社團(tuán)自治及憲法變遷范文
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關(guān)鍵詞:社團(tuán)/憲法變遷/基本權(quán)利/權(quán)力制約
內(nèi)容提要:20世紀(jì)后期，世界范圍內(nèi)社團(tuán)組織的勃興導(dǎo)致憲法變遷。在憲法基本權(quán)利制度方面，社團(tuán)自治權(quán)成為一項(xiàng)新興基本權(quán)利，社團(tuán)既是集體權(quán)利的享有主體又是社團(tuán)成員基本權(quán)利的保障主體。在憲法民主制度方面，社團(tuán)的興起使民主突破了代議制民主的框架，產(chǎn)生了行政民主、社會(huì)民主、協(xié)商民主的新型民主形式。在權(quán)力制約制度方面，單一的國(guó)家公權(quán)力層面的分權(quán)制衡轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家公權(quán)力之間、國(guó)家公權(quán)力與社團(tuán)公權(quán)力之間以及社團(tuán)公權(quán)力內(nèi)部的多重分權(quán)制衡機(jī)制。
憲法變遷是一個(gè)表征憲法規(guī)范和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間沖突及協(xié)調(diào)的理論概念，意指憲法未經(jīng)修改而其條文涵義發(fā)生潛移默化改變的憲法現(xiàn)象。20世紀(jì)后半期，被認(rèn)為是該世紀(jì)人類最大社會(huì)創(chuàng)新的“社團(tuán)革命”席卷全球，各類社團(tuán)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。［1］(P257)我國(guó)改革開放以來(lái)，由于政府逐漸退出了對(duì)社會(huì)的全面控制，民間結(jié)社活動(dòng)也日漸活躍，社團(tuán)組織的數(shù)量不斷增加，其在公共治理中發(fā)揮的作用也日益顯著。［2］(P71)盡管我國(guó)目前社團(tuán)的總量、規(guī)模、參與公共治理的范圍和程度與西方國(guó)家依然存在較大差距，但從我國(guó)社團(tuán)組織日漸勃興的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，的確受到了世界范圍內(nèi)“社團(tuán)革命”的帶動(dòng)和影響。從形式上看，世界各國(guó)社團(tuán)的興起并沒有導(dǎo)致憲法的結(jié)構(gòu)性變革，各國(guó)僅是通過(guò)一系列普通立法來(lái)規(guī)范社團(tuán)組織。但是，這場(chǎng)“社團(tuán)革命”是否推動(dòng)了憲法的變遷？其變遷的內(nèi)容又有哪些？本文試圖就此展開研究，以期引起學(xué)界的深入討論，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)社團(tuán)立法逐步健全完善。
一、社團(tuán)自治與憲法基本權(quán)利制度的變遷
現(xiàn)代憲法基本權(quán)利主要包括自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩大類型，自由權(quán)要求國(guó)家以消極不作為的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)則要求國(guó)家履行積極給付的義務(wù)，但無(wú)論自由權(quán)還是社會(huì)權(quán)，它們都是為規(guī)范和控制公民個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系所塑造的權(quán)利類型。所以，基本權(quán)利的權(quán)利主體和保障主體一般是確定不變的，即基本權(quán)利的享有主體是公民，保障主體是國(guó)家。但是，伴隨社團(tuán)組織的勃興，傳統(tǒng)的憲法基本權(quán)利體系正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。
(一)顯在與潛在：基本權(quán)利存在形態(tài)的二元化
由于社團(tuán)組織對(duì)社會(huì)均衡發(fā)展具有重要促進(jìn)功能，所以世界多數(shù)國(guó)家都制定了保障社團(tuán)自治的法律，如俄羅斯1996年頒布的《社會(huì)聯(lián)合組織法》規(guī)定，除聯(lián)邦法律另有規(guī)定外，禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員干預(yù)社會(huì)組織的活動(dòng)。同時(shí)，該法還規(guī)定了社會(huì)聯(lián)合組織所享有的自由傳播信息、組織集會(huì)、游行、示威、組建新聞媒體和實(shí)施出版活動(dòng)等諸多權(quán)利，規(guī)定國(guó)家保證恪守社會(huì)聯(lián)合組織的權(quán)利和合法利益，支持社會(huì)聯(lián)合組織的活動(dòng)。［3］(P199)我國(guó)1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》也規(guī)定，國(guó)家保護(hù)社會(huì)團(tuán)體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動(dòng)，任何組織和個(gè)人不得非法干涉。從世界各國(guó)社團(tuán)立法來(lái)看，社團(tuán)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自治權(quán)被普遍承認(rèn)。
社團(tuán)自治權(quán)是世界各國(guó)為回應(yīng)社團(tuán)興起的現(xiàn)實(shí)而通過(guò)普通立法確認(rèn)的權(quán)利，但其是否屬于一項(xiàng)獨(dú)立的憲法基本權(quán)利呢？通過(guò)以下方面的分析，答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。
