司法介入高校學(xué)生管理糾紛范圍界定范文

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在我國走向法治化國家的進程中,高校治理中的法律問題逐漸顯現(xiàn),高等學(xué)校與學(xué)生之間因管理活動而產(chǎn)生的各種糾紛呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢,特別是學(xué)生投訴高校的行政案件尤顯突出。在“依法治國”大背景下的“依法治校”理念已從理論探討轉(zhuǎn)為現(xiàn)實規(guī)定的今天(2005年教育部最新頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中明確規(guī)定“第三條:高等學(xué)校要以培養(yǎng)人才為中心,按照國家教育方針,遵循教育規(guī)律,不斷提高教育質(zhì)量;要依法治校,從嚴管理,健全和完善管理制度,規(guī)范管理行為;要將管理與加強教育相結(jié)合,不斷提高管理水平,努力培養(yǎng)社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人。”),各地法院對學(xué)生行政訴訟案件的處理情況各不相同,類似案件卻發(fā)生截然相反判決的情況已不是個別現(xiàn)象,呈現(xiàn)出在一國司法空間內(nèi)對學(xué)生訴權(quán)保護極不平衡的局面。這有損于司法公正和司法權(quán)威,既不利于對公民受教育權(quán)的保護,也不利于高等教育教學(xué)改革的深化。雖然最高人民法院在2004年前后就已開始醞釀相關(guān)的司法解釋(2004年7月29日,時任國家教育部法制辦副主任張文在給重慶市100余名高校黨委書記和校長上“依法治校”一課時就曾透露:“目前最高人民法院正在制定一項新的司法解釋,將把高校招生、學(xué)歷發(fā)放、教師資格、學(xué)生退學(xué)等方面發(fā)生的教育糾紛首次納入行政訴訟范疇之中,不再只是由教育行政部門來內(nèi)部處理,學(xué)生因不服學(xué)校校規(guī)校紀處分而提起的訴訟,法院以后將會受理。”[1]),但時至今日,最高人民法院相關(guān)的司法解釋卻仍遲遲沒有出臺,由此而給高等院校在依法治校理念下的學(xué)生管理工作造成了諸多的負面影響,也對高校學(xué)生通過司法途徑維護自身合法權(quán)益帶來了極大不便寫作論文。

一、目前高校與學(xué)生之間行政法律糾紛的表現(xiàn)形式

1998年底,北京科技大學(xué)學(xué)生田永因考試作弊,學(xué)校決定對其按退學(xué)處理,并拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證,不辦理畢業(yè)派遣手續(xù)。因不服學(xué)校決定,田永向北京市海淀區(qū)法院提起行政訴訟,將北京科技大學(xué)推上被告席,成為中國行政訴訟史上一個里程碑式的案件,并被收入最高人民法院公報。[2]自此案開中國高校行政訴訟先河以來,學(xué)生頻頻將高校告上法庭,高校被訴現(xiàn)象已經(jīng)是屢見不鮮,并且高校與學(xué)生之間因管理行為而引發(fā)的糾紛呈現(xiàn)出上升趨勢,而且類型多樣。根據(jù)案件所涉及問題的特點,筆者對近幾年內(nèi)典型案件分類如下:

1、招生錄取領(lǐng)域糾紛2001年,何建宇填報志愿時表示不服從專業(yè)調(diào)劑,但淮海工學(xué)院在招生時將其安排在所報志愿以外的專業(yè),何建宇向法院提起訴訟狀告學(xué)校非法錄取。[3]2、畢業(yè)證頒發(fā)及學(xué)位授予權(quán)糾紛1999年,劉燕文認為北京大學(xué)學(xué)位評定委員會做出的不授予其博士學(xué)位的審議過程違背了正當(dāng)程序而將北京大學(xué)告上法庭,開創(chuàng)了以“正當(dāng)程序”要求司法干預(yù)學(xué)校內(nèi)部管理的先例。[4]3、學(xué)校紀律處分的糾紛2004年7月杭州師范學(xué)院美術(shù)專業(yè)的學(xué)生盧燕同樣因考試作弊被勒令退學(xué)失去學(xué)位而向法院提出訴訟。[5]

