、協商、博弈與平衡的過程，也是在法定立法主體之間、非法定立法主體之間以及兩大類主體之間的溝通、協商、博弈與平衡的過程。立法信息充分、立法理論豐富、立法力量相當、立法程序公正、立法技術嫻熟、立法經驗豐富等等，都是民主立法博弈達成理想結果的重要保障，也是實現社會關系和諧的制度性、規范性保障。面對強大的國家立法機器，面對立法者占有立法資源的絕對優勢，民主立法溝通、協商和博弈需要民眾的有效立法參與，而要保證民眾對于立法的有效參與，就需要各種專家、各種組織、各種行業作為民眾參與立法的堅強后盾，就需要有立法信息公開對稱、立法程序公正合理的法治保障，否則民眾參與立法很容易形同虛設。

注釋:

[1]【美】彼徹姆著，雷克勒等譯：《哲學的倫理學》，中國社會科學出版社1990年版，第327－328頁。

[2]【美】昂格爾著，吳玉章、周漢華譯：《現代社會中的法律》，中國政法大學出版社1994年4月版，第182頁。

[3]“‘按需分配’是符合我們的公正直覺的。即使不能在所有的物品上進行按需分配，至少在食品、醫藥衛生等關涉到人的基本需求的物品上應當按需分配；或再退一步，‘人們應當至少對于影響自己的最重要的事有發言權’，能對其實行監督或不讓有關企業機構完全聽任市場支配。”參見包利民、M•斯戴克豪思著《現代性價值辯證論――規范倫理的形態學及其資源》，學林出版社2000年10月版，第153頁。

[4]參見呂世倫主編《西方法律思潮源流論》，中國人民公安大學出版社1993年版，第232－233頁。

[5]轉引自【英】弗里德利希•馮•哈耶克著，鄧正來等譯《法律、立法與自由》（第一卷），中國大百科全書出版社2000年1月版，第197頁。

[6]【英】坎南編著，陳福生等譯：《亞當•斯密關于法律、警察、歲入及軍備的演講》，商務印書館1962年11月版，第43、32頁。

[7]【法】盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，商務印書館1980年2月修訂第2版，第88頁。

[8]【英】弗里德里希•馮•哈耶克著，鄧正來等譯：《法律、立法與自由》（第

二、三卷），中國大百科全書出版社2000年10月版，第466頁。如果對這個問題感興趣，我們還可以閱讀哈耶克的以下論述，以加深對“討價還價民主”的認識、哈耶克說道：“在整個歷史的長河中，還不曾有過哪種政府像現在的政府這樣被逼無奈，不得不去滿足無數特殊利益群體的特定期望……這種政府只有一途可循，那就是千方百計地去滿足眾多特殊利益群體的要求；在這個過程當中……每個特殊利益群體只會在自己的特殊利益受到同樣關照的情況下才會同意把特殊利益給予其他群體。因此，這樣一種討價還價的民主（abargainingdemocracy），實是與那些被人們用來證明民主原則之正當性的觀念風馬牛不相及的。”同上書，第415、416頁。

[9]【美】斯蒂芬•L•埃爾金等編，周葉謙譯：《新憲政論——為美好的社會設計政治制度》，三聯書店1997年8月版，第165頁。

[10]李曙光：《立法背后的博弈》，載《中國改革》2006年第12期。

[11]【南非】毛里西奧•帕瑟林•登特里維特著，王英津等譯：《作為公共協商的民主：新的視角》，中央編譯出版社2006年出版，第127-128頁。

[12]【英】威廉•葛德文著，何慕李譯：《政治正義論》（第

二、第三卷），商務印書館1980年4月第1版，第575、574頁。

[13]吳浩主編：《國外行政立法的公眾參與制度》，中國法制出版社2008年出版，第38頁。

[14]劉奐明：《“強奸民意”算哪門子聽證》，2009年4月14日《中國青年報》。

[15]【美】伊安•夏皮羅著，姚建華等譯：《政治的道德基礎》，上海三聯書店，2006年6月版，第227頁。

[16]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第184頁。

[17]《列寧全集》第34卷，人民出版社1959年版，第143頁。

[18]尼克.馬拉舍夫：《經合組織部分成員國公眾參與制度概覽》，載吳浩主編《國外行政立法的公眾參與制度》，中國法制出版社2008年出版，第4頁。

[19]【美】安•賽德曼、羅伯特•鮑勃•賽德曼著，劉國福、曹培等譯：《立法學理論與實踐》，中國經濟出版社2008年10版，第7頁。

[20]【美】本杰明•巴伯著，彭斌等譯：《強勢民主》，吉林人民出版社2006年出版，第181頁。

[21]尼克.馬拉舍夫：《經合組織部分成員國公眾參與制度概覽》，載吳浩主編《國外行政立法的公眾參與制度》，中國法制出版社2008年出版，第4頁。

[22]金裕煥：《韓國公眾參與立法制度概覽》，載吳浩主編《國外行政立法的公眾參與制度》，中國法制出版社2008年出版，第596頁。

[23]俞可平：《公民參與的幾個理論問題》，載2007年3月18日《學習時報》。

[24]【南非】毛里西奧•帕瑟林•登特里維特著，王英津等譯：《作為公共協商的民主：新的視角》，中央編譯出版社2006年出版，第142頁。

[25]【南非】毛里西奧•帕瑟林•登特里維特著，王英津等譯：《作為公共協商的民主：新的視角》，中央編譯出版社2006年出版，第125頁。