首先，社團(tuán)自治權(quán)具備作為“未列舉基本權(quán)利”的實(shí)體要件。現(xiàn)代憲法的基本權(quán)利體系日益呈現(xiàn)一種開放性構(gòu)造。例如，憲法上的“權(quán)利推定”以及“概括加列舉”的權(quán)利規(guī)定模式，即為新型基本權(quán)利的發(fā)展預(yù)留了空間。因此，以憲法是否明文規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，基本權(quán)利可以分為憲法列舉權(quán)利和憲法未列舉權(quán)利。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者的分析，作為憲法未列舉基本權(quán)利須具備三個(gè)要件：一是從權(quán)利本質(zhì)上說(shuō)，須與人民主權(quán)、人格尊嚴(yán)的保障密切關(guān)聯(lián)；二是從權(quán)利的保障需求而言，應(yīng)具有普遍性；三是從憲政角度言，若不予保障，將有違自由民主憲政秩序與價(jià)值觀。［4］(P65)而社團(tuán)自治權(quán)完全符合上述要件。第一，社團(tuán)自治是憲法人民主權(quán)原則的具體表現(xiàn)。所謂“人民主權(quán)”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是人民自己的事情自己做主。當(dāng)然，這主要是針對(duì)人民作為一個(gè)整體而言的，而社團(tuán)是人民中的部分聯(lián)合，所以社團(tuán)對(duì)其共同體內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自治完全符合人民主權(quán)的精神和理念。第二，社團(tuán)自治與公民的人格尊嚴(yán)密切相關(guān)?！叭艘匀悍?，物以類聚”，人天生具有“群分”的屬性，而“群體生活”必然排斥來(lái)自外部的干預(yù)和強(qiáng)制，自然會(huì)要求“群體自治”。所以，社團(tuán)作為人類“群體性”的組織形態(tài)之一，是人類“群分”的本性得以滿足的重要保障。第三，社團(tuán)自治具有普遍性的權(quán)利訴求。民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2008年我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為229681個(gè)，而在體制之外，還有大量未登記注冊(cè)的、半公開的、臨時(shí)性的社團(tuán)組織?？梢灶A(yù)見，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的深入推進(jìn)，我國(guó)的社團(tuán)數(shù)量還會(huì)大幅度增加。但就目前而言，政府干預(yù)社團(tuán)內(nèi)部管理事務(wù)的情況比較普遍，社團(tuán)的“官方”色彩也比較明顯。［5］(P46)在這一背景下，確認(rèn)和保障社團(tuán)自治權(quán)，使社團(tuán)逐步發(fā)展成為真正的民間組織就成為一個(gè)普遍性的權(quán)利需求。第四，將社團(tuán)自治權(quán)提升為憲法基本權(quán)利，是社會(huì)主義憲政的內(nèi)在要求。“社會(huì)性”是社會(huì)主義憲政的基本特質(zhì)。馬克思認(rèn)為，國(guó)家是特定歷史階段的產(chǎn)物，是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是“獨(dú)立于社會(huì)之上又與社會(huì)對(duì)立”的“超自然怪胎”。［6］(P18)人類未來(lái)的理想是建立一個(gè)無(wú)國(guó)家的、由社會(huì)進(jìn)行自我組織、自我管理的社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)“每個(gè)人的自由發(fā)展”。在此意義上，社會(huì)主義是一個(gè)與國(guó)家主義相對(duì)應(yīng)的概念，國(guó)家還權(quán)于社會(huì)、社會(huì)高度自治是社會(huì)主義的應(yīng)有之義。因此，確立和保障社團(tuán)自治的基本權(quán)利恰恰是社會(huì)主義憲政的重要標(biāo)志。
其次，社團(tuán)自治權(quán)不能被現(xiàn)有基本權(quán)利所涵蓋和吸收，其具有成為一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利的必要性。與社團(tuán)自治權(quán)關(guān)系最密切的基本權(quán)利是結(jié)社權(quán)，可以說(shuō)，社團(tuán)自治權(quán)是結(jié)社權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果和理性延伸。但我們不能就此認(rèn)定社團(tuán)自治權(quán)是結(jié)社權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能而非獨(dú)立的權(quán)利。二者雖然緊密關(guān)聯(lián)，但區(qū)別也是顯而易見的。第一，就權(quán)利內(nèi)容而言，社團(tuán)自治權(quán)強(qiáng)調(diào)社團(tuán)對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自治權(quán)能，結(jié)社權(quán)則是公民組織或參與成立社團(tuán)時(shí)免于國(guó)家強(qiáng)制和干預(yù)的權(quán)利；第二，就權(quán)利主體而言，雖然結(jié)社權(quán)是由公民集體行使的權(quán)利，但結(jié)社權(quán)的權(quán)利主體仍然是具有獨(dú)立人格的公民個(gè)人，而自治權(quán)的權(quán)利主體則是以集體形式存在的組織；第三，就權(quán)利性質(zhì)而言，結(jié)社權(quán)是消極性權(quán)利，即屬于免于國(guó)家強(qiáng)制和干預(yù)的自由權(quán)，社團(tuán)自治權(quán)除了具有消極權(quán)利的屬性外，還具有公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自主管理的積極自由因素；第四，社團(tuán)自治權(quán)同時(shí)具有私權(quán)利和公權(quán)力的雙重屬性。