二、目前高校與學(xué)生之間的行政法律關(guān)系

(一)目前國內(nèi)學(xué)者對高校法律地位的闡述很多,以下兩種學(xué)說較有代表性。

1、主體資格標(biāo)準說。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定:“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為,該組織是被告。”由此,該標(biāo)準認為,高校等事業(yè)單位就是行政訴訟法所指的被授權(quán)組織,其行使國家行政權(quán),可以成為行政訴訟中的適格被告。學(xué)者們從不同概念表述了高校的適格被告人。我國著名公法學(xué)者馬懷德從比較法的視角引入大陸法系的公務(wù)法人(或稱“公營造物”)的概念,認為我國高校法律性質(zhì)應(yīng)定位為“公務(wù)法人”。[6]

2、法律關(guān)系標(biāo)準說。該標(biāo)準認為,學(xué)校與管理相對人(教師和學(xué)生)之間是一種復(fù)雜多重關(guān)系,但其主要特征是隸屬型的行政關(guān)系。因為,學(xué)校與其管理相對人之間的關(guān)系都是一種管理關(guān)系。從本質(zhì)上說,管理體現(xiàn)著行政屬性。因為教育管理就是國家教育權(quán)的行使,權(quán)力的有序運行是要求被管理者遵從。在管理過程中最終體現(xiàn)了管理權(quán)力的單向性、強制性,也是在管理過程中恢復(fù)了管理者與被管理者的隸屬關(guān)系,因為“任何一種管理和被管理的關(guān)系,就實證意義而言都具有不對等的性質(zhì)。企業(yè)可以決定開除職員,學(xué)校可以決定開除學(xué)生,而職員不可能開除企業(yè),學(xué)生不可能開除學(xué)校。”[7]由此可見,學(xué)校與管理相對人是一種隸屬型的行政關(guān)系。

(二)高校與學(xué)生之間存在著具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系

高等學(xué)校的公法人地位具有以下含義,首先,高等學(xué)校是法人,具有一切法人所共同具有的法律地位。如擁有自己獨立的財產(chǎn),以自己的名義接受捐贈,簽訂合同,起訴和應(yīng)訴等。其次,它是依行政法設(shè)立的公法人,其設(shè)立、廢除、變更和內(nèi)部組織規(guī)則由行政法規(guī)定,其享有的權(quán)利和負擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任主要是行政法上的,由行政法規(guī)定。而且它還可以享有公法人的某些特權(quán),如財產(chǎn)不能扣押和強制執(zhí)行。第三,它是公法人中的特別法人,不同于行政機關(guān)等普通的公法人。它在行政法律關(guān)系中具有獨立的人格,與設(shè)立它的國家或地方政府保持一定的獨立性,獨立負擔(dān)實施公務(wù)所產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,不同于普通行政機關(guān)等公法人。高等學(xué)校是公法人中的特別法人這一論斷雖未被我國立法所明確,但事實上,從確認高等學(xué)校法人的《教育法》、及《高等教育法》的公法性質(zhì)、從公立高等學(xué)校行使權(quán)力的公共性、以及高等學(xué)校為公益目的存在的特征來看,高等學(xué)校顯然是符合公法人的評判標(biāo)準的。這一點也可以從最高人民法院公報(1999年第四期)收入的《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證行政訴訟案》的判窺得一斑。北京市海淀區(qū)人民法院的判詞認為:“在我國目前情況下某些事業(yè)單位、社會團體雖然不具有行政機關(guān)的資格,但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位團體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系,而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為發(fā)生的爭議不是民事訴訟而是行政訴訟。盡管中華人民共和國行政訴訟法第25條所指的被告是行政機關(guān),但是,為了維護管理相對人的合法權(quán)益,監(jiān)督事業(yè)單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權(quán),將其列為行政訴訟的被告適用行政訴訟法來解決他們與管理相對人之間的行政爭議,有利于化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定。”、“本案被告北京科技大學(xué)是從事高等教育事業(yè)的法人,原告田永訴請其頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證,正是由于其代表國家行使對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書學(xué)位證書的行政權(quán)力時引起的爭議,可以適用行政訴訟法予以解決。”