在社團(tuán)與國(guó)家的層面上，社團(tuán)自治權(quán)是一項(xiàng)私權(quán)利，在社團(tuán)與其內(nèi)部成員關(guān)系看，社團(tuán)自治權(quán)則是一項(xiàng)社會(huì)公權(quán)力，而結(jié)社權(quán)卻不具任何公權(quán)力的屬性。由此可見，社團(tuán)自治權(quán)具有結(jié)社權(quán)無(wú)法涵蓋和吸收的權(quán)利內(nèi)容，在權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利主體方面二者具有實(shí)質(zhì)性差異。所以，社團(tuán)自治權(quán)并不是結(jié)社權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而應(yīng)當(dāng)被視為一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利。
再次，社團(tuán)自治權(quán)具有作為基本權(quán)利的可行性。是否具有可訴性，是判斷某項(xiàng)權(quán)利能否成為基本權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。如果說(shuō)社會(huì)權(quán)利由于其可訴性問(wèn)題而作為基本權(quán)利仍然存在爭(zhēng)議的話，那么，自治權(quán)則由于其權(quán)利內(nèi)容的確定性，權(quán)利的司法保障并沒有任何法律操作層面的障礙，因而完全具備作為基本權(quán)利的可行性。這里需要附帶說(shuō)明的是，既然社團(tuán)自治權(quán)具有提升為憲法基本權(quán)利的充足理由，而各國(guó)憲法又為何僅規(guī)定結(jié)社權(quán)而沒有規(guī)定社團(tuán)自治權(quán)呢？要回答這一問(wèn)題，必須回溯西方憲政發(fā)展的歷史進(jìn)程。結(jié)社權(quán)是在19世紀(jì)才被確立為憲法基本權(quán)利的，［7］在當(dāng)時(shí)，社團(tuán)不僅數(shù)量少、規(guī)模小，其功能也是單一的，主要是作為個(gè)人利益的保護(hù)屏障，并不具有廣泛參與公共治理的功能。所以，19世紀(jì)的立法者很難預(yù)見到以后社團(tuán)的發(fā)展趨勢(shì)，因而不可能也沒有必要在憲法中確立社團(tuán)自治權(quán)。相對(duì)而言，新中國(guó)建立之后雖然先后制定了四部憲法，但由于并不具備社團(tuán)自治的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、立憲者也缺乏促進(jìn)社團(tuán)自治的主觀意愿，所以，我國(guó)憲法也只是將結(jié)社權(quán)寫入憲法而沒有規(guī)定社團(tuán)自治權(quán)。但在今天來(lái)看，社團(tuán)自治權(quán)已成為伴隨社團(tuán)大量興起而產(chǎn)生的一項(xiàng)新興權(quán)利，也符合憲法基本權(quán)利的基本特質(zhì)，將其視為一項(xiàng)基本權(quán)利并予以充分保障勢(shì)在必行。
(二)個(gè)體與集體：基本權(quán)利享有主體的二元化
現(xiàn)代憲法所確立的基本權(quán)利主體一般為個(gè)人，而不包括集體性組織。所謂集體權(quán)利的概念，一般被認(rèn)為“超出了一國(guó)憲法的領(lǐng)域，更多的屬于國(guó)際人權(quán)法上的問(wèn)題?！保?］(P151)各國(guó)憲法典或者憲法性法律中關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定都普遍被稱為“公民”的基本權(quán)利或“人”的權(quán)利。雖然各國(guó)普遍承認(rèn)法人的權(quán)利主體地位，但并未從根本上改變?nèi)藱?quán)主體的個(gè)人化特點(diǎn)，只不過(guò)是人權(quán)主體的范圍由以生命為特征的權(quán)利主體擴(kuò)展至以人格為特征的權(quán)利主體。［9］(P56)
但社團(tuán)的興起卻使基本權(quán)利主體呈現(xiàn)出個(gè)人權(quán)利主體與集體權(quán)利主體并存的二元化局面。“基于國(guó)際上重視‘集體權(quán)’之所謂‘第三代人權(quán)’之發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)憲法也不能置身世外，應(yīng)建構(gòu)‘集體權(quán)’保障的理論體系和實(shí)務(wù)機(jī)制?！保?］(P306)在國(guó)際人權(quán)法上，國(guó)家、民族被視為集體權(quán)利主體。在國(guó)內(nèi)法層面，社團(tuán)應(yīng)屬于集體權(quán)利的主體之一。社團(tuán)是由具有共同物質(zhì)利益或精神利益的成員自愿結(jié)成的非營(yíng)利性社會(huì)共同體，如行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)性組織、律師協(xié)會(huì)等職業(yè)性組織、同鄉(xiāng)會(huì)等身份性組織。社團(tuán)作為基本權(quán)利主體不同于公民或者營(yíng)利性法人組織。但從組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)性質(zhì)以及組織形態(tài)上考察，社團(tuán)與國(guó)家、民族卻具有相通性，它們都具有成員性、非營(yíng)利性、集體性的特征。從某種意義上說(shuō)，社團(tuán)是濃縮的國(guó)家，國(guó)家則是一個(gè)擴(kuò)大化的社團(tuán)。所以，如同國(guó)家、民族作為國(guó)際人權(quán)法的集體權(quán)利主體一樣，社團(tuán)作為國(guó)內(nèi)人權(quán)法上的集體權(quán)利主體也是能夠成立的。
憲法基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)的保障，社團(tuán)成為集體性基本權(quán)利主體必然涉及社團(tuán)基本權(quán)利的司法救濟(jì)問(wèn)題。隨著社團(tuán)的大量興起，社團(tuán)的原告資格逐漸被世界各國(guó)確認(rèn)。例如美國(guó)在20世紀(jì)70年代以后，“法院承認(rèn)保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告資格；承認(rèn)全國(guó)保護(hù)組織有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審高速公路的修建；承認(rèn)公共福利社團(tuán)可以提起集團(tuán)訴訟，以代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人反對(duì)核爆炸建議；承認(rèn)公民團(tuán)體有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審示范城建計(jì)劃；承認(rèn)地方資源保護(hù)組織有權(quán)請(qǐng)求復(fù)審在國(guó)有森林采礦和伐木的行為”。［10］(P437－438)由此可見，社團(tuán)原告地位的確認(rèn)，是社團(tuán)作為集體權(quán)利主體的必然延伸和有力證明。
(三)國(guó)家與社團(tuán)：基本權(quán)利保障主體的二元化
社團(tuán)既是一個(gè)權(quán)利主體，享有集體性的基本權(quán)利，同時(shí)它又是一個(gè)權(quán)力主體，行使一定范圍內(nèi)的公共權(quán)力，例如行業(yè)組織有權(quán)依據(jù)章程和行規(guī)行約對(duì)內(nèi)部事務(wù)實(shí)施管理，甚至可以對(duì)其成員進(jìn)行金錢或者精神榮譽(yù)方面的懲戒。也就是說(shuō)，社團(tuán)的身份具有雙重性，就社團(tuán)與國(guó)家的關(guān)系而言，它是“私主體”；就社團(tuán)與其成員關(guān)系而言，社團(tuán)則是一個(gè)社會(huì)性的“公權(quán)力主體”。如同國(guó)家公權(quán)力具有侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的傾向一樣，社團(tuán)所享社會(huì)性公共權(quán)力同樣存在被濫用的可能性。如果不將基本權(quán)利的效力延伸至社團(tuán)成員，社團(tuán)則難免會(huì)蛻變?yōu)閴褐苽€(gè)人自由的破壞性力量?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，除國(guó)家之外的團(tuán)體對(duì)其成員甚至成員以外的制約與強(qiáng)制可能比國(guó)家更具有壓迫性?！保?1］(P70)如同國(guó)家公權(quán)力需要控制一樣，社團(tuán)的社會(huì)公權(quán)力同樣需要控制。為了保障社團(tuán)成員的權(quán)益不受侵犯，基本權(quán)利保障義務(wù)及于社團(tuán)則是必然的選擇。當(dāng)然，社團(tuán)畢竟不是國(guó)家，其基本權(quán)利保障義務(wù)僅限于自由權(quán)，社會(huì)權(quán)則非屬于社團(tuán)的基本權(quán)利保障義務(wù)范圍。
為了保障社團(tuán)組織成員或利益相關(guān)人的權(quán)利不受社團(tuán)公權(quán)力侵犯，對(duì)社團(tuán)的公權(quán)力行為進(jìn)行司法審查是必不可少的制度環(huán)節(jié)。首先，在社團(tuán)與其成員及利益相關(guān)人的關(guān)系中，社團(tuán)是一個(gè)公權(quán)力組織，因此應(yīng)當(dāng)承認(rèn)社團(tuán)具有公法訴訟上的被告資格，其訴訟程序應(yīng)當(dāng)適用公法訴訟規(guī)則。其次，應(yīng)當(dāng)合理劃定司法審查社團(tuán)自治的邊界。法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)審查社團(tuán)組織行使公共權(quán)力所依據(jù)的章程與規(guī)約是否違反憲法和法律，有權(quán)審查社團(tuán)組織行使公共權(quán)力時(shí)是否遵守了正當(dāng)法律程序。但司法對(duì)社團(tuán)公權(quán)力的審查，應(yīng)當(dāng)以涉及基本權(quán)利自由和正當(dāng)程序的事項(xiàng)為限，對(duì)于社團(tuán)內(nèi)部的其他事項(xiàng)則不宜納入司法審查范圍。值得注意的是，將憲法基本權(quán)利的效力及于社團(tuán)，并對(duì)其內(nèi)部自治進(jìn)行司法審查，不僅僅是理論上的簡(jiǎn)單論斷，也體現(xiàn)在許多國(guó)家的司法實(shí)踐中?！霸谧罱?0年間，法院做了許多工作去保護(hù)個(gè)別成員反對(duì)團(tuán)體本身對(duì)他的不公正的做法。法院譴責(zé)那些對(duì)職業(yè)進(jìn)行不適當(dāng)限制的規(guī)章，并認(rèn)為它們是無(wú)效的。法院已經(jīng)推翻了行業(yè)裁判所很多不公正的判決，當(dāng)委員會(huì)所做的裁決不公正時(shí)，他們進(jìn)行了干預(yù)。”［12］(P166)
二、社團(tuán)自治與憲法民主制度的變遷
民主是現(xiàn)代憲法確立的一項(xiàng)基本制度。從理想形態(tài)上講，既然一切權(quán)力屬于人民，那么民主的理想化形式應(yīng)當(dāng)是直接民主制，即由公民全體共同決定公共事務(wù)。但是，現(xiàn)代國(guó)家特別是疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)，要實(shí)施直接民主制具有操作上的困難。并且，現(xiàn)代自由主義理論對(duì)直接民主制多采批判態(tài)度，認(rèn)為直接民主制是古代人的自由，“會(huì)變成不堪忍受的暴政”(貢斯當(dāng))［13］(P46)；直接民主“很容易就會(huì)陷落到它的反面去——強(qiáng)制或不自由”(柏林)；［14］(P12)直接民主地是一條“通往奴役之路”(哈耶克)。在這樣的共識(shí)認(rèn)知下，代議制民主成為現(xiàn)代各國(guó)憲法普遍確立的民主模式，即由公民定期選舉產(chǎn)生的代表代替公民決定及處理國(guó)家公務(wù)。而社團(tuán)的興起，則促使民主的內(nèi)涵進(jìn)一步超越代議制民主的框架，出現(xiàn)了代議制民主、行政民主、社會(huì)民主、協(xié)商民主并存的多重民主制現(xiàn)象。