三、司法介入高校學(xué)生管理糾紛的范圍

(一)“特別權(quán)力關(guān)系”理論的衰敗和修正為司法介入高校學(xué)生管理糾紛范圍劃分標(biāo)準的確立提供了借鑒“特別權(quán)力關(guān)系”理論的形成與發(fā)展已在地球上經(jīng)歷了一個多世紀,而當(dāng)中國正想吸收該理論用以將某些管理領(lǐng)域排除到法律救濟以外時,世界上的一些原本提倡該理論的國家與地區(qū)早已開始批判、修正、甚至擯棄了該理論。德國是“特別權(quán)力關(guān)系”理論的創(chuàng)始國,同時又是批判該理論的領(lǐng)頭羊。德國“特別權(quán)力關(guān)系”理論走向衰敗的主要原因是重視公民基本權(quán)利的潮流。“特別權(quán)力關(guān)系”理論雖然起源于19世紀的末葉,但直至二戰(zhàn)前,仍在歐陸國家盛行。二戰(zhàn)的教訓(xùn)警示人們重視人權(quán)。其次,二戰(zhàn)后的德國興起了一種“司法國”,主張法院對行政行為擁有完全的審查權(quán),以保障人權(quán)才不至于再次被蹂躪。1949年在二戰(zhàn)結(jié)束的特定歷史背景下,德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》。《德意志聯(lián)邦共和國基本法》強烈要求國家在各個方面貫徹法治與人權(quán)原則,因而有許多規(guī)定直接沖撞傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論。《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第十九條規(guī)定:“

一、根據(jù)基本法,某一基本權(quán)利可以受法律限制或依法予以限制,就此而言,這種法律必須普遍適用而不僅適用于個別情況。此外,這種法律必須列出基本權(quán)利,指出有關(guān)條款。

二、基本權(quán)利的基本內(nèi)容在任何情況下都不得受侵害。這些規(guī)定意味著,公民的基本權(quán)利無法律依據(jù)是不得限制的,無論在特別權(quán)力關(guān)系之內(nèi)還是之外;并且,當(dāng)公民的基本權(quán)利受到公共機關(guān)不法侵害時,均有權(quán)提起訴訟,無論是普通法院還是行政法院。這些成文立法大大沖擊了傳統(tǒng)“特別權(quán)力關(guān)系理論”對適用司法救濟的排除,而當(dāng)時的行政法還不至于徹底否定“特別權(quán)力關(guān)系理論”,于是就引發(fā)了學(xué)者們對這一理論的修正。第一個修正者是德國著名公法學(xué)家烏勒。烏勒教授在1956年“德意志公法學(xué)者年會”上提出一篇名為“論特別權(quán)力關(guān)系”的論文中,開始檢討該理論,并提出了一種區(qū)分“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”的理論,以此來取代“特別權(quán)力關(guān)系理論”。[8]這種理論認為,不能一概將“特別權(quán)力關(guān)系”納入訴訟范圍,也不該將它全部排除在司法救濟以外,而要區(qū)分“特別權(quán)力關(guān)系”中的“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”。“基礎(chǔ)關(guān)系”是指直接關(guān)系到“特別權(quán)力關(guān)系”產(chǎn)生、變更和消滅的事項,如公務(wù)員資格的取得、學(xué)生被開除等,“管理關(guān)系”系指行政主體為實現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系的目的所采取的管理措施,如公務(wù)員的工資,學(xué)生的住宿、獎學(xué)金等;在“基礎(chǔ)關(guān)系”中,行政主體所做出的行為視作行政處分,適用法律保留和司法救濟,行政主體在“管理關(guān)系”中的行為,就不適用法律保留和司法救濟。