(一)行政民主制
現(xiàn)代憲法所確立的民主主要體現(xiàn)在選舉和立法層面，行政不屬于民主的領(lǐng)域，行政意味著政府只是將經(jīng)民主程序制定的法律予以執(zhí)行。在“夜警國(guó)家”時(shí)期，行政權(quán)嚴(yán)格恪守這一原則，行政和民主并無(wú)直接聯(lián)系。進(jìn)入福利國(guó)家階段以后，為解決行政權(quán)擴(kuò)大后的正當(dāng)性欠缺問(wèn)題，行政聽證制度被廣泛應(yīng)用，行政領(lǐng)域也開始民主化。社團(tuán)的興起及合作行政的推行使行政民主化的程度進(jìn)一步加深。合作行政是西方國(guó)家20世紀(jì)80年代為解決“政府失靈”問(wèn)題而進(jìn)行公共行政改革的重要舉措之一。其操作模式一般是：政府通過(guò)合同將提供公共物品的職能委托給社團(tuán)及其他社會(huì)組織來(lái)完成，社團(tuán)及其他社會(huì)組織按照合同約定的公共服務(wù)品種、數(shù)量和質(zhì)量等履行義務(wù)，政府負(fù)責(zé)對(duì)合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督。目前，合作行政在許多國(guó)家已經(jīng)成為非常普遍的一種現(xiàn)象?！罢瓷先ブ饾u地通過(guò)合同實(shí)施他的所有功能?！保?5］(154)許多由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域幾乎都由社會(huì)組織來(lái)提供，如環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)、消防和救護(hù)服務(wù)、政策咨詢與政策設(shè)計(jì)、公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃、政策效力評(píng)估，甚至包括傳統(tǒng)上專屬于政府的權(quán)力如監(jiān)獄管理等。［16］(P552)
合作行政打破了傳統(tǒng)由國(guó)家壟斷行政權(quán)行使的模式，社團(tuán)及其他社會(huì)組織也成為行使行政權(quán)的主體，這改變了傳統(tǒng)行政中政府和社會(huì)的關(guān)系，更多體現(xiàn)民主化的蘊(yùn)涵。首先，合作行政使社團(tuán)與政府處于“相對(duì)平等”的地位，可以就相互間的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行協(xié)商、談判，公民作為國(guó)家主人地位的價(jià)值尊嚴(yán)得以體現(xiàn)。其次，合作行政意味著社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的廣泛參與乃至直接實(shí)施，打破了傳統(tǒng)行政任務(wù)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)壟斷的局面，真正體現(xiàn)了“人民的事情由人民來(lái)做主”的民主內(nèi)涵。再次，這種民主形式不同于體現(xiàn)于立法和選舉領(lǐng)域中的代議制民主，它體現(xiàn)在行政過(guò)程中，因而可稱其為行政民主制。行政民主制與代議制民主的性質(zhì)是不同的：代議制民主是間接民主制，即在承認(rèn)主權(quán)在民原則的前提下，公民通過(guò)選出的代表進(jìn)行統(tǒng)治。行政民主則表現(xiàn)為參與式民主，由公民或者社團(tuán)及其他社會(huì)組織通過(guò)參與行政決策和執(zhí)行的過(guò)程來(lái)主張和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，體現(xiàn)其作為國(guó)家主人的地位。
(二)社會(huì)民主制
一個(gè)社團(tuán)就是一個(gè)自主治理的共同體。在進(jìn)入和退出自由的社團(tuán)當(dāng)中，公民通過(guò)自愿參加、自愿參與來(lái)完成社團(tuán)的治理目標(biāo)。他們可以通過(guò)直接參與的方式或者選舉代表方式來(lái)決定自治體的公共事務(wù)。世界各國(guó)的社團(tuán)立法中一般對(duì)此都有明確的規(guī)定。［17］無(wú)論采用直接民主還是間接民主，體現(xiàn)在社團(tuán)內(nèi)部治理中的民主形式，既不同于傳統(tǒng)的代議制民主也不同于新興的行政民主。盡管代議制民主、行政民主有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但二者都屬于國(guó)家層面的民主形式。社團(tuán)內(nèi)部治理的民主形式則是社會(huì)層面的民主，可稱之為社會(huì)民主制。代議制民主、行政民主與國(guó)家權(quán)力的享有和行使直接相關(guān)，而社會(huì)民主則只涉及社會(huì)自治組織的自我管理問(wèn)題，與國(guó)家權(quán)力問(wèn)題沒有直接關(guān)系。
(三)協(xié)商民主制
現(xiàn)代憲法所確立的代議制民主實(shí)質(zhì)上是一種精英民主形式，政治精英在成功爭(zhēng)取到人民選票后，便獲得對(duì)公共事務(wù)的決定權(quán)。民主對(duì)于普通公民而言，更多意味著幾年一次的投票選舉。隨著社團(tuán)的興起，以社團(tuán)為主體的公民社會(huì)成為了影響乃至決定公共事務(wù)的重要力量。公共事務(wù)的決定最終成為公民社會(huì)和國(guó)家代議機(jī)關(guān)、行政決策機(jī)構(gòu)積極互動(dòng)的結(jié)果。社團(tuán)以其強(qiáng)大的影響力反映民間的呼聲和意愿，對(duì)國(guó)家代議機(jī)關(guān)、行政決策機(jī)構(gòu)的立法和決策施加影響。