(二)司法介入高校學(xué)生管理糾紛范圍劃分標(biāo)準的界定

高校學(xué)生管理行為入訴是法治進程的必然。因此,在確定其劃分標(biāo)準時,既要考慮高等院校管理過程中的自主性,又要符合司法審查的基本要求。本人認為可以確定以下兩個標(biāo)準,第一,被訴高校學(xué)生管理行為是否足以改變學(xué)生的在學(xué)身份。學(xué)生入學(xué)后就與高校之間形成了特定的法律關(guān)系,即在學(xué)法律關(guān)系,學(xué)生因此而獲得學(xué)籍,具有相應(yīng)的法律地位,享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)學(xué)生在學(xué)業(yè)沒有達到規(guī)定的要求,或違反學(xué)校紀律情節(jié)嚴重時,可能會受到學(xué)校最嚴厲的處理,這種處理足以引起在學(xué)法律關(guān)系的消滅,使學(xué)生喪失其在學(xué)身份。如取消學(xué)籍、退學(xué)、開除學(xué)籍等。第二,被訴高校學(xué)生管理行為是否對學(xué)生的公民基本權(quán)益有重大影響。高校學(xué)生管理行為中有的既不改變學(xué)生的在學(xué)身份,也不具有外部性,但該行為的做出將影響學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等作為公民的基本權(quán)利。如留級,降級決定雖不致使學(xué)生喪失學(xué)生身份,但學(xué)生會因此而多繳納更多的學(xué)費;有的學(xué)校對違紀學(xué)生做出行政處分的同時,相應(yīng)削減或取消獎學(xué)金、貸學(xué)金或降低貸學(xué)金等次;有的學(xué)校對考試作弊或者對違禁使用電器學(xué)生處以罰款等等。在確立了高校學(xué)生管理行為可訴的兩項劃分標(biāo)準后,對何種高校學(xué)生管理行為可以納入受案范圍就有了判斷依據(jù)。從立法層面上說,人們期待通過修改行政訴訟法從根本上解決包括高校管理糾紛在內(nèi)的特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的受案范圍問題。但由于行政訴訟法的修改還有待時日,面對日益增多的學(xué)生訴學(xué)校管理行為的案件,最高法院盡快出臺相關(guān)的司法解釋予以回應(yīng)是務(wù)實之舉。否則,法院將難以走出受理高校學(xué)生管理糾紛的尷尬境地,已經(jīng)受理的一些案件也將不會有重大的突破和實質(zhì)性的進展。

(三)司法介入高校學(xué)生管理糾紛的具體事項

今天看來最高法院出臺相關(guān)的司法解釋是十分必要的,它可以使司法審查與大學(xué)生自治之間達到一種適度平衡,而這種適度平衡主要是通過界定高校學(xué)生管理行為入訴的具體事項范圍來實現(xiàn)。本人認為,該受案范圍應(yīng)包括以下三種具體類型:

1、學(xué)業(yè)證書管理類行為

此類行為應(yīng)包括不作為。主要是指不予頒發(fā)、補辦學(xué)業(yè)證書、宣布學(xué)業(yè)證書無效的行為。在我國,學(xué)業(yè)證書管理和學(xué)位管理的兩個不同的管理體系,高校對學(xué)業(yè)證書管理是其法定職權(quán),而對學(xué)位證書的管理則由法律授權(quán)。我國的學(xué)業(yè)證書包括學(xué)歷證書、其他學(xué)業(yè)證書和結(jié)業(yè)證書。

2、違紀處分行為

這里是指使學(xué)生喪失學(xué)籍的開除學(xué)籍的處分行為。《2005年普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十四條規(guī)定:學(xué)生有下列情形之一,學(xué)校可以給予開除學(xué)籍處分:(一)違反憲法,反對四項基本原則、破壞安定團結(jié)、擾亂社會秩序的;(二)觸犯國家法律,構(gòu)成刑事犯罪的;(三)違反治安管理規(guī)定受到處罰,性質(zhì)惡劣的;(四)由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設(shè)備作弊及其他作弊行為嚴重的;(五)剽竊、抄襲他人研究成果,情節(jié)嚴重的;(六)違反學(xué)校規(guī)定,嚴重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序,侵害其他個人、組織合法權(quán)益,造成嚴重后果的;(七)屢次違反學(xué)校規(guī)定受到紀律處分,經(jīng)教育不改的。

3、招生考錄類行為

這里主要是指高校研究生錄取過程中的一些行為包括取消入學(xué)資格,拒查研究生入學(xué)考試成績等。而本科生由于是全國統(tǒng)一錄取,錄取行為為教育行政行為,其行政主體的地位是確定的,因此司法解釋也無須對此作進一步的說明。

參考文獻:

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[2][4]羅豪才.行政法論叢[C].法律出版社,2001.

[3]王申.考生狀告學(xué)校非法錄取[N].北京青年報,2001-6-26(9).

[5]劉略昌.勒令退學(xué)失學(xué)位,狀告學(xué)校有過失[N].檢察日報,2003-3-3(4).