正如哈貝馬斯所言，世界范圍內(nèi)過(guò)去幾十年所提出的一系列重大公共事務(wù)的立法和決策，諸如核能危機(jī)、生態(tài)危機(jī)、第三世界貧困化、女性主義問(wèn)題、移民問(wèn)題、種族問(wèn)題等，沒有一個(gè)是由國(guó)家代議機(jī)關(guān)首先提出并作出決策的，相反，往往都是由社團(tuán)所倡導(dǎo)并通過(guò)一系列的社會(huì)運(yùn)動(dòng)形成強(qiáng)大聲勢(shì)對(duì)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)形成圍攻之勢(shì)之后，才進(jìn)入國(guó)家層面的公共議程，并最終轉(zhuǎn)化為立法和決策。［18］(P470－471)這種被哈貝馬斯稱為協(xié)商民主的民主形式，雖與代議制民主密切相關(guān)，但與代議制民主又存在顯著區(qū)別。首先，協(xié)商民主包含了公民社會(huì)參與商談、討論的話語(yǔ)民主，具有直接民主制的成分。其次，憲法所明文確立的代議制民主是協(xié)商民主的基礎(chǔ)，協(xié)商民主不能脫離代議制民主的真正確立和實(shí)施而存在。專制或者威權(quán)體制也會(huì)存在最高國(guó)家立法和決策機(jī)關(guān)自上而下的征集民意或者社會(huì)不同利益群體自下而上反映訴求的現(xiàn)象，但由于缺乏代議制民主的基礎(chǔ)充其量只能稱之為征集民意、民意測(cè)評(píng)、民意表達(dá)等，而不能稱為協(xié)商民主。在協(xié)商民主中，公民社會(huì)的參與協(xié)商及其所代表的公共意見只是具有政治影響的潛力，它可以影響代議機(jī)關(guān)的意志形成過(guò)程，但最終的立法和決策要由國(guó)家代議機(jī)關(guān)完成。由此可見，協(xié)商民主是以間接民主為基礎(chǔ)但又融合間接民主與直接民主于一體的新型民主制。
三、社團(tuán)自治與憲法權(quán)力制約制度的變遷
權(quán)力制約或者說(shuō)分權(quán)制衡是現(xiàn)代憲法的一項(xiàng)基本原則和基本制度。早在1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》中就指出：凡是分權(quán)未確立的地方，就沒有憲法可言。正是基于這樣的邏輯，現(xiàn)代西方國(guó)家憲法基本上都確立了立法、執(zhí)法、司法三權(quán)相互分立制衡的制度模式。當(dāng)然，三權(quán)分立制度是西方特定歷史條件下的產(chǎn)物，不能完全適用于所有國(guó)家，但國(guó)家公權(quán)力內(nèi)部的分工與制約則是世界各國(guó)的普遍共識(shí)。
隨著國(guó)家職能的發(fā)展變遷，立法、執(zhí)法、司法三種權(quán)力之間的關(guān)系也發(fā)生著細(xì)微的變化。在“夜警國(guó)家”時(shí)期，立法權(quán)明顯占有優(yōu)勢(shì)地位，以至于人們將這一時(shí)期的國(guó)家稱為“立法國(guó)家”。隨著行政權(quán)開始大幅度擴(kuò)張，“立法國(guó)家”又逐漸被“行政國(guó)家”所代替。無(wú)論是“立法國(guó)家”還是“行政國(guó)家”，憲法所確立的分權(quán)制衡機(jī)制都是在國(guó)家層面運(yùn)行，然而，20世紀(jì)中期以后世界各國(guó)社團(tuán)的興起，則徹底打破了原有的分權(quán)制衡模式，權(quán)力分工制衡不再單純表現(xiàn)為國(guó)家公權(quán)力的結(jié)構(gòu)形式，社團(tuán)組織也逐漸成為分權(quán)制衡的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
(一)社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間的分權(quán)制衡
社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間的分權(quán)制衡廣泛存在于立法、行政、司法等領(lǐng)域。
其一，社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力在立法領(lǐng)域的分權(quán)制衡。在立法領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)往往授權(quán)自治團(tuán)體設(shè)定和執(zhí)行具體的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。一些行業(yè)性社團(tuán)還自行制定一系列行規(guī)行約與政府制定的法律相競(jìng)爭(zhēng)，甚至已經(jīng)有效地代替了國(guó)家的立法。［16］(P654)由政府主導(dǎo)的立法也一改傳統(tǒng)模式，最大限度地發(fā)揮社團(tuán)在立法中的作用。美國(guó)國(guó)會(huì)于1990年頒布的《協(xié)商制定行政規(guī)章法》堪稱社團(tuán)參與立法領(lǐng)域分權(quán)制衡的典范。該法規(guī)定，協(xié)商程序既可以由行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)，也可以應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)。行政機(jī)關(guān)如決定啟動(dòng)協(xié)商程序，即組建協(xié)商委員會(huì)，協(xié)商委員會(huì)的組成一般包括相應(yīng)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、相應(yīng)規(guī)章所調(diào)整、規(guī)制的企業(yè)、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織、州和地方政府的代表等，委員會(huì)召集人可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是與相應(yīng)規(guī)章無(wú)特別利害關(guān)系的第三人。協(xié)商制定規(guī)章的要點(diǎn)和協(xié)商委員會(huì)的組成須在美國(guó)《聯(lián)邦登記》上公布，以便社會(huì)公眾的參與。參加協(xié)商制定規(guī)章程序的各方如果不能就規(guī)章的內(nèi)容和爭(zhēng)議點(diǎn)最終達(dá)成一致，規(guī)章制定仍恢復(fù)傳統(tǒng)程序；如果各方最終能就規(guī)章的內(nèi)容和爭(zhēng)議點(diǎn)達(dá)成一致，即可形成規(guī)章正式草案，經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序后正式生效。社團(tuán)和政府在立法領(lǐng)域的分權(quán)制衡在協(xié)商立法中得到了最為充分的體現(xiàn)。在我國(guó)，類似美國(guó)協(xié)商制定規(guī)章的立法還沒有出現(xiàn)，但是，立法機(jī)關(guān)授權(quán)社團(tuán)制定自治規(guī)范以及社團(tuán)自行制定行規(guī)行約的現(xiàn)象卻是比較普遍的。
其二，社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力在行政領(lǐng)域的分權(quán)制衡。在法律的實(shí)施和執(zhí)行方面，獨(dú)立的公益性、職業(yè)性社團(tuán)組織也發(fā)揮著重要作用。通過(guò)公益合同，社團(tuán)提供如健康照顧、家庭護(hù)理、垃圾清理、道路維護(hù)等方面的公共物品，甚至還履行傳統(tǒng)上專屬于政府的職能，如監(jiān)獄管理。在美國(guó)，事實(shí)上我們能想起的傳統(tǒng)上被認(rèn)為是政府的公共職能，包括稅收、防火、福利提供、教育、警務(wù)等，沒有一個(gè)領(lǐng)域社團(tuán)不介入其中的。［15］(P543)社團(tuán)參與法律的實(shí)施和執(zhí)行既體現(xiàn)了社團(tuán)在行政領(lǐng)域與政府的分權(quán)，同時(shí)又構(gòu)成對(duì)政府行政權(quán)力的制衡。近年來(lái)，我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在行業(yè)管理、福利提供、信息統(tǒng)計(jì)、環(huán)保等領(lǐng)域推行了政府職能的民間化，社團(tuán)參與行政權(quán)行使已經(jīng)日漸活躍。但總體而言，我國(guó)的社團(tuán)與政府在行政領(lǐng)域的分權(quán)制衡尚處于起步階段。但是，政府權(quán)力向社會(huì)的回歸是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，隨著我國(guó)政府職能改革以及社團(tuán)不斷壯大，社團(tuán)與政府在行政領(lǐng)域的分權(quán)制衡將越來(lái)越普遍。
其三，社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力在司法領(lǐng)域的分權(quán)制衡。世界各國(guó)在20世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種替代性糾紛解決方式(ADR)中，社團(tuán)是主持糾紛解決的主要主體之一。［19］(P222－257)“在美國(guó)，60年代末急速發(fā)展的ADR多為非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)，例如美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)，在全國(guó)設(shè)有35個(gè)辦事處，每年處理約6萬(wàn)件糾紛。更多的則是在80年代以后成立的、中小型的和按行業(yè)或地域劃分的ADR，其形式多樣、不勝枚舉?！保?9］(P233)社團(tuán)解決民間糾紛使其與國(guó)家之間形成了在司法權(quán)領(lǐng)域中的分工制衡關(guān)系。法院對(duì)社團(tuán)解決糾紛的制衡自不待言，社團(tuán)解決糾紛不可能完全取代法院的審判，相反，法院有權(quán)根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求對(duì)社團(tuán)調(diào)解或者仲裁達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查監(jiān)督。社團(tuán)對(duì)法院的制衡則主要是通過(guò)為當(dāng)事人提供多重選擇的機(jī)會(huì)以及糾紛解決的競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)。
(二)社團(tuán)公權(quán)力內(nèi)部的權(quán)力制約
一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。［20］(P154)在國(guó)家層面，為了防止公民的基本權(quán)利受到侵犯，設(shè)計(jì)了權(quán)力分立制衡的政權(quán)組織形式。在社團(tuán)中，為了防止社團(tuán)這一社會(huì)公權(quán)力組織侵犯社團(tuán)成員或利益相關(guān)人的權(quán)利，也需要在社團(tuán)內(nèi)部建立分權(quán)制衡機(jī)制。我們看到，多數(shù)國(guó)家在立法中都強(qiáng)制性規(guī)定了社團(tuán)必須具備成員大會(huì)(或者成員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)等組織機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定了三者之間相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)。社團(tuán)內(nèi)部的這三種機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)行模式與國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行模式是非常相似的。在這一意義上說(shuō)，一個(gè)社團(tuán)就是一個(gè)微型的國(guó)家，而一個(gè)國(guó)家就是一個(gè)擴(kuò)大的社團(tuán)。我國(guó)目前還沒有制定統(tǒng)一的社團(tuán)法來(lái)規(guī)范社團(tuán)公權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制，但一些省市的行業(yè)社團(tuán)基本是與國(guó)際接軌的，一般都強(qiáng)制規(guī)定了會(huì)員大會(huì)(或者會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)三種機(jī)構(gòu)分權(quán)制衡的模式。
由此可見，在社團(tuán)大量興起并廣泛享有和行使公共權(quán)力的前提下，如果對(duì)憲法的權(quán)力制約原則的理解仍然停留在國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡，顯然是不合時(shí)宜的。相反，應(yīng)當(dāng)對(duì)分權(quán)制衡做擴(kuò)大化解釋以回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求，社團(tuán)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間以及社團(tuán)公權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡也須納入憲法權(quán)力制約原則的框架之中。
四、結(jié)論：憲法學(xué)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待社團(tuán)問(wèn)題
綜上所述，社團(tuán)興起所導(dǎo)致的憲法變遷是巨大的。世界各國(guó)的憲法雖未發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，但憲法基本權(quán)利體系、民主制度、分權(quán)制衡制度的內(nèi)涵卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。如果說(shuō)傳統(tǒng)意義的憲法是國(guó)家主義的，其關(guān)注的主要是國(guó)家權(quán)力的歸屬、配置和調(diào)控問(wèn)題，社團(tuán)興起后的憲法則具有濃厚的“社會(huì)”主義傾向，憲法中的基本權(quán)利、民主、分權(quán)制衡等制度架構(gòu)已經(jīng)從國(guó)家延伸到社會(huì)，社團(tuán)成為了一個(gè)重要的憲法主體。
但社團(tuán)興起所展示出的憲法意義，似乎尚未得到我國(guó)憲法學(xué)界應(yīng)有的重視。相較于行政法、經(jīng)濟(jì)法等其他公法領(lǐng)域的研究，憲法學(xué)對(duì)社團(tuán)問(wèn)題的研究明顯滯后。我國(guó)目前的憲法學(xué)仍然是在公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力這一對(duì)基本范疇基礎(chǔ)上展開討論，作為基本權(quán)利主體和社會(huì)公權(quán)力主體的社團(tuán)并未成為憲法學(xué)的主要研究課題。近年來(lái)由長(zhǎng)春亞泰訴中國(guó)足協(xié)等案例引發(fā)的社團(tuán)問(wèn)題研究曾一度成為法學(xué)研究的熱點(diǎn)，但卻很少聽到憲法學(xué)界的聲音。出現(xiàn)這一局面的主要原因有二：一是簡(jiǎn)單地將社團(tuán)問(wèn)題歸結(jié)為結(jié)社權(quán)問(wèn)題，社團(tuán)自治等諸多實(shí)踐和理論問(wèn)題由此被遮蔽。二是國(guó)家權(quán)力憲政化對(duì)我國(guó)而言仍然是一項(xiàng)未競(jìng)之事業(yè)，如何推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)憲政國(guó)家依舊是我國(guó)憲法學(xué)的核心議題，因此社團(tuán)自治及社會(huì)憲政這一在西方語(yǔ)境中具有后現(xiàn)代色彩的問(wèn)題難以進(jìn)入憲法研究者的視野。但不能否認(rèn)的是，我國(guó)目前的社團(tuán)立法是極其滯后的，社團(tuán)自治權(quán)保障和社團(tuán)公權(quán)力控制的制度內(nèi)容多屬空白。因此，憲法學(xué)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社團(tuán)問(wèn)題的研究，嘗試在公民、社團(tuán)、國(guó)家三元關(guān)系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上不斷完善我國(guó)的憲法學(xué)理論體系，并對(duì)社團(tuán)自治權(quán)的保障和社團(tuán)公權(quán)力的調(diào)控作出理論說(shuō)明和制度設(shè)計(jì)。
注釋:
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［17］［德］哈貝馬斯．在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論［M］．童世駿譯．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003．
［18］在我國(guó)，這方面的規(guī)定主要體現(xiàn)于一些地方性行業(yè)社團(tuán)立法中。例如我國(guó)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)暫行條例》規(guī)定，會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)是行業(yè)協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；會(huì)員數(shù)量在一百個(gè)以上的行業(yè)協(xié)會(huì)可設(shè)會(huì)員代表大會(huì)，會(huì)員代表由會(huì)員選舉產(chǎn)生。同時(shí)，該《條例》還規(guī)定了會(huì)員大會(huì)、會(huì)員代表大會(huì)的職權(quán)以及舉行會(huì)議的程序等內(nèi)容。
［19］范愉．非訴訟糾紛解決機(jī)制研究［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000．
［20］［法］孟德斯鳩．論法的精神(上冊(cè))［M］．張雁深譯．北京：商務(wù)印書館，